Quelles « mesures » pour quantifier la pauvreté ? Les indicateurs produits par les organisations internationales

Par Benoît MARTIN
Comment citer cet article
Benoît MARTIN, "Quelles « mesures » pour quantifier la pauvreté ? Les indicateurs produits par les organisations internationales", CERISCOPE Pauvreté, 2012, [en ligne], consulté le 07/12/2019, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/pauvrete/content/part1/quelles-mesures-pour-quantifier-la-pauvrete

 « Les OMD fixent des objectifs assortis de délais, par lesquels les progrès dans la réduction de la pauvreté, de la faim, de la maladie, du manque d’abris adéquats et de l’exclusion (…) peuvent être mesurés. » Ban Ki-Moon (portail internet de l’Onu sur les OMD, 1er août 2011).

Montrer la diversité par des tableaux de bord d’indicateurs distincts, une interprétation réservée aux experts ?

Une autre option pour quantifier la pauvreté consiste à ne pas synthétiser ou à ne pas réduire la multidimensionnalité de la pauvreté en un seul indicateur, mais bien à conserver une batterie de mesures différentes, constituant ainsi des tableaux de bord (dashboard). Comme nous venons de le voir, un même pays peut présenter des résultats distincts selon les indicateurs de pauvreté retenus. Ensuite, les « profils » de pauvreté selon les dimensions sont propres à chaque pays.



Pour rendre compte de la diversité de ces nuances il est nécessaire de ne pas réduire les dasboards en indicateurs synthétiques. En revanche, le travail d’interprétation reste à la charge du lecteur et peut, à partir des mêmes tableaux, être différent, voire contradictoire. Plus généralement, la prolifération actuelle des indicateurs les rend paradoxalement illisibles et inutilisables pour les concepteurs des politiques publiques de lutte contre la pauvreté dans les pays concernés.
Dans un registre quantitatif moins dur et davantage de l’ordre du ressenti, le bien-être subjectif est de plus en plus utilisé. La Commission Stiglitz-Sen-Fitoussi (2009) recommande d’ailleurs sa prise en compte systématique. Il est quantifié par des enquêtes qualitatives et des sondages déclaratifs. Des informations complètes et reconnues sont collectées par l’institut Gallup dans ses World Polls. Ainsi, des questionnaires individuels sont réalisés par téléphone dans près de 120 pays chaque année. L’inconvénient premier de cette source réside dans l’accessibilité aux données puisque cet institut est une entreprise commerciale privée qui vend les résultats de ses enquêtes. De même, les dérives mercantiles, le manque de transparence et la dégradation des méthodologies employées (redressements, échantillonnages) de ces entreprises sont régulièrement dénoncés (à un niveau national, voir Garrigou, 2011).



Nous allons maintenant passer en revue quelques indicateurs souvent retenus dans les dashboard de la pauvreté.
Les estimations de la faim dans le monde reviennent régulièrement comme composante de la pauvreté ; elles sont tout aussi difficiles et controve2rsées que celles de la pauvreté monétaire. La FAO annonçait dans l’État de l’insécurité alimentaire dans le monde 925 millions d’individus sous-alimentés dans le monde en 2010 (contre 1,023 milliards en 2009, selon la FAO aussi). Ces données sont très liées à la combinaison de la flambée des prix alimentaires et de la crise financière, cette dernière ayant plongé 200 millions d’individus dans la faim (FAO, 2009). La publication de ces estimations va souvent de pair avec des appels à augmenter l’aide. La sous-alimentation ou dénutrition (manque de nourriture très lié au revenu) est une projection calculée en ventilant sur la population d’un pays les disponibilités alimentaires totales (en calories). En revanche, la malnutrition (signes physiques d’une alimentation insuffisante comme le poids ou la taille) est encore plus délicate à quantifier car décalée dans le temps, elle est estimée à partir d’enquêtes anthropométriques menées par l’OMS et l’Unicef.



Carte complémentaire

Les chiffres relatifs à la santé ne sont pas moins importants pour l’appréhension de la pauvreté dans toutes ses dimensions. Les indicateurs disponibles sont nombreux et couvrent des champs très larges : mortalité (taux et causes), accès aux soins, maladies infectieuses et pandémies (VIH, paludisme, malaria, diabète en particulier), systèmes nationaux de santé, infrastructures sanitaires, personnel de santé, accès à l’eau, dépenses de santé, etc. L’OMS est le principal compilateur des données nationales issues des états civils plus ou moins complets et plus ou moins existants selon les pays mais Onusida, Unicef et la Division population de l’Onu publient aussi de nombreux indicateurs.
La production statistique portant sur l’éducation et l’alphabétisation a été le monopole de l’Unesco jusqu’au début des années 1990. Cette OI a été très critiquée (par ses consœurs, dont celles issues de Bretton Woods en particuliers) pour la qualité de ses données, ce qui a entrainé une multiplication des productions parallèles lancées par l’Unicef avec les Multiple Indicator Cluster Surveys (MICS), l’OCDE (en collaboration avec l’Unesco) dans ses World Education Indicators (WEI) ou encore Eurostat. Sous la pression d’autres OI, la production des données de l’Unesco a été réorganisée aboutissant à la création d’un Institut de statistique plus autonome et délocalisé à Montréal (Cussó, 2003). Les statistiques produites par l’Unesco demeurent précieuses : taux d’analphabétisme ou de scolarisation, effectifs et infrastructures pour l’enseignement, etc. Pourtant des indicateurs sur l’efficacité de l’enseignement manquent vraiment, leur établissement s’avère complexe et politiquement sensible.
Les choix opérés par Eurostat sont singuliers. Les statisticiens européens réservent le terme de pauvreté à la dimension monétaire (relative principalement) mais la complètent par de nombreux indicateurs sur les conditions de logement (surpeuplement, coûts) et de privations matérielles (logements insalubres et équipements sanitaires). La relative homogénéité entre les États membres et l’intégration supranationale de la production statistique européenne rendent possibles et pertinents ces indicateurs, éléments sont peu pris en compte en dehors de l’UE. En revanche, UNHabitat se concentre plutôt sur les pays en développement. Ce programme estime tous les cinq ans environ la population vivant dans les bidonvilles. Ici encore, les données sont souvent lacunaires tant dans l’espace que dans le temps.



Enfin, la dimension environnementale fait l’objet d’une prise de conscience collective et de progrès constants dans sa quantification. En la matière, les ONG se montrent beaucoup plus actives que les OI dans la production des indicateurs (souvent composites). Des indices monétaires tels que les PIB verts, établis à des niveaux nationaux dans plusieurs pays, ou l’indice de bien-être économique durable (IBED) proposé par l’ONG Les Amis de la Terre retranchent les coûts et les dépenses liés aux dégradations environnementales. La Banque mondiale a proposé une « Épargne nette véritable » qui prend en compte l’épuisement des ressources (énergétiques, minérales et forestières) et les dommages liés aux émissions de dioxyde de carbone. L’Empreinte écologique (EP) (Ecological footprint) est un indicateur purement environnemental qui souligne le caractère non durable des modes de consommation actuels. Elle se calcule en faisant la différence entre les ressources exploitées par l’homme et la capacité de régénération de la terre. L’EP est à l’origine de l’idée que si tous les hommes avaient le même mode de vie que les Américains (des États-Unis), plus de cinq planètes seraient nécessaires pour le rendre durable. Son pouvoir communiquant en a fait l’indicateur environnemental le plus célèbre ; l’EP est déclinée pour les pays, les villes, les entreprises et les individus. Cet indicateur est issu de la collaboration entre des chercheurs (de University of British Colombia) et des ONG (dont WWF), le réseau Global Footprint Network s’est aujourd’hui élargi à des acteurs variés : municipalités, États, entreprises, associations, universités, individus, etc. (Blanchet, 2009).


Les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) : cibler et évaluer la réduction de la pauvreté par des indicateurs, une vulgarisation réussie ?

Cet ambitieux programme de réduction de la pauvreté a été lancé lors du Sommet du millénaire qui a réuni 147 chefs d’État et de gouvernements en septembre 2000 à New York. La Déclaration du millénaire des Nations unies qui en est issue a été adoptée par 189 pays. Les OMD représentent une rupture par rapport aux programmes passés de lutte contre la pauvreté, ils fixent des buts exclusivement fondés sur des statistiques et ils sont assortis d’une échéance (2015). Par ailleurs, ces objectifs sont communs à 27 OI même si en réalité, les niveaux d’investissements de chacune d’entre elles sont très variables, le Pnud tient un rôle central dans la coordination.
Les OMD sont organisés autour de huit objectifs : réduire l’extrême pauvreté et la faim ; assurer l’éducation primaire pour tous ; promouvoir l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes ; réduire la mortalité infantile ; améliorer la santé maternelle ; combattre le VIH/sida, le paludisme et d’autres maladies ; préserver l’environnement ; mettre en place un partenariat mondial pour le développement. Au niveau le plus fin, 60 indicateurs se rassemblent en 17 cibles. La logique est bien celle des dashboards, même si l’agrégation en huit objectifs nécessite des synthèses et compilations.
Le terme de pauvreté n’est explicitement spécifié que dans le premier objectif et c’est plutôt la dimension monétaire absolue qui est retenue. Trois cibles forment ce premier objectif : réduire de moitié la proportion de la population dont le revenu est inférieur à un dollar par jour ; assurer le plein-emploi et la possibilité pour chacun, y compris les femmes et les jeunes, de trouver un travail décent et productif ; réduire de moitié la proportion de la population qui souffre de la faim. Au delà des libellés de chaque objectif, chacun d'entre eux correspond à des thèmes pouvant être considérés comme une dimension de la pauvreté et c’est bien l’ensemble des OMD qui constitue des tableaux de bord (possibles) de la pauvreté.
Les OI participantes publient des atlas, des bases de données, des rapports sur les OMD ou sur ceux qui leur sont propres. Chaque année la Division statistique de l’Onu publie des Tableaux de suivi pour estimer l’avancement cible par cible. Par grande région, chaque cible est évaluée qualitativement en même temps dans l’absolu et dans sa progression par rapport aux objectifs fixés. Nous touchons au cœur du problème des dashboards en général, leur utilisation nécessite une simplification drastique. Dès lors, ils perdent de leur intérêt puisqu'il est difficile de distinguer les nuances propres à chaque pays selon les indicateurs.



En plus des emboîtements entre indicateurs, cibles et objectifs, la Division statistique agrège les résultats par grandes régions. Ce découpage discutable correspond à ceux qui sont souvent utilisés par les OI, mélange de revenus par habitants et « d’aires culturelles ». Alors que les OMD prétendent aussi montrer et réduire les inégalités à l’intérieur des sociétés (y compris celles du Nord), les pays dits développés ne sont pas étudiés. Ainsi l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine ou la Bulgarie sont hors étude (car dans le bloc européen) alors que la Corée du Sud ou les Émirats arabes-unis le sont. En outre, les poids démographiques de ces régions sont très disparates : les milliards d’habitants de l’Asie du Sud sont comparés aux quelques millions d’Océaniens.
Par ailleurs, un vrai décalage existe entre l’ambition de la fabrication d’un outil au service d’une volonté politique et la réalité de la capacité des États, programmes et agences internationales à produire les données. Lorsque l’on analyse avec précision la disponibilité des informations pour les 60 indicateurs, pour tous les pays et à des années différentes (indispensable pour pouvoir calculer l’évolution), on se rend compte que les données sont très lacunaires. La précision et le rythme annuel des bilans intermédiaires de progrès des OMD ne correspondent pas avec la disponibilité « réelle » des informations. On peut imaginer la part importante des données périmées ou l’utilisation d’interprétations, de modèles et de projections pour compléter le vide laissé par l'absence de données.



Enfin, certains experts ou professionnels du développement se demandent si les OMD ne vont pas trop loin dans l’incitation des décideurs à « faire du chiffre » avant tout. Augmenter le taux de scolarisation primaire peut par exemple se faire au dépend de la qualité de l’enseignement (Duflo, 2010). Certains notent aussi que les OMD correspondent à l’usage croissant par les OI de méthodes managériales d’évaluation de performances : benchmarks, sondages, audits, etc. Le vocabulaire utilisé de « cibles » et « objectifs » trahit cette tendance. À quatre ans de l’échéance de 2015, la plupart des objectifs semblent inatteignables. En dehors du pessimisme généralisé sur la réalisation des OMD et en faisant abstraction des limites précédemment citées à propos des indicateurs de pauvreté monétaire, le premier des huit objectifs – la réduction de la pauvreté et de la faim –  semble être le plus accessible.