« [La Banque mondiale] a pour mission de lutter contre la pauvreté avec passion et professionnalisme pour obtenir des résultats durables (...) », site internet de la Banque mondiale, 1^er août 2011.

Un fait social multidimensionnel difficile à définir et à mesurer

Les signes de pauvreté des individus sont multiples : la mauvaise santé, la faiblesse ou l'absence d'un revenu, une éducation insuffisante, un logement précaire, un travail difficile, la déresponsabilisation politique, la sous-alimentation, un environnement dégradé, l'insécurité physique, etc. Si les poids respectifs et les relations entre ces différents facteurs ne sont pas encore clairement évalués et démontrés, la multidimensionnalité de la pauvreté fait aujourd’hui consensus. Scientifiques, décideurs politiques et professionnels du développement s’accordent sur le fait que la seule dimension monétaire (le manque de revenu) ne suffit pas à représenter la pauvreté.

En revanche, le débat est vif sur la manière de mesurer la pauvreté. Car pour « catégoriser » et/ou « quantifier », il faut d’abord établir une définition, puis retenir un ou plusieurs critères précis avant de « récolter » des données. Là où le discours politique peut rester général, la statistique doit trancher par des choix précis. Mesurer la pauvreté, c’est donc d’abord choisir et simplifier ce phénomène complexe.
À ce point de l’analyse, il est plus juste de préférer le terme de « quantification » à celui de « mesure ». Comme Alain Desrosières le rappelle (2008), le second terme renvoie aux sciences de la nature et à une métrologie réaliste qui ne peut s’appliquer que très partiellement aux faits sociaux. La quantification est en revanche une construction artificielle (exprimer sous forme numérique un phénomène préexistant qualifié par des mots), subjective (opérée par un acteur qui a ses intérêts propres) et relative (décidée dans un contexte de temps et de lieu).
Les OI estiment quantitativement la pauvreté pour identifier et compter les pauvres afin de pouvoir les aider. Ces préoccupations caritatives n’ont cependant pas toujours constitué la raison de comptages qui servaient à maintenir l’ordre public (King en Angleterre en 1696), prélever l’impôt (Vauban en France en 1707), estimer une réserve de main d’œuvre ou de futurs combattants, etc. (Geremek, 1987 ; Sassier, 1990 et Procacci, 1993). Dans le cas de la pauvreté, il serait plus adapté de systématiquement parler d’estimations tant les incertitudes et les marges d’erreur sont grandes. D’une part, les pauvres vivent dans une précarité endémique : une crise financière ou la flambée des prix alimentaires peuvent en quelques semaines jeter dans la pauvreté des centaines de millions d’individus. D’autre part, les statistiques sont décalées dans le temps et utilisent des données anciennes de plusieurs années lors de leur publication. Enfin, certains indicateurs rassemblent des données issues de méthodes différentes selon les pays : recensements et comptes nationaux (eux-mêmes inégaux en qualité voire quasi-inexistants selon les États), estimations sorties de modèles, enquêtes, projections, etc.

Il semble par ailleurs ambitieux de comparer des pays a priori très divers dans un même tableau : un Norvégien pauvre ne ressemble guère à un Éthiopien pauvre, mais tous les deux sont pauvres et montrer les différences avec un indicateur commun semble difficile. Ainsi, certains indicateurs s’avèrent mieux adaptés aux pays du Nord, d’autres à ceux du Sud, mais rarement aux deux à la fois. À l’échelle mondiale, il est incontestable que la majorité des effectifs de pauvres se situent au Sud, dans les pays « en développement ». Les critères retenus dans les indicateurs de pauvreté sont donc plutôt adaptés à ces pays et souvent uniquement établis dans ceux-ci : les indices de pauvreté monétaire et de pauvreté multidimensionnelle ne sont pas calculés dans la plupart des pays de l’OCDE.
Longtemps relayées en annexes des rapports, les statistiques font aujourd’hui l’objet d’une diffusion large et gratuite sur internet. Les bases de données interrogeables en ligne se multiplient, comme l’illustre le portail général UNData de la Division statistique de l’Onu, qui résulte du projet « Les statistiques comme bien public » lancé en 2005. En avril 2010, la Banque mondiale décide de publier gratuitement de nombreuses statistiques via son portail « Data ». Le Pnud innove en proposant des outils de comparaison, de pondération des critères au sein d’un indicateur et de visualisation (cartes et graphiques animés) des statistiques du Rapport sur le développement humain 2010 (http://hdr.undp.org). L’OCDE, à travers son initiative Better life présente de manière originale quelques facettes de ce qu’elle considère comme le bien-être. Internet donne une visibilité et une dissémination sans précédent à la production statistique des OI.

La priorité affichée des organisations internationales à la lutte contre la pauvreté

Le thème de la pauvreté devient central pour de nombreuses OI à partir du début des années 1990 alors qu’il n’était précédemment qu’une composante particulière des questions plus générales de développement. Les travaux de l’OIT de 1976 sur les besoins essentiels (Basic needs) individuels et collectifs ont ouvert la voie aux indicateurs de qualité matérielle de la vie. Le Pnud a ensuite, dès 1990, lancé son concept de développement humain autour des idées d’Amartya Sen. La Banque mondiale se recentre aussi sur les questions de pauvreté, après les années 1980 dites « perdues » en raison de la prééminence du consensus de Washington sur les pays en développement. L’Unesco organise un programme considérant « La pauvreté comme violation des droits de l’homme ». Puis, à la suite de la déclaration du millénaire en 2000, Kofi Annan demande à chaque bureau et programme de l’Onu de se concentrer sur un objectif unique : éradiquer la pauvreté. Par l’intensité de la réflexion intellectuelle et la multiplication des initiatives au sein des OI, la lutte contre la pauvreté devient un objectif prioritaire régulièrement mis à l’agenda.

En parallèle, nombre d’OI, spécialisées ou non, mondiales ou régionales, produisent de manière dispersée des statistiques sur des questions portant sur une ou plusieurs dimensions de la pauvreté : FAO, OMS, Unesco, Unicef, UN-habitat, Onusida, Cnuced, Union européenne, OIT, UN-HCR, OCDE, etc. À l’image des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD), les programmes de lutte contre la pauvreté sont transversaux et amènent une circulation intense des données entre les différents bureaux, programmes et agences. Ce rôle majeur de producteur de statistiques et la technicisation de l’expertise qui l’accompagne légitiment l’action et l’existence d’organisations spécialisées dans le développement telles que la Banque mondiale et le Pnud. Cependant, ce monopole des OI sur les statistiques « officielles » est concurrencé par de nombreux autres acteurs : ONG, entreprises, universités, « instituts » privés de sondages, etc. Les OI sont conscientes de ces ressources alternatives (non issues des États via les recensements ou les comptes nationaux) parfois de qualité, puisqu’elles les utilisent de plus en plus : le think tank SIPRI sur les questions de dépenses militaires, Gallup (entreprise de sondage) pour les enquêtes de bien-être subjectif, Reporters sans frontières (ONG) avec son indice de liberté de la presse, etc.

Les OI développent de véritables expertises en matière de recherche et d’étude autour du développement et de la pauvreté. La Banque mondiale et le Pnud jouent un rôle majeur dans la lutte et donc dans la quantification de la pauvreté. Par conséquent, celle-ci constitue le sujet principal des éditions 1990, 2000 et 2004 des Rapports sur le développement dans le monde de la Banque mondiale et les éditions 1997 et 2003 des Rapports sur le développement humain (RDH) du Pnud. Si les titres de ce dernier ne mentionnent pas explicitement le terme de pauvreté, la plupart des éditions en traitent, celle de 2010 en particulier. Les approches des deux organisations tendent à converger sur les causes de la pauvreté mais les deux institutions proposent des méthodes sensiblement différentes sur les plans de la définition et de la quantification (Bénicourt, 2001). Le Pnud amende et améliore régulièrement son indicateur composite de pauvreté humaine alors que la Banque mondiale reste fidèle à une approche strictement monétaire (pour partie quantification).