Paradis fiscaux : la souveraineté à l'épreuve de la mobilité

Par Mathilde DUPRE et Jean MERCKAERT
Comment citer cet article
Mathilde DUPRE et Jean MERCKAERT, "Paradis fiscaux : la souveraineté à l'épreuve de la mobilité", CERISCOPE Puissance, 2013, [en ligne], consulté le 17/06/2019, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/puissance/content/part5/paradis-fiscaux-la-souverainete-a-l-epreuve-de-la-mobilite


La géographie de l’économie mondiale que suggèrent les paradis fiscaux a de quoi surprendre. Avec autant ou plus d’entreprises que d’habitants au Delaware, au Liechtenstein et aux îles Caïman et jusqu’à trente-quatre sociétés par habitant aux îles Vierges britanniques (BVI), difficile de prétendre refléter l’économie réelle. La productivité apparente du salarié des Bermudes, quarante-six fois plus rentable que la moyenne dans les comptes des entreprises américaines, ou la place de Jersey en leader du commerce de la banane en Europe laissent eux aussi songeur. Quant aux flux d’investissements, ils pointent vers des puissances économiques méconnues… La Barbade, les BVI et les Bermudes ont reçu en 2010 plus d’investissements directs étrangers (IDE) que l’Allemagne (5,1 % des IDE totaux reçus contre 4,3 % pour l’Allemagne). Les principaux investisseurs en Chine sont Hong Kong (45 %) et les BVI (14 %), loin devant les Etats-Unis (4 %) (OCDE 2013). De même, environ 43,6 % des IDE en Inde étaient originaires de l’île Maurice ces dix dernières années (Merckaert et Nelh 2010). Enfin, le classement des pays où les firmes américaines concentrent la majorité des emplois à l’étranger (Royaume-Uni, Canada, Mexique, Chine, Allemagne, France, Brésil) n’a rien à voir avec le classement des pays en fonction des bénéfices bruts réalisés (Pays-Bas, Luxembourg, Irlande, Canada, Bermudes, Suisse, Singapour) (Clausing 2011). La localisation des filiales des entreprises européennes ne concorde pas davantage avec leur activité : les cinquante premières détiennent deux fois plus de filiales aux Caïman qu’en Inde, et presque autant au Luxembourg (557) qu’en Chine (579) (Dupré et Merckaert 2013). Quant à la richesse amassée offshore par les grandes fortunes, elle s’élèverait selon le Tax Justice Network à 32 000 milliards de dollars en 2010, dont le tiers en provenance des pays en développement (Henry 2012). A en croire ces données, les paradis fiscaux semblent occuper une place centrale dans l’économie mondiale.


Voir la carte du rapport « Aux paradis des impôts perdus. Enquête sur l’opacité fiscale des 50 premières entreprises européennes » sur le site du CCFD-Terre Solidaire

Où puisent-ils donc leur force ? Une des raisons qui peut être avancée pour expliquer leur développement est la tolérance, voire la complicité, des puissances traditionnelles. Mais alors ces dernières n’auraient-elles pas été prises à leur propre piège ? On ne saurait en effet résumer le phénomène à un simple jeu entre Etats. A y regarder de plus près, il interroge profondément la réalité des souverainetés étatiques dans un contexte de mobilité totale des capitaux. Enfin, il invite à réinventer de nouveaux modes de régulation publique.

L’impuissance consentie des grands Etats ?

L’apparition des paradis fiscaux n’est pas récente. Les premières expérimentations sont concomitantes de l’avènement de l’Etat-nation moderne et de son inscription dans une économie en cours de mondialisation (Palan 2002). Depuis la création de la Société des Nations en 1919, la communauté internationale tente d’instaurer des règles collectives pour répartir équitablement le droit de taxer, mais elle bute inlassablement sur l’affirmation de la souveraineté des Etats et les comportements d’une poignée de passagers clandestins (freeriders). C’est avec l’ouverture des frontières aux flux financiers que le phénomène explose véritablement à partir des années 1970. Leur nombre et leur influence dans l’économie mondiale augmentent dès lors considérablement. Chaque crise révélant un aspect différent du problème, une approche morcelée prévaudra pour enrayer le phénomène. En 1989, les Etats du G7 mettent sur pied le Groupe d’action financière (GAFI), qui dresse un premier inventaire en 2000 des pays non coopératifs en matière de lutte contre le blanchiment. L’Organisation de la coopération et du développement (OCDE), mandatée en 1998 pour juguler la concurrence fiscale dommageable, stigmatise pour sa part trente-cinq territoires. Enfin, le Forum de stabilité financière, institué en 1999 à l’initiative du G7 et chargé de la régulation et de la supervision du secteur financier, identifie les centres financiers extraterritoriaux (offshore) en 2000. Autant de listes rapidement vidées de leur substance (Godefroy et Lascoumes 2004). Il aura fallu la crise financière de 2008 pour que le G20 déclare à son tour la guerre aux paradis fiscaux et commande à ces institutions de nouvelles listes. Seule l’OCDE était à même en avril 2009 d’en publier une. Le GAFI et le Forum – devenu Conseil de stabilité financière en 2009 – accoucheront finalement d’évaluations peu lisibles, le second n’épinglant que le Venezuela ou la Libye (Financial Stability Board 2011). Le bilan de ces exercices est pour le moins mitigé : selon des critères très parcellaires, à l’issue de négociations laborieuses, les listes infamantes ont au mieux contraint les territoires à quelques réformes ; le plus souvent, elles les ont blanchis à peu de frais.

Comment expliquer que les paradis fiscaux désignés ennemis publics numéro un à intervalles réguliers par la communauté internationale résistent si bien, au point de déstabiliser les chancelleries du monde entier ? Ils n’ont de la puissance aucun des attributs traditionnels : territoires minuscules, peu peuplés, souvent sans armée, sans savoir-faire nucléaire, sans guère d’industrie non plus. Mais loin des images d’Épinal, les paradis fiscaux ont d’autres arguments à faire valoir que leurs alpages ou leurs plages sous les cocotiers. La recette varie d’un territoire à l’autre, combinant imposition faible ou nulle pour les non-résidents, secret bancaire et/ou comptable, registre du commerce lacunaire, laxisme règlementaire, absence de coopération avec les autorités étrangères et hypertrophie du secteur financier. Devant l’absence de définition unique, les organisations de la société civile, pionnières sur le sujet avec de rares chercheurs, ont développé une approche plus transversale. Que ce soit pour masquer l’identité ou la nationalité d’un acteur économique et/ou l’origine des revenus, le nerf de la guerre est l’opacité. Aussi l’indice Financial Secrecy Index, développé par le Tax Justice Network, tente-t-il de mesurer le niveau d’opacité de chaque territoire(à partir de quinze critères très précis) et leur poids dans le marché de la finance offshore. Dès 2009, les résultats du classement faisaient apparaître le rôle central de grands centres financiers occidentaux, bien loin devant les petites îles exotiques. Le Delaware, le Luxembourg, la Suisse, les îles Caïman et la City formaient le top cinq.

On le voit, nombre de paradis fiscaux prospèrent dans la sphère d’influence des grands Etats, prompts à faire échapper leurs protégés à toute velléité internationale de stigmatisation. La place financière londonienne, jamais officiellement montrée du doigt par le G20 ni par les organisations internationales, n’est-elle pas au centre d’un vaste réseau de paradis fiscaux dont une majorité dépend de la Couronne britannique, qui leur assure une représentation internationale et – pour certains – leur fournit protection sociale et défense ? Les Etats-Unis aussi ont leur paradis fiscal : l’Etat du Delaware abrite le siège de la moitié des entreprises américaines cotées et 27 % des fonds spéculatifs du monde y ont élu domicile, nonobstant les deux tiers des fonds spéculatifs logés aux Caïman (37 % du marché mondial) ou aux BVI (7 %), gérés en réalité depuis la côte est américaine (Chavagneux et Palan 2012). On pourrait encore citer la Chine avec Hong Kong et Macao, la France avec Andorre et Monaco, ou les Pays-Bas avec les Antilles néerlandaises : il n’est guère de place offshore qui n’ait sa puissance tutélaire.

Ainsi, jamais le phénomène n’aurait explosé sans l’aval des grands Etats. Que les tenants de la realpolitik n’en tirent toutefois pas de conclusion hâtive : la puissance des paradis ne saurait se réduire à la projection de celle des grands pays. Sans doute ces derniers sont-ils en partie consentants, protégeant chacun entreprises, grandes fortunes et services secrets (Chavagneux et Palan 2012). Ont-ils pour autant conservé le contrôle sur ces territoires par lesquels transite aujourd’hui près de la moitié des flux financiers et commerciaux internationaux, du moins sur le papier ? S’il s’agit pour les clients de l’offshore d’échapper à leurs impôts, à leur justice ou à leurs autorités de contrôle des marchés, pourquoi ces Etats laissent-ils faire ? Si les avantages supposés des paradis fiscaux ne compensent plus (si tant est qu’ils l’aient jamais fait) leurs coûts – effondrement des recettes fiscales, instabilité financière, impunité – alors la thèse d’un simulacre de lutte contre les paradis fiscaux ne suffit pas. Ce qui nous amène à reformuler ainsi notre interrogation première : pourquoi les grandes puissances peinent-elles tant à maîtriser la bête qu’elles ont enfantée ?

La marchandisation des souverainetés

Le secret de la puissance de cette flopée de territoires opaques réside bien dans leur articulation étroite à l’économie et à la finance internationales et dans leur capacité à en détourner les flux. Pour ce faire, les paradis fiscaux ont bien souvent vendu leur souveraineté au plus offrant : ils ont sciemment accepté de façonner leurs législations selon les conseils des « experts ». D’où l’émergence d’une véritable industrie de l’offshore : une armée de professionnels opérant en courtiers de l’évasion fiscale au bénéfice des acteurs économiques les mieux dotés – grandes fortunes, entreprises transnationales, fonds d’investissement. Avocats, fiscalistes, comptables, financiers, les plus grands cabinets et banques sont intervenus sans relâche auprès des paradis fiscaux pour modifier leurs lois contre la promesse (tenue) d’y faire affluer de nombreux clients. A Jersey, c’est le cabinet Mourant du Feu & Jeune, membre de l’Offshore Magic Circle(terme utilisé pour la première fois en 2008 par la revue Legal Business pour désigner le club des principales sociétés de conseil juridique opérant offshore, en référence au Magic Circle des cabinets d’avocats les plus influents à Londres), qui est venu démarcher les autorités de l’île en 1995. Plaidant pour la création de véritables monstres juridiques (des « sociétés à responsabilité limitée en nom collectif »), le cabinet a préconisé le cumul des avantages de deux formes distinctes de sociétés sans les contraintes habituellement associées (le risque financier n’excède pas le montant des apports initiaux et pour autant, les obligations en matière de transparence, de fiscalité et de régulation sont amoindries). Cette nouvelle forme de société a ensuite fait florès. Les inventeurs du concept sont deux des plus grands cabinets d’expertise comptable : PriceWaterHouse et Ernst & Young (Shaxson 2011). Le plus souvent, le législateur local délivre l’autorisation pour une innovation juridique ou financière dont aucun autre Etat ne voulait, sans en comprendre la portée et les effets. Quand, pressentant l’aubaine, certains pays en développement ont cherché à s’imposer en nouvelles places offshore, vers qui se sont-ils tournés ? Pour le Ghana, ce fut la banque britannique Barclays. Pour la Jamaïque, le cabinet d’avocats d’affaires américain Baker & McKenzie (ex-employeur de la directrice du Fonds monétaire international, Christine Lagarde).

Cette conquête des souverainetés par l’industrie offshore ne se fait pas toujours sans heurt. Mais dès que des voix contestataires se lèvent, à Jersey ou même au Luxembourg, elles sont rapidement muselées ou désignées à la vindicte populaire. Dans ces deux cas, les lobbys financiers veillent au grain.

Ce mouvement de marchandisation des souverainetés n’a pas épargné les grandes puissances (Palan 2002). Au sein même des Etats-Unis, dans l’Etat du Delaware, Chase National Bank et JP Morgan ont été à l’origine de la loi de 1981 sur le développement du centre financier instaurant une fiscalité régressive pour les banques et abolissant l’encadrement des taux d’intérêt (Shaxson 2011).

Cette capacité de peser sur les décisions « souveraines » des Etats en matière fiscale est même devenue un argument de publicité. Le cabinet Appleby vante ainsi son savoir-faire sur son site internet :

« Appleby est impliquée auprès des gouvernements, des organes de régulation […] dans tous les centres financiers offshore. Appleby participe notamment aux discussions sur les réformes réglementaires et de régulation, le développement de nouveaux produits […] » (nous traduisons)

L’emprise de l’industrie offshore sur les souverainetés se nourrit aussi de la délégation qui lui est faite d’un pouvoir de régulation. La production des règles comptables internationales est ainsi dévolue (notamment par l’Union européenne) à l’International Accounting Standards Board (IASB), une structure privée dans laquelle siègent les Big Four, ces firmes (Deloitte, KPMG, Pricewaterhouse Coopers et Ernst & Young) en charge de certifier les comptes des entreprises mais aussi fournisseurs officiels de conseils en contournement de l’impôt. Comble de l’ironie, son siège, situé à Londres, est placé sous la tutelle d’une fondation enregistrée au Delaware (Merckaert 2012).

Le différentiel de mobilité

L’analyse redessine ainsi les lignes de la puissance et fait apparaître la centralité d’un facteur négligé en relations internationales : le différentiel de mobilité, c’est-à-dire la capacité plus ou moins grande des acteurs à se mouvoir ou à déplacer leur activité. La sociologie des entreprises transnationales a bien repéré le phénomène (Boltanski et Chiapello 1999). Au point que le nomadisme sert désormais de clé d’interprétation des lignes de fracture sur le marché du travail (Giraud 2012). Or le fonctionnement actuel de l’économie internationale donne elle aussi à saisir combien la mobilité confère un surcroît de pouvoir. Les banques se trouvent en position de force par rapport aux industries, les groupes industriels par rapport aux petites et moyennes entreprises… La même clé prévaut dans le rapport à l’autorité publique : depuis l’ouverture des frontières aux capitaux et dans une moindre mesure aux marchandises, ce ne sont plus tant les Etats qui organisent la mise en concurrence d’acteurs privés que l’inverse. Expatriation, exil, délocalisation réelle ou fictive, statut de touriste permanent, le sempiternel chantage au départ place le sédentaire en position de faiblesse.

Financièrement de plus en plus concentrées, mais juridiquement de plus en plus segmentées, les entreprises multinationales déploient leurs activités au niveau mondial en fonction des avantages offerts par chaque territoire. Elles ont intensifié les échanges entre leurs milliers de filiales – ce commerce intragroupe représente désormais 60 % environ du commerce mondial – en jouant sur le prix des transactions (prix de transferts, transfert de dettes…) pour déplacer massivement leurs profits vers l’offshore. Elles cherchent par ailleurs à concentrer leur valeur ajoutée sur les opérations immatérielles(activités de financement, de management, d’assurance, de gestion de la marque ou des brevets), plus faciles à délocaliser, y compris fictivement, que celles ancrées sur un territoire (approvisionnement, production, distribution). Est-ce un hasard si l’immatériel représentait 63 % de la valeur des 101 sociétés européennes cotées en 2008, selon Ernst & Young ?

L’affaiblissement relatif du pouvoir de l’Etat par rapport aux groupes transnationaux, singulièrement ceux du secteur financier, n’est pas fortuit. Cette mutation a été activement promue par de nombreux acteurs. La Société du Mont-Pèlerin, créée en 1947, est emblématique de ce mouvement. Financée notamment par les principales banques et compagnies d’assurance suisses ainsi que par la Banque centrale helvète, le projet de cette organisation internationale est très clair : combattre le keynésianisme et la régulation publique et faire triompher le libre marché. Et son fondateur Freiderich Hayek de professer : « Nous devons lever et entraîner une armée de défenseurs de la liberté » (cité dans Shaxson 2011, nous traduisons). Etroitement liée à des professionnels de la City, cette société recevra aussi un soutien financier direct de la Banque d’Angleterre. Dans son sillage, d’autres think tanks libéraux, notamment l’Institut des affaires économiques né à Londres en 1955, ont activement œuvré à la diffusion de ces idées (privatisations, baisses d’impôt, faible régulation, régulation privée, etc.), imaginant des solutions pour répondre aux rêves les plus insensés des acteurs privés (« J’ai longtemps rêvé d’acheter une île n’appartenant à aucune nation et d’[y] installer le siège de Dow Company », Carl Gerstacker, PDG de Dow Chemicals,1972). Milton Friedman, membre de la Société du Mont-Pèlerin, est par exemple intervenu directement auprès du président George W. Bush en 2001 pour faire avorter l’initiative de l’OCDE – qualifiée de bureaucratie parisienne – contre la concurrence fiscale dommageable : « La concurrence fiscale est un moteur de libéralisation dans l’économie mondiale qui devrait être célébrée plutôt que persécutée. Elle contraint les gouvernements à devenir plus responsables fiscalement », avance-t-il dans un courrier signé avec d’autres économistes (Christensen, Shaxson et Heinrichs 2011, nous traduisons).

Les responsables politiques occidentaux se sont peu à peu ralliés à cette idée que la libre circulation du capital était promesse de prospérité pour tous. Encore fallait-il attirer les investisseurs étrangers. D’où la concurrence féroce à laquelle se livrent aujourd’hui les Etats. Une compétition arbitrée tantôt par les agences de notation pour l’accès aux marchés financiers, tantôt par la Banque mondiale dont le rapport annuel Doing Business fait office de Guide Michelin de l’investissement direct à l’étranger. Que mesure-t-il ? Entre autres, la simplicité des démarches pour créer une entreprise, pour transférer un titre de propriété, ou encore le niveau de l’impôt (perçu comme un coût). Cette mise en concurrence est très efficace. Entre 1993 et 2011, le taux moyen d’impôt sur les bénéfices des sociétés est passé de 37 % à 25 % au niveau mondial, provoquant un report de la charge fiscale sur les contribuables moins mobiles – et notamment les consommateurs. Se consolera-t-on du fait que l’on ne tombera pas plus bas que zéro ? Même pas ! Les stratégies d’attraction des investissements échappent parfois à toute rationalité économique. Non contents de faire cadeau des charges fiscales, certains pays ont inventé l’impôt négatif, par des crédits d’impôts, des subventions ou la construction d’équipements spécialement conçus pour l’implantation de grands groupes internationaux. Quelques pays en développement tentent de faire l’addition. Le Maroc a calculé que sa politique d’exemptions fiscales lui coûtait environ 18 % des recettes fiscales en 2011. Le Sénégal a évalué la perte à environ 5 % du PIB en 2008. En France aussi, la facture est lourde : trente-six sociétés du CAC 40 n’auraient été imposées qu’à hauteur de 3,3 % de leurs bénéfices en 2009, soit le dixième du taux officiel (Carrez 2011). Pour autant la résignation est forte : certains élus (jusqu’au président de la République) n’hésitent pas à justifier au nom de l’emploi la subvention de la région Bourgogne à Amazon (pour plus d’un million d’euros), alors que le fisc lui en réclamerait 198 millions (l’entreprise n’aurait payé que 6 % d’impôt sur les bénéfices au niveau mondial lors des cinq dernières années, voir l’enquête de l’émission Cash investigation, diffusée sur France 2 le 11 juin 2013).

En définitive, les pouvoirs publics en sont venus à adhérer à la thèse de leur propre impuissance. Un sentiment encore renforcé par l’anonymisation du capital (Merckaert 2011) : outre la montée en puissance des investisseurs institutionnels (organismes de placement collectif en valeurs mobilières, sociétés d’assurance, fonds de pension), le savoir-faire offshore permet aisément de masquer l’identité des propriétaires. Or qui se cache in fine derrière la myriade de sociétés créées offshore, sinon des personnes physiques ? Ces paravents dissimulent l’explosion des inégalités et l’indécence des fortunes accumulées par les ultra-riches (high net-worth individuals, HNWI ou henwees pour les initiés).

Autre grande bénéficiaire du système, l’industrie de l’évitement fiscal (légal ou non) prospère sur les sommes ainsi soustraites aux caisses des Etats. La rémunération des intermédiaires représenterait entre 8 et 30 % de l’impôt non payé (Novack et Saunders 1998 et Levin 2003, cités dans Chavagneux et Palan 2012). Ciblant les maillons faibles de la scène étatique pour introduire leurs innovations juridiques, ils précipitent le monde dans une course à qui courtisera au mieux investisseurs et détenteurs de capitaux. Une fuite en avant dont on ne voit pas la fin.

Démystifier l’impuissance publique

La messe serait-elle dite ? Les paradis fiscaux ne seraient que les pantins de la finance internationale déterritorialisée, et les grands Etats, les victimes d’un jeu qu’ils ont pourtant initié. Si cette lecture fournit une grille d’analyse pertinente, elle demande pourtant à être nuancée.

Dans certains « paradis », les citoyens disposent encore de marges de manœuvre à ne pas négliger. La Suisse est à certains égards un modèle de démocratie. Son fédéralisme est certes propice à la multiplication des régimes juridiques et l’influence politique des banques est indéniable, mais c’est en connaissance de cause que la population reconduit ses dirigeants. Non sans rupture d’ailleurs : l’élection de Bernard Bertossa au poste de procureur général de Genève en 1990 puis 1996 a offert de la Suisse un visage nettement moins accommodant envers la corruption. De même, les quelques votations récentes en faveur d’une régulation financière accrue témoignent d’un malaise croissant au sein de la population.

La déterritorialisation des multinationales répond largement à une fiction. Combien de filiales ne sont que de simples boîtes aux lettres ? Difficile en effet pour les entreprises de se passer de matières premières, de main-d’œuvre et de consommateurs. Autant de réalités nécessairement rattachées matériellement à un territoire et à sa population. Même pour les cadres et dirigeants d’entreprises, il ne faut pas surestimer le mouvement de déterritorialisation. En moyenne, la proportion de dirigeants étrangers ne dépasse pas les 5 % dans les principaux groupes internationaux (Hartmann 2011). Pour un Schneider Electric qui délocalise effectivement une partie de son équipe dirigeante à Hong Kong, combien surjouent le chantage à l’emploi pour obtenir des pouvoirs publics quelques concessions ?

Quant aux grands Etats, rien ne les oblige à adouber certains territoires récalcitrants ni à sous-traiter l’exercice de leur souveraineté, à l’instar de la France confiant, à Jersey, aux Bahamas et au Liechtenstein, le poste de consul honoraire au directeur local, respectivement,de BNP Paribas, de Société générale et de la banque Alpinium (Albertini 2012). Mieux, ils conservent entre leurs mains des puissants instruments de régulation : l’autorisation d’exercer, la cotation en bourse, la garantie publique pour exporter, l’accès aux marchés publics, etc. Les Etats-Unis s’en sont souvenus à la faveur de l’affaire UBS en 2008 : le leader mondial de la banque privée s’est vu menacé de perdre sa licence s’il n’obtempérait pas face aux exigences du fisc américain.

Aussi ne saurait-on souscrire sans réserve à l’idée d’une finance toute-puissante devant laquelle les Etats seraient condamnés à s’incliner. Mais ces réserves n’invalident pas pour autant notre analyse : la puissance que confère à certains acteurs leur mobilité se pare, via les paradis fiscaux, des atours de la souveraineté.

Une petite enclave bien connue des amateurs hexagonaux de ballon rond illustre parfaitement les différentes strates explicatives du phénomène. Comment un territoire tel que Monaco, grand comme 278 terrains de football, peuplé de 35 000 âmes, au cœur de nombreux scandales politico-financiers (Piolet 2013), peut-il défier l’ensemble de la communauté internationale et refuser à l’Italie la signature d’un accord d’échange de renseignements fiscaux ? La Principauté bénéficie d’abord du soutien implicite des autorités françaises, qui lui détachent des magistrats et dont elle dépend fiscalement et monétairement. Mais ne dépend-elle pas davantage encore des financiers, elle qui détient la médaille de bronze (après les Caïman et Montserrat) au championnat du monde de la densité bancaire (une banque pour 750 habitants contre une moyenne d’une pour 200 000 habitants dans les pays du G20, voir Harari, Meinzer et Murphy 2012) ? La seule BNP-Paribas, mise en cause par l’ONG Sherpa dans une affaire de blanchiment de chèques en provenance d’Afrique, y emploie près de 250 personnes. Et les dirigeants locaux de HSBC et de la Compagnie monégasque de banque (CNM) veillent au grain en siégeant à la Commission de contrôle des activités financières. A moins, et l’on ne saurait trop vite balayer cette dernière hypothèse, que le Rocher ne soit pieds et mains liés à ceux que l’on soupçonne d’y abriter leurs capitaux – en particulier la mafia italienne (Assemblée nationale 1993). Car mises sur le marché, les souverainetés étatiques peuvent trouver des acquéreurs autrement plus convaincants et efficaces que les banques. Chypre détenait-elle vraiment les rênes de son système judiciaire une fois devenue le havre des réseaux criminels russes ?

Si cette hypothèse se vérifiait, les entreprises et les banques pourraient elles-mêmes admettre que le cercle dans lequel elles s’inscrivent peut se révéler vicieux. Pareille prise en compte par les acteurs privés de leurs intérêts bien compris pourrait appeler, à terme, un renforcement des régulations publiques. Lorsqu’un pays décide de régulations fortes, il arrive que les entreprises concernées en deviennent les premières ambassadrices afin que leurs concurrents soient logés à la même enseigne. Or l’éclatement récent de plusieurs scandales fiscaux impliquant notamment les géants américains du numérique, en période de disette budgétaire aux Etats-Unis et en Europe, a mis en évidence l’apparition d’un nouveau risque réputationnel pour les multinationales. Le souci de rétablir son image a ainsi amené la chaîne de cafés Starbucks à faire montre d’une toute nouvelle « générosité » envers le fisc britannique (Dupré 2013). Surtout, les firmes ont-elles bien mesuré le prix d’un affaiblissement de l’action publique, en termes de formation, de santé publique, d’infrastructures, de stabilité juridique et politique ? Autant de biens publics qui constituent, à en croire leurs dirigeants, des éléments prioritaires dans leurs décisions d’investissement, bien davantage que le niveau d’imposition (Mwachinga 2013).

Vers de nouveaux modes de régulation

Si la puissance publique, sans être devenue un vain mot, n’en est pas moins malmenée par plus mobile qu’elle, alors quelles réponses apporter ? Quatre perspectives au moins peuvent être envisagées. Nous ne ferons ici qu’évoquer les deux premières, qui mériteraient de bien plus amples développements, pour nous concentrer sur celles qui structureront plus vraisemblablement la lutte contre les paradis fiscaux.

Première piste : prendre acte que des géants du secteur privé ont de facto sur la vie de millions de personnes une incidence supérieure à bien des Etats et y reconnaître l’exercice d’une forme de souveraineté pour mieux contester les modalités non démocratiques d’exercice de ces pouvoirs (légitimation censitaire par l’actionnariat, redevabilité limitée envers la collectivité). Ou comment briser le couple puissance-irresponsabilité ? On voit poindre ici de multiples débats : responsabilité sociale, environnementale et fiscale des entreprises, démocratisation de leur gouvernance, adaptation des régimes juridiques à la réalité des multinationales pour que les sociétés mères soient responsables du comportement de leurs filiales et sous-traitants, réforme des normes comptables au service d’un éventail plus large de « parties prenantes » que les seuls investisseurs…

La deuxième piste suppose de faire tomber un tabou : le dogme de la vertueuse mobilité du capital. David Ricardo lui-même n’avait-il pas identifié que cette libre circulation annihilerait les bienfaits du commerce et de la spécialisation des territoires (Giraud 2013) ? Pareille analyse justifierait de limiter ou de renchérir cette mobilité, de façon généralisée comme c’était encore le cas pendant les Trente Glorieuses ou plus ciblée (par exemple en taxant les flux à destination ou en provenance de territoires pratiquant un dumping fiscal, social ou environnemental à concurrence du préjudice subi).

Par conviction ou par pragmatisme, la troisième posture ne conteste pas la libre circulation des capitaux dans son principe, mais elle exige une contrepartie des acteurs qui en tirent profit : la transparence. Il ne s’agit rien moins que de redonner une assise à nos systèmes juridiques et comptables. Identifier, par des registres publics de trusts, de sociétés…, les détenteurs réels de toute structure juridique est une condition sine qua non pour rendre opératoire le fondement de notre droit : la responsabilité. N’est-ce pas pour cette raison que Raymond Baker voit dans l’opacité financière le « talon d’Achille du capitalisme » (Baker 2007) ? Obtenir des banques qu’elles transmettent aux administrations fiscales concernées toute information sur les comptes à l’étranger de leurs contribuables, comme en ont décidé les Etats-Unis en 2010 par le Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA), procède de cette même logique. En Europe, il aura fallu l’Offshore Leakset l’affaire Cahuzac en 2013 pour que le dispositif soit mis timidement à l’étude. Quant à leur corollaire, l’échange automatique d’information entre Etats, la communauté internationale s’y convertit doucement. Si cette norme a été officiellement « adoptée » lors des sommets internationaux de l’année 2013, sa mise en œuvre n’est prévue qu’à partir de 2015 et entre pays riches seulement.

La fiabilité de notre système comptable repose, elle, sur la conformité des comptes de l’entreprise à sa réalité économique. S’en assurer est une mission d’intérêt général qui revient au commissaire aux comptes – et qui pourrait aussi revenir au directeur financier. Des métiers aujourd’hui largement dévoyés : les comptes permettant à Google d’afficher en Irlande un chiffre d’affaires cent fois supérieur à celui enregistré en France n’ont-ils pas été certifiés ? Obliger les entreprises transnationales à s’expliquer pays par pays, dans leur rapport annuel public, sur la réalité de leur activité, contribuerait à réconcilier leur géographie comptable avec celle de leur activité réelle – et donc à allouer plus équitablement leur assiette fiscale à l’échelle mondiale. Que la valeur ajoutée du cuivre zambien soit localisée, par le jeu des transactions intragroupe, davantage aux BVI et dans le canton de Zoug (Suisse) qu’en Zambie, comme le géant du trading Glencore a pu le pratiquer, n’y résisterait pas longtemps.

Ce sont là les principales propositions avancées par les organisations de la société civile et qui, après plus de dix ans d’efforts et de mobilisation citoyenne, commencent à trouver une résonance politique. Au printemps 2013, la France puis l’Europe ont décidé de contraindre le secteur bancaire à une transparence pays par pays. Le Parlement, la Commission et le Conseil européens se sont prononcés en faveur d’une extension de ce principe à tous les secteurs. Une proposition concrète est en cours d’examen à Bruxelles et le sénateur Levin a également déposé un texte qui va dans le même sens aux Etats-Unis. L’OCDE, longtemps réfractaire, s’est aussi ralliée à l’idée mais veut réserver l’information aux services de l’Etat. Dans le cadre du G20, les ministres des Finances en juillet 2013 et les chefs d’Etats en septembre 2013 ont abondé en ce sens. Quant au G8, il assurait en juin 2013 vouloir mettre un terme aux sociétés écrans, tout en laissant le soin à chaque Etat d’en préciser les modalités (Merckaert 2013).

Une certaine culture syndicale inviterait à adopter une dernière perspective : celle du rapport de force. Rééquilibrer celui entre Etats et acteurs privés transnationaux suppose de renforcer les premiers et d’affaiblir les seconds. Dans cette bataille, deux facteurs semblent décisifs : les armes employées et la taille respective des uns par rapport aux autres.

De quelles armes parlons-nous ? Les moyens d’influence des géants du privé sont multiples, parmi lesquels le lobbying, le conflit d’intérêt, la corruption, la détention de médias, le financement de la recherche… Autant de pratiques à mieux encadrer. De son côté, la puissance publique pourrait montrer ses muscles plus ostensiblement. Il lui revient de traquer et sanctionner la délinquance économique et financière avec toute la sévérité qu’impose ce qui s’apparente souvent à du vol en bande organisée de ses derniers. Sa crédibilité et sa capacité de prévention dépendent à la fois de l’arsenal législatif (qui en France se durcit quelque peu), de la publicité des peines (ce qui est loin d’être le cas dans notre pays), mais aussi des moyens alloués aux autorités de contrôle. Et la répression ne donnera véritablement toute la mesure de son efficacité que lorsqu’elle ciblera personnellement les directeurs financiers des grands groupes (qui pourraient devenir des salariés protégés, siégeant de droit au comité exécutif), mais aussi les intermédiaires juridiques et financiers de la fraude fiscale.

Second levier de ce rapport de force : la taille respective des acteurs. Pourquoi ne pas réduire celle de certains groupes privés ? Ou du moins limiter les participations croisées qui donnent à l’ensemble une dimension systémique ? La question peut sembler naïve. Pourtant les partisans du libre marché devraient s’émouvoir que la concurrence soit à ce point faussée dans tant de secteurs devenus oligopolistiques. Combien de temps les pouvoirs publics accepteront-ils quant à eux de servir d’assureurs contre le risque de faillite de tels mastodontes too big to fail, tant un tel scénario mettrait en péril la cohésion sociale ?

Plus classiquement, les Etats peuvent nouer des alliances pour peser davantage. L’harmonisation des régimes fiscaux nationaux reste certainement le meilleur moyen de colmater les failles et les différentiels de législation dans lesquels s’engouffrent les multinationales pour échapper à l’impôt. Mais abandonner un pan aussi central de la souveraineté à une instance supranationale est une décision difficile, quand bien même cela permettrait de regagner collectivement un peu de souveraineté perdue. N’est-ce pas la règle de l’unanimité qui prévaut en la matière au niveau européen ? Quant aux propositions de la Commission pour consolider les assiettes fiscales ou harmoniser les taux, elles ont toujours reçu un accueil plus que réservé. A l’échelle mondiale, l’OCDE tente d’imposer ses normes. Avec l’oreille du G20. Mais elle souffre de n’être que le club des pays riches. A quand la création d’une organisation fiscale internationale, comme le suggérait déjà le Mexicain Ernesto Zedillo en 2001, dans son rapport pour les Nations unies en préparation de la conférence de Monterrey sur le financement du développement (Zedillo 2001) ?

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