Paradis fiscaux : la souveraineté à l'épreuve de la mobilité

Par Mathilde DUPRE et Jean MERCKAERT
Comment citer cet article
Mathilde DUPRE et Jean MERCKAERT, "Paradis fiscaux : la souveraineté à l'épreuve de la mobilité", CERISCOPE Puissance, 2013, [en ligne], consulté le 24/08/2019, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/puissance/content/part5/paradis-fiscaux-la-souverainete-a-l-epreuve-de-la-mobilite

Si la puissance publique, sans être devenue un vain mot, n’en est pas moins malmenée par plus mobile qu’elle, alors quelles réponses apporter ? Quatre perspectives au moins peuvent être envisagées. Nous ne ferons ici qu’évoquer les deux premières, qui mériteraient de bien plus amples développements, pour nous concentrer sur celles qui structureront plus vraisemblablement la lutte contre les paradis fiscaux.

Première piste : prendre acte que des géants du secteur privé ont de facto sur la vie de millions de personnes une incidence supérieure à bien des Etats et y reconnaître l’exercice d’une forme de souveraineté pour mieux contester les modalités non démocratiques d’exercice de ces pouvoirs (légitimation censitaire par l’actionnariat, redevabilité limitée envers la collectivité). Ou comment briser le couple puissance-irresponsabilité ? On voit poindre ici de multiples débats : responsabilité sociale, environnementale et fiscale des entreprises, démocratisation de leur gouvernance, adaptation des régimes juridiques à la réalité des multinationales pour que les sociétés mères soient responsables du comportement de leurs filiales et sous-traitants, réforme des normes comptables au service d’un éventail plus large de « parties prenantes » que les seuls investisseurs…

La deuxième piste suppose de faire tomber un tabou : le dogme de la vertueuse mobilité du capital. David Ricardo lui-même n’avait-il pas identifié que cette libre circulation annihilerait les bienfaits du commerce et de la spécialisation des territoires (Giraud 2013) ? Pareille analyse justifierait de limiter ou de renchérir cette mobilité, de façon généralisée comme c’était encore le cas pendant les Trente Glorieuses ou plus ciblée (par exemple en taxant les flux à destination ou en provenance de territoires pratiquant un dumping fiscal, social ou environnemental à concurrence du préjudice subi).

Par conviction ou par pragmatisme, la troisième posture ne conteste pas la libre circulation des capitaux dans son principe, mais elle exige une contrepartie des acteurs qui en tirent profit : la transparence. Il ne s’agit rien moins que de redonner une assise à nos systèmes juridiques et comptables. Identifier, par des registres publics de trusts, de sociétés…, les détenteurs réels de toute structure juridique est une condition sine qua non pour rendre opératoire le fondement de notre droit : la responsabilité. N’est-ce pas pour cette raison que Raymond Baker voit dans l’opacité financière le « talon d’Achille du capitalisme » (Baker 2007) ? Obtenir des banques qu’elles transmettent aux administrations fiscales concernées toute information sur les comptes à l’étranger de leurs contribuables, comme en ont décidé les Etats-Unis en 2010 par le Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA), procède de cette même logique. En Europe, il aura fallu l’Offshore Leakset l’affaire Cahuzac en 2013 pour que le dispositif soit mis timidement à l’étude. Quant à leur corollaire, l’échange automatique d’information entre Etats, la communauté internationale s’y convertit doucement. Si cette norme a été officiellement « adoptée » lors des sommets internationaux de l’année 2013, sa mise en œuvre n’est prévue qu’à partir de 2015 et entre pays riches seulement.

La fiabilité de notre système comptable repose, elle, sur la conformité des comptes de l’entreprise à sa réalité économique. S’en assurer est une mission d’intérêt général qui revient au commissaire aux comptes – et qui pourrait aussi revenir au directeur financier. Des métiers aujourd’hui largement dévoyés : les comptes permettant à Google d’afficher en Irlande un chiffre d’affaires cent fois supérieur à celui enregistré en France n’ont-ils pas été certifiés ? Obliger les entreprises transnationales à s’expliquer pays par pays, dans leur rapport annuel public, sur la réalité de leur activité, contribuerait à réconcilier leur géographie comptable avec celle de leur activité réelle – et donc à allouer plus équitablement leur assiette fiscale à l’échelle mondiale. Que la valeur ajoutée du cuivre zambien soit localisée, par le jeu des transactions intragroupe, davantage aux BVI et dans le canton de Zoug (Suisse) qu’en Zambie, comme le géant du trading Glencore a pu le pratiquer, n’y résisterait pas longtemps.

Ce sont là les principales propositions avancées par les organisations de la société civile et qui, après plus de dix ans d’efforts et de mobilisation citoyenne, commencent à trouver une résonance politique. Au printemps 2013, la France puis l’Europe ont décidé de contraindre le secteur bancaire à une transparence pays par pays. Le Parlement, la Commission et le Conseil européens se sont prononcés en faveur d’une extension de ce principe à tous les secteurs. Une proposition concrète est en cours d’examen à Bruxelles et le sénateur Levin a également déposé un texte qui va dans le même sens aux Etats-Unis. L’OCDE, longtemps réfractaire, s’est aussi ralliée à l’idée mais veut réserver l’information aux services de l’Etat. Dans le cadre du G20, les ministres des Finances en juillet 2013 et les chefs d’Etats en septembre 2013 ont abondé en ce sens. Quant au G8, il assurait en juin 2013 vouloir mettre un terme aux sociétés écrans, tout en laissant le soin à chaque Etat d’en préciser les modalités (Merckaert 2013).

Une certaine culture syndicale inviterait à adopter une dernière perspective : celle du rapport de force. Rééquilibrer celui entre Etats et acteurs privés transnationaux suppose de renforcer les premiers et d’affaiblir les seconds. Dans cette bataille, deux facteurs semblent décisifs : les armes employées et la taille respective des uns par rapport aux autres.

De quelles armes parlons-nous ? Les moyens d’influence des géants du privé sont multiples, parmi lesquels le lobbying, le conflit d’intérêt, la corruption, la détention de médias, le financement de la recherche… Autant de pratiques à mieux encadrer. De son côté, la puissance publique pourrait montrer ses muscles plus ostensiblement. Il lui revient de traquer et sanctionner la délinquance économique et financière avec toute la sévérité qu’impose ce qui s’apparente souvent à du vol en bande organisée de ses derniers. Sa crédibilité et sa capacité de prévention dépendent à la fois de l’arsenal législatif (qui en France se durcit quelque peu), de la publicité des peines (ce qui est loin d’être le cas dans notre pays), mais aussi des moyens alloués aux autorités de contrôle. Et la répression ne donnera véritablement toute la mesure de son efficacité que lorsqu’elle ciblera personnellement les directeurs financiers des grands groupes (qui pourraient devenir des salariés protégés, siégeant de droit au comité exécutif), mais aussi les intermédiaires juridiques et financiers de la fraude fiscale.

Second levier de ce rapport de force : la taille respective des acteurs. Pourquoi ne pas réduire celle de certains groupes privés ? Ou du moins limiter les participations croisées qui donnent à l’ensemble une dimension systémique ? La question peut sembler naïve. Pourtant les partisans du libre marché devraient s’émouvoir que la concurrence soit à ce point faussée dans tant de secteurs devenus oligopolistiques. Combien de temps les pouvoirs publics accepteront-ils quant à eux de servir d’assureurs contre le risque de faillite de tels mastodontes too big to fail, tant un tel scénario mettrait en péril la cohésion sociale ?

Plus classiquement, les Etats peuvent nouer des alliances pour peser davantage. L’harmonisation des régimes fiscaux nationaux reste certainement le meilleur moyen de colmater les failles et les différentiels de législation dans lesquels s’engouffrent les multinationales pour échapper à l’impôt. Mais abandonner un pan aussi central de la souveraineté à une instance supranationale est une décision difficile, quand bien même cela permettrait de regagner collectivement un peu de souveraineté perdue. N’est-ce pas la règle de l’unanimité qui prévaut en la matière au niveau européen ? Quant aux propositions de la Commission pour consolider les assiettes fiscales ou harmoniser les taux, elles ont toujours reçu un accueil plus que réservé. A l’échelle mondiale, l’OCDE tente d’imposer ses normes. Avec l’oreille du G20. Mais elle souffre de n’être que le club des pays riches. A quand la création d’une organisation fiscale internationale, comme le suggérait déjà le Mexicain Ernesto Zedillo en 2001, dans son rapport pour les Nations unies en préparation de la conférence de Monterrey sur le financement du développement (Zedillo 2001) ?