Quelles « mesures » pour quantifier la pauvreté ? Les indicateurs produits par les organisations internationales

Par Benoît MARTIN
Comment citer cet article
Benoît MARTIN, "Quelles « mesures » pour quantifier la pauvreté ? Les indicateurs produits par les organisations internationales", CERISCOPE Pauvreté, 2012, [en ligne], consulté le 22/11/2017, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/pauvrete/content/part1/quelles-mesures-pour-quantifier-la-pauvrete

Le sens commun de la pauvreté est généralement compris de tous et l’image à laquelle elle renvoie semble constante à travers les siècles ; les œuvres produites par les écrivains, les peintres, les cinéastes, les photographes et les compositeurs en témoignent. Par ailleurs, la pauvreté comme objet des sciences sociales a constitué l’un des thèmes de prédilection de l’école de Chicago au début du XXe siècle. En revanche, mesurer la pauvreté s’avère beaucoup plus difficile et controversé. Qu’est-ce que « mesurer la pauvreté » ? Évaluer un nombre de pauvres ? Estimer un seuil au-dessous duquel une personne est considérée comme pauvre ? Quels critères prendre en compte pour définir ce seuil ? Sont-ils synthétisables en un seul indicateur ? Les méthodes existantes sont assez nombreuses et les résultats peuvent être très différents. Les sources de ces disparités sont d’ordre technique mais aussi conceptuel et politique, et intimement liées à l’organisation qui produit et diffuse ces statistiques.

L’objet de cet article est de faire un tour d’horizon des principaux indicateurs internationaux de mesure de la pauvreté aujourd’hui produits et/ou utilisés par les organisations internationales (OI). Quelle est la pertinence de chacun de ces outils statistiques diffusés par les OI ? Par une analyse comparative, nous examinerons la composition de ces indicateurs de façon fine, leur intérêt et leurs limites par rapport à la mesure de la pauvreté. Quelle importance les OI accordent-elles à ces indicateurs ? Comment sont-ils élaborés ? Nous retracerons leurs « chaînes de production » dans les différentes OI en les replaçant dans les contextes historique, scientifique et institutionnel qui ont entouré leur conception. En parallèle, les articles de Gabas et Laporte (2012) et Hillenkamp et Servet (2012) complètent et élargissent cette analyse globale.

La première partie introduit la complexité à mesurer la pauvreté et la priorité que la lutte contre celle-ci représente pour les OI ; la deuxième partie montre en quoi les indicateurs les plus connus (PIB et IDH) ne mesurent que très partiellement la pauvreté ; la troisième partie compare ensuite deux indicateurs spécialement élaborés pour estimer la pauvreté (l’indicateur de pauvreté monétaire et l’indice de pauvreté multidimensionnelle) ; enfin, la quatrième partie étudie les intérêts des tableaux de bord détaillés ainsi que leur utilisation dans les Objectifs du millénaire pour le développement.

Appréhender la pauvreté dans sa complexité : un enjeu politique prioritaire pour les organisations internationales

« [La Banque mondiale] a pour mission de lutter contre la pauvreté avec passion et professionnalisme pour obtenir des résultats durables (...) », site internet de la Banque mondiale, 1er août 2011.

Un fait social multidimensionnel difficile à définir et à mesurer

Les signes de pauvreté des individus sont multiples : la mauvaise santé, la faiblesse ou l'absence d'un revenu, une éducation insuffisante, un logement précaire, un travail difficile, la déresponsabilisation politique, la sous-alimentation, un environnement dégradé, l'insécurité physique, etc. Si les poids respectifs et les relations entre ces différents facteurs ne sont pas encore clairement évalués et démontrés, la multidimensionnalité de la pauvreté fait aujourd’hui consensus. Scientifiques, décideurs politiques et professionnels du développement s’accordent sur le fait que la seule dimension monétaire (le manque de revenu) ne suffit pas à représenter la pauvreté.



En revanche, le débat est vif sur la manière de mesurer la pauvreté. Car pour « catégoriser » et/ou « quantifier », il faut d’abord établir une définition, puis retenir un ou plusieurs critères précis avant de « récolter » des données. Là où le discours politique peut rester général, la statistique doit trancher par des choix précis. Mesurer la pauvreté, c’est donc d’abord choisir et simplifier ce phénomène complexe.
À ce point de l’analyse, il est plus juste de préférer le terme de « quantification » à celui de « mesure ». Comme Alain Desrosières le rappelle (2008), le second terme renvoie aux sciences de la nature et à une métrologie réaliste qui ne peut s’appliquer que très partiellement aux faits sociaux. La quantification est en revanche une construction artificielle (exprimer sous forme numérique un phénomène préexistant qualifié par des mots), subjective (opérée par un acteur qui a ses intérêts propres) et relative (décidée dans un contexte de temps et de lieu).
Les OI estiment quantitativement la pauvreté pour identifier et compter les pauvres afin de pouvoir les aider. Ces préoccupations caritatives n’ont cependant pas toujours constitué la raison de comptages qui servaient à maintenir l’ordre public (King en Angleterre en 1696), prélever l’impôt (Vauban en France en 1707), estimer une réserve de main d’œuvre ou de futurs combattants, etc. (Geremek, 1987 ; Sassier, 1990 et Procacci, 1993). Dans le cas de la pauvreté, il serait plus adapté de systématiquement parler d’estimations tant les incertitudes et les marges d’erreur sont grandes. D’une part, les pauvres vivent dans une précarité endémique : une crise financière ou la flambée des prix alimentaires peuvent en quelques semaines jeter dans la pauvreté des centaines de millions d’individus. D’autre part, les statistiques sont décalées dans le temps et utilisent des données anciennes de plusieurs années lors de leur publication. Enfin, certains indicateurs rassemblent des données issues de méthodes différentes selon les pays : recensements et comptes nationaux (eux-mêmes inégaux en qualité voire quasi-inexistants selon les États), estimations sorties de modèles, enquêtes, projections, etc.

Il semble par ailleurs ambitieux de comparer des pays a priori très divers dans un même tableau : un Norvégien
pauvre ne ressemble guère à un Éthiopien pauvre, mais tous les deux sont pauvres et montrer les différences avec un indicateur commun semble difficile. Ainsi, certains indicateurs s’avèrent mieux adaptés aux pays du Nord, d’autres à ceux du Sud, mais rarement aux deux à la fois. À l’échelle mondiale, il est incontestable que la majorité des effectifs de pauvres se situent au Sud, dans les pays « en développement ». Les critères retenus dans les indicateurs de pauvreté sont donc plutôt adaptés à ces pays et souvent uniquement établis dans ceux-ci : les indices de pauvreté monétaire et de pauvreté multidimensionnelle ne sont pas calculés dans la plupart des pays de l’OCDE.
Longtemps relayées en annexes des rapports, les statistiques font aujourd’hui l’objet d’une diffusion large et gratuite sur internet. Les bases de données interrogeables en ligne se multiplient, comme l’illustre le portail général UNData de la Division statistique de l’Onu, qui résulte du projet « Les statistiques comme bien public » lancé en 2005. En avril 2010, la Banque mondiale décide de publier gratuitement de nombreuses statistiques via son portail « Data ». Le Pnud innove en proposant des outils de comparaison, de pondération des critères au sein d’un indicateur et de visualisation (cartes et graphiques animés) des statistiques du Rapport sur le développement humain 2010 (http://hdr.undp.org). L’OCDE, à travers son initiative Better life présente de manière originale quelques facettes de ce qu’elle considère comme le bien-être. Internet donne une visibilité et une dissémination sans précédent à la production statistique des OI.

La priorité affichée des organisations internationales à la lutte contre la pauvreté

Le thème de la pauvreté devient central pour de nombreuses OI à partir du début des années 1990 alors qu’il n’était précédemment qu’une composante particulière des questions plus générales de développement. Les travaux de l’OIT de 1976 sur les besoins essentiels (Basic needs) individuels et collectifs ont ouvert la voie aux indicateurs de qualité matérielle de la vie. Le Pnud a ensuite, dès 1990, lancé son concept de développement humain autour des idées d’Amartya Sen. La Banque mondiale se recentre aussi sur les questions de pauvreté, après les années 1980 dites « perdues » en raison de la prééminence du consensus de Washington sur les pays en développement. L’Unesco organise un programme considérant « La pauvreté comme violation des droits de l’homme ». Puis, à la suite de la déclaration du millénaire en 2000, Kofi Annan demande à chaque bureau et programme de l’Onu de se concentrer sur un objectif unique : éradiquer la pauvreté. Par l’intensité de la réflexion intellectuelle et la multiplication des initiatives au sein des OI, la lutte contre la pauvreté devient un objectif prioritaire régulièrement mis à l’agenda.

En parallèle, nombre d’OI, spécialisées ou non, mondiales ou régionales, produisent de manière dispersée des statistiques sur des questions portant sur une ou plusieurs dimensions de la pauvreté : FAO, OMS, Unesco, Unicef, UN-habitat, Onusida, Cnuced, Union européenne, OIT, UN-HCR, OCDE, etc. À l’image des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD), les programmes de lutte contre la pauvreté sont transversaux et amènent une circulation intense des données entre les différents bureaux, programmes et agences. Ce rôle majeur de producteur de statistiques et la technicisation de l’expertise qui l’accompagne légitiment l’action et l’existence d’organisations spécialisées dans le développement telles que la Banque mondiale et le Pnud. Cependant, ce monopole des OI sur les statistiques « officielles » est concurrencé par de nombreux autres acteurs : ONG, entreprises, universités, « instituts » privés de sondages, etc. Les OI sont conscientes de ces ressources alternatives (non issues des États via les recensements ou les comptes nationaux) parfois de qualité, puisqu’elles les utilisent de plus en plus : le
think tank SIPRI sur les questions de dépenses militaires, Gallup (entreprise de sondage) pour les enquêtes de bien-être subjectif, Reporters sans frontières (ONG) avec son indice de liberté de la presse, etc.

Les OI développent de véritables expertises en matière de recherche et d’étude autour du développement et de la pauvreté. La Banque mondiale et le Pnud jouent un rôle majeur dans la lutte et donc dans la quantification de la pauvreté. Par conséquent, celle-ci constitue le sujet principal des éditions 1990, 2000 et 2004 des Rapports sur le développement dans le monde de la Banque mondiale et les éditions 1997 et 2003 des Rapports sur le développement humain (RDH) du Pnud. Si les titres de ce dernier ne mentionnent pas explicitement le terme de pauvreté, la plupart des éditions en traitent, celle de 2010 en particulier. Les approches des deux organisations tendent à converger sur les causes de la pauvreté mais les deux institutions proposent des méthodes sensiblement différentes sur les plans de la définition et de la quantification (Bénicourt, 2001). Le Pnud amende et améliore régulièrement son indicateur composite de pauvreté humaine alors que la Banque mondiale reste fidèle à une approche strictement monétaire (pour partie quantification).

Usages détournés : l’évaluation très partielle de la pauvreté des indicateurs les plus connus

« Il est temps que notre système statistique mette davantage l’accent sur la mesure du bien-être de la population que sur celle de la production économique (...) » Stiglitz, Sen, Fitoussi, 2009.

Des « richesses » moyennes par habitant, le produit intérieur brut (PIB) ou le revenu national brut (RNB)

Le PIB est fort utile mais il ne constitue pas un indicateur de bien-être individuel adapté et encore moins un indicateur de pauvreté, même calculé par habitant. Le PIB, indicateur fétiche (valeur ajoutée marchande de tous les biens et services qui se vendent en une année, à laquelle sont retranchés les coûts de production des services non-marchands des administrations publiques, Gadrey et Jany-Catrice, 2007) ne comptabilise que des flux de richesse marchands et monétaires. Le PIB est compté sur un territoire donné alors que le revenu national brut (RNB, qui remplace le PNB – produit national brut) se calcule sur une base de nationalité. La nuance est significative dans le monde globalisé d’aujourd’hui où les entreprises transnationales déclarent leurs revenus dans les lieux où la fiscalité est la plus intéressante et où les remises des travailleurs migrants vers leur pays d’origine peuvent représenter une part significative dans la richesse produite par celui-ci. Si l’’emploi du PIB, du RNB ou du PNB fluctue selon les modes et les périodes, le deuxième semble aujourd’hui prendre le pas sur le premier. Développé après la Seconde Guerre mondiale dans les pays du bloc occidental sous l’impulsion des États-Unis, le calcul du PIB est depuis sans cesse amélioré. Il s’appuie sur les systèmes des « comptes nationaux » des États (Piriou, 2006). Le PIB est devenu un indicateur économique méthodologiquement robuste dont l’évolution annuelle – aussi souvent calculée par trimestre – est trivialement appelée « croissance » ou « récession » (dont la définition varie selon les pays et la durée de la baisse).
Ces comptes à l’échelle d’un pays sont divisés par le nombre d’habitants pour obtenir un PIB par habitant parfois utilisé à tort comme indicateur de richesse ou de pauvreté, selon la logique contestable que ceux qui sont « très peu riches » sont pauvres. Le rapport de la Commission Stiglitz, Sen, Fitoussi (2009) va dans ce sens : « Il existe un écart croissant entre les informations véhiculées par les données agrégées du PIB et celles qui importent vraiment pour le bien-être des individus ».



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Les critiques pointent sévèrement des limites du PIB depuis une quarantaine d’années (rapport au Club de Rome, Halte à la croissance, 1970). Tout d’abord, le PIB par habitant n’exprime qu’une moyenne. Elle aurait un sens si les revenus des individus étaient tous égaux ou presque, mais cette situation n’existe dans aucun pays au monde. L’utilisation de la médiane (valeur qui partage une série en deux groupes d’effectifs égaux), offrirait par exemple une vision plus « représentative », pourtant elle est rarement calculée. Il est possible de compléter par des indices de répartition tels que l’indice de Gini mais malheureusement sa disponibilité des données année par année est très inégale selon les pays. Par exemple, la dernière date renseignée pour la France est 1999.



Ensuite, le PIB ne restitue que des quantités produites mises sur le marché, ce qu’illustrait la célèbre remarque du démographe Alfred Sauvy : « Épousez votre femme de ménage, et vous ferez baisser le PIB (…) ». De fait, des éléments néfastes peuvent venir gonfler le PIB (accidents de la route, déforestation, catastrophes naturelles, etc.) et des activités qui contribuent au bien-être ne sont pas comptabilisées (bénévolat, autoconsommation, etc.). Un PIB peut même augmenter à production égale, par simple basculement dans une activité marchande (la sous-traitance ou l’externalisation d’une entreprise) (Gadrey, 2005). Ces limites sont d’autant plus sérieuses que l’activité informelle occupe une place significative dans les pays en développement et chez les pauvres en particulier. Ces économies familiales, conviviales, souterraines et clandestines sont – par définition – non prises en compte dans la comptabilité nationale.
Au niveau international, ce sont principalement la Banque mondiale et l’OCDE qui rassemblent, compilent et harmonisent les PIB (et RNB) nationaux. Ils sont utilisés par de nombreuses OI (Banque mondiale, Pnud, etc.) pour allouer les fonds et programmes de développement aux pays. Le PIB a aussi servi de caution scientifique à plusieurs découpages – aux dérives plus ou moins culturalistes – entre pays « développés » (ou du Nord, industrialisés, etc.) et « en développement » (ou du Sud, du tiers monde, etc.). Plus largement, l’indicateur de croissance du PIB a un poids colossal sur l’ensemble des acteurs et décideurs politiques puisque le modèle de société adopté par la majorité des pays est fondé sur une croissance à tout prix. C’est donc l’indicateur économique le plus répandu et le seul disponible dans certains cas comme dans les estimations sur le temps long avec les travaux précieux d’Angus Maddison (The World Economy, Vol. 1 : A Millenial Perspective, vol. 2 : Historial Statistics, 2001)

Vers une alternative sociale au PIB, la diffusion de l’indice de développement humain (IDH)

L’IDH a été calculé dès 1990, à l’occasion du premier Rapport sur le développement humain (RDH) publié par le Bureau du rapport sur le développement humain (BRDH) du Pnud. De l’aveu même de l’un de ses fondateurs (l’économiste pakistanais, Mahbub ul Haq), la fin des années 1980 est une période de contre offensive après des années de modèles « obnubilés » par la croissance économique pendant lesquelles les individus, comme agents et bénéficiaires du développement, sont oubliés (Haq, 1995). Les concepts fondateurs de l’IDH reprennent et poursuivent les idées développées par Amartya Sen (1987), selon lesquelles c’est le bien-être des personnes et non les quantités de biens mis à disposition qui importe. Les RDH visent à établir une option crédible au PIB qui représente l’orthodoxie des institutions de Bretton Woods (très critiquées dans les années 1980 pour leurs politiques d’ajustements structurels, dévastatrices dans les pays en développement) en annonçant que la croissance économique ne garantit en rien le progrès social. Ce concept de développement humain confère au Pnud une autorité morale et une popularité indéniable auprès des pays en développement, qui pousse Craig N. Murphy (2006) à réviser l’acronyme du Pnud en « Programme de développement des pays en développement » au lieu de Programme des Nations unies pour le développement.



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L’IDH est ce que l’on appelle un indice composite, résultat de plusieurs indices, qui prend en compte trois dimensions à parts égales : santé et longévité, accès à l’instruction et niveau de vie décent. Il est compris entre 0 (développement très bas) et 1 (développement très élevé). Dans l’édition 2010 de l’IDH, la santé est mesurée par l’espérance de vie à la naissance, l’éducation par une combinaison de la durée moyenne de scolarisation et la durée attendue de scolarisation, le revenu par le RNB par habitant. Ces données ne sont pas produites par le BRDH lui même, elles sont respectivement issues du département des affaires économiques et sociales de l’Onu (UN-DAES), de Lee et Barro (une base de données sur la démographie et l’éducation développée par des universitaires), de l’Unesco et de la Banque mondiale. Chaque sous-indice est ramené à une valeur comprise entre 0 et 1 qui correspond aux valeurs minimales (ou 0 selon les cas) et maximales de la série entre 1980 et 2010.



Le BRDH prenant en compte les critiques des universitaires et professionnels du développement, les méthodes de calcul de l’IDH évoluent depuis 1990. L’édition 2010 propose des modifications significatives ; ainsi, l’éducation était auparavant un mélange du taux d’alphabétisation des adultes et du taux brut de scolarisation (produit par l’Unesco), alors que le revenu était considéré via le PIB par habitant (compilé par la Banque mondiale). De même, une moyenne géométrique, et non arithmétique, est utilisée entre les trois dimensions. Par ailleurs, un nouvel IDH ajusté aux inégalités (IDHI) répond aux reproches de manque de pertinence d’une valeur « moyenne » (comme le PIB) pour prendre en compte les inégalités de développement. Par conséquent, plus les inégalités sont fortes plus la valeur de l’IDHI diminue par rapport à l’IDH classique.



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Les critiques de l’IDH sont nombreuses, on ne peut que citer les plus récurrentes. Le choix arbitraire des trois dimensions retenues est souvent mis en avant. L’hétérogénéité des données pose aussi problème : des indicateurs sociaux (taux entre 0 et 100 % ou nombre d’années) sont mélangés avec des flux économiques nationaux (effectifs sans plafond) divisés par la population avant d’être tous ramenés à un indice de 0 à 1. Enfin, l’IDH discrimine peu les pays développés entre eux, ce qui s’explique entre autre par l’utilisation d’un plafond pour le revenu.
Le concept de développement humain, inventé au niveau mondial dans un premier temps, a enclenché une dynamique de recherche et de production statistique décentralisée très féconde via la publication des rapports locaux, nationaux et régionaux. Dans plusieurs pays, l’IDH se voit réapproprié par les États pour des utilisations internes. Au Brésil par exemple, il est calculé tous les ans pour les 27 États fédérés, mais aussi dans 5 561 municípios qui sont les entités administratives les plus fines. De telles ressources sont précieuses pour l’analyse des disparités territoriales puis le lancement de politiques publiques.



Enfin, le RDH a beau être la publication phare du Pnud (et certainement une des plus lue et attendue), il demeure « non officiel », en témoigne l’avertissement systématique en début de rapport : « Les analyses et les recommandations de politique de ce Rapport ne reflètent pas nécessairement les vues du Pnud ou de son Conseil d’administration. Le Rapport est une publication indépendante commanditée par le Pnud. (...) ». Cette observation va dans le sens de l’analyse de Stephan Klingebiel (1999) pour qui il n’y aurait pas de majorité politique soutenant les RDH au sein du Pnud. En outre, les activités de recherche (IDH, etc.) sont déconnectées des prises de décision pour allouer les ressources aux États : le Pnud prend le PIB comme critère. Le Pnud a d’ailleurs tout intérêt à utiliser le PIB s’il veut continuer à mener des projets communs avec le FMI et la Banque mondiale (Lipchitz et Delmon, 2010).

Réduire ou synthétiser en un seul indicateur : les quantifications spécialement conçues pour estimer la pauvreté

« On ne saurait aborder l’étude des économies sous-développées sans modifier profondément, sous un certain nombre de rapports importants, les données de l’analyse économique traditionnelle, axée sur les pays industriels » Albert Hirschman, 1984.

Les indicateurs strictement monétaires (Banque mondiale, Eurostat, OCDE)

Les indicateurs de pauvreté monétaire sont les plus couramment produits et utilisés pour estimer le nombre de pauvres. La Banque mondiale calcule et diffuse ces indicateurs internationaux. Son poids – financier et en terme d’expertise – et son influence sur les questions de pauvreté et de développement expliquent en partie cette domination des indicateurs monétaires. Dans son analyse, la Banque mondiale admet la multidimensionnalité de la pauvreté. Pourtant, elle ne réserve le terme de « pauvreté » qu'aux indicateurs de pauvreté monétaire liée aux revenus (Rapport sur le développement dans le monde 2000-2001, Combattre la pauvreté). Pour cette institution, les progrès sociaux ont longtemps été considérés comme une des composantes seulement de la croissance économique. Sortir de la pauvreté passe donc exclusivement par un accroissement des revenus. Cette approche étroite semble avoir longtemps convenu aux économistes de la Banque mondiale dont la nette majorité appartient au courant néoclassique dominant. Néanmoins, le manque d’exhaustivité de ces données de pauvreté monétaire témoigne des difficultés à établir ces statistiques et du manque de volonté et de moyens mis en œuvre en comparaison des comptes nationaux.
La pauvreté monétaire peut être considérée dans l’absolu ou de façon relative, ces deux aspects renvoient à des quantifications (et à des réalités) assez différentes. La pauvreté monétaire absolue se focalise sur le niveau de revenu nécessaire pour assurer la survie des individus. Un niveau critique de dépenses est calculé, le seuil de pauvreté, tous les individus ayant des revenus inférieurs à ce seuil sont considérés comme pauvres. Il est défini à 1,25 dollar par jour et par personne, ce qui correspond à la moyenne des seuils de pauvreté nationaux dans les pays en développement, eux-mêmes calculés à partir du niveau minimum de calories ou de consommation nécessaire à la survie. Initialement exprimés en monnaies nationales, ces seuils sont rendus comparables grâce aux Projets de comparaison internationale (PCI) qui fixent les taux de change à parité de pouvoir d’achat (PPA). Le dernier PCI, publié en 2008 et conduit par la Banque mondiale, est établi à partir de millions de prix relevés dans 146 pays et non à partir des comptes nationaux. Plusieurs indicateurs sont déclinés autour de ce seuil de 1,25 dollar : le headcount ratio montre la part de la population vivant sous le seuil de pauvreté, le poverty gap l’écart de la population par rapport à ce seuil et le squared gap les inégalités au sein de la population pauvre.



La pauvreté monétaire relative prend en compte la répartition des revenus plutôt que ses montants. Ainsi, elle illustre le niveau de revenu nécessaire pour participer et vivre dans une société particulière. La part de la population vivant avec des revenus inférieurs à 50 % du revenu médian du pays est utilisée par l’OCDE (et l’Insee en France) alors qu’Eurostat retient plutôt le seuil de 60 %.



Les montants de ces revenus médians sont propres à chaque pays et ils peuvent évoluer avec le temps suivant la croissance. Ces indicateurs relatifs sont plutôt retenus dans les pays développés alors que les seuils de pauvreté absolue sont davantage utilisés dans les pays en développement. Toutefois, certains indicateurs de la Banque mondiale possèdent une composante relative de la pauvreté monétaire (les poverty et squared gap) et des informations sur la répartition des revenus (part des revenus détenus par les 10 ou 20 % les plus pauvres, indice de Gini sur les revenus, etc.) viennent compléter les indicateurs de pauvreté.
La quantification de la pauvreté monétaire absolue est en soit délicate et controversée. Les dernières estimations (Chen et Ravallion, 2010), fondées sur le PCI 2005, avancent le nombre de 1,37 milliard d’individus (soit 25 % de la population mondiale) sous le seuil de pauvreté de 1,25 dollar par jour. Mais comme chaque révision du PCI entraîne une correction des taux de change en PPA, le nombre de pauvres est réévalué. À chaque nouvelle campagne de PCI les procédures statistiques s’améliorent mais les pays étudiés ne sont pas les mêmes, ce qui rend les nouvelles séries non comparables avec les précédentes. Lors de la dernière évaluation, 500 millions de personnes supplémentaires ont été considérées comme pauvres sans qu’il soit possible de savoir s’il s’agit effectivement de pauvres supplémentaires ou d'un effet des progrès de la quantification ou des deux à la fois. Selon les économistes et les méthodes utilisées, toutes plausibles, pour réviser le seuil de pauvreté mondial, entre 0,97 et 1,76 milliard d’êtres humains sont considérés comme pauvres (Deaton, 2010). Il semble donc vraiment plus raisonnable de parler de fourchette. Ces incertitudes méthodologiques sont à mettre en regard avec l’inconvénient de ne retenir dans la pauvreté que sa dimension monétaire.

Les combinaisons du Pnud : l’indice de pauvreté multidimensionnelle (IPM)

L’approche du Pnud est radicalement différente. Depuis 1996, il publie dans ses RDH un indicateur qui s’efforce de synthétiser plusieurs dimensions de la pauvreté dans un seul indicateur composite. Au même titre que le développement avec l’IDH, le BRDH met en avant un concept de pauvreté humaine qui se différencie par une approche selon la vulnérabilité et les privations. Le Pnud adopte l’approche d’Amartya Sen de la pauvreté par les capabilities (capacités à être ou à faire), les pauvres étant ceux qui ne possèdent pas ces capacités à être ou faire et n’ont donc pas la liberté de choisir leur vie (Sen, 1981).
De 1997 à 2009, le BRDH calcule un indice de pauvreté humaine (IPH) dont l’objectif est de montrer l’ampleur des déficits dans les trois dimensions de l’IDH (santé, instruction et niveau de vie décent). Un premier indicateur est calculé dans les pays en développement (l’IPH-1), un second est décliné pour les membres de l’OCDE (l’IPH-2). Ces deux indicateurs ne prennent pas en compte les mêmes sous-indices, ce qui ne les rend pas comparables. L’IPH-1 mesure la probabilité à la naissance de décéder avant 40 ans, le taux d’analphabétisme des adultes, une moyenne de la partie de la population n’utilisant pas une source d’eau potable améliorée et la part des enfants souffrant d’une insuffisance pondérale. Chose notable, aucune considération monétaire n’est retenue. L’IPH-2 se compose de la probabilité de décéder avant 60 ans, la part des adultes ayant des difficultés à comprendre un texte de manière suivie, cette part des personnes vivant sous le seuil de pauvreté et le taux de chômage de longue durée.
L’édition 2010 du RDH propose un indice de pauvreté multidimensionnelle (IPM) visant à remplacer l’IPH-1. Il poursuit l’idée de se concentrer sur les privations subies par les individus mais il est plus ambitieux dans les statistiques qu’il rassemble et complexe dans son mode de calcul. Le BRDH s’appuie sur les recherches de l’Oxford Poverty and Human Development Initiative (Oxford University, www.ophi.org.uk). L’IPM est calculé dans 104 pays – la plupart en développement – et utilise des données issues d’enquêtes : les enquêtes Demographic and Health Surveys (DHS) menées par Usaid (United States Agency for International Development), les Multiple Indicator Cluster Survey (MICS) de l’Unicef, et l’enquête sur la santé dans le monde (WHS, World Health Survey) de l’OMS (Alkire et Santos, 2010). Dix indicateurs sont rassemblés en trois dimensions : la nutrition et la mortalité infantile pour la santé ; les années de scolarité et les enfants inscrits pour l’éducation ; l’électricité, l’eau, les toilettes, les combustibles de cuisine, la nature du sol et la détention de biens pour le niveau de vie. Tous ces indicateurs correspondent par ailleurs à certains Objectifs du millénaire pour le développement (OMD). Un individu (ou un ménage) est qualifié de pauvre lorsqu’il cumule au moins six privations dans les indicateurs de niveau de vie ou trois de niveau de vie et un de santé et un d’éducation. Au niveau mondial (en fait sur les 104 pays étudiés) 1,75 milliard d’êtres humains souffrent de pauvreté multidimensionnelle (soit 32 % de la population mondiale).



L’IPM se heurte à la difficulté d’utiliser des données exhaustives et récentes pour les dix sous-indicateurs. Sur les 104 pays étudiés, seuls 63 possèdent les données pour les 10 indicateurs et les séries s’étalent entre 2000 et 2008. Comme pour les indicateurs de pauvreté monétaire, on ne peut pas dater précisément l’IPM ; pour 2010, les valeurs correspondent aux « années 2000 ». L’IPM innove à double titre : il raisonne sur un cumul des privations (et non des moyennes ramenées par habitant) et les facettes de la pauvreté qu’il tente de prendre en compte sont nombreuses. Plus encore que l’IDH, l’IPM s’inscrit dans une démarche expérimentale, il est publié pour la première fois et sera certainement amélioré. Néanmoins, l’ensemble des instruments statistiques nécessaires à la production d’un IPM dans le temps n’existe pas contrairement à la pauvreté monétaire. Il correspond à l’attitude militante du Pnud d’incitation des pouvoirs publics à intervenir pour réduire la pauvreté.
Comme l’IDH, l’IPM peut être calculé à des échelles plus locales. Cela permet non seulement d’affiner se qui se « cache » derrière les moyennes nationales en montrant les forts contrastes intérieurs, mais aussi de pouvoir situer des provinces par rapport à des pays. Ainsi, l’IPM de l'Etat le plus mal classé des États indiens (Delhi) est équivalent à celui de l’Irak alors que celui du Bihar (le plus touché par la pauvreté) est proche de la valeur de la Guinée (huitième pays le plus pauvre au monde selon l’IPM) (Alkire et Santos, 2010).



Les promoteurs de l’utilisation d’un seul indicateur de pauvreté, que celui-ci soit synthétique ou strictement monétaire
, sont nombreux. Ils mettent en avant la simplicité du résultat (1 valeur = 1 pays ou 1 entité géographique), la possibilité d’avoir une estimation globale du phénomène et de pouvoir suivre son évolution dans le temps. Les différences entre l’indice de pauvreté monétaire et l’IPM demeurent multiples et significatives dans certains pays. Une analyse approfondie, pays par pays, paraît nécessaire car les variations entre les deux indicateurs ne répondent pas à une logique régionale.

Transmettre toutes les nuances : les tentations de l’exhaustivité statistique

 « Les OMD fixent des objectifs assortis de délais, par lesquels les progrès dans la réduction de la pauvreté, de la faim, de la maladie, du manque d’abris adéquats et de l’exclusion (…) peuvent être mesurés. » Ban Ki-Moon (portail internet de l’Onu sur les OMD, 1er août 2011).

Montrer la diversité par des tableaux de bord d’indicateurs distincts, une interprétation réservée aux experts ?

Une autre option pour quantifier la pauvreté consiste à ne pas synthétiser ou à ne pas réduire la multidimensionnalité de la pauvreté en un seul indicateur, mais bien à conserver une batterie de mesures différentes, constituant ainsi des tableaux de bord (dashboard). Comme nous venons de le voir, un même pays peut présenter des résultats distincts selon les indicateurs de pauvreté retenus. Ensuite, les « profils » de pauvreté selon les dimensions sont propres à chaque pays.



Pour rendre compte de la diversité de ces nuances il est nécessaire de ne pas réduire les dasboards en indicateurs synthétiques. En revanche, le travail d’interprétation reste à la charge du lecteur et peut, à partir des mêmes tableaux, être différent, voire contradictoire. Plus généralement, la prolifération actuelle des indicateurs les rend paradoxalement illisibles et inutilisables pour les concepteurs des politiques publiques de lutte contre la pauvreté dans les pays concernés.
Dans un registre quantitatif moins dur et davantage de l’ordre du ressenti, le bien-être subjectif est de plus en plus utilisé. La Commission Stiglitz-Sen-Fitoussi (2009) recommande d’ailleurs sa prise en compte systématique. Il est quantifié par des enquêtes qualitatives et des sondages déclaratifs. Des informations complètes et reconnues sont collectées par l’institut Gallup dans ses World Polls. Ainsi, des questionnaires individuels sont réalisés par téléphone dans près de 120 pays chaque année. L’inconvénient premier de cette source réside dans l’accessibilité aux données puisque cet institut est une entreprise commerciale privée qui vend les résultats de ses enquêtes. De même, les dérives mercantiles, le manque de transparence et la dégradation des méthodologies employées (redressements, échantillonnages) de ces entreprises sont régulièrement dénoncés (à un niveau national, voir Garrigou, 2011).



Nous allons maintenant passer en revue quelques indicateurs souvent retenus dans les dashboard de la pauvreté.
Les estimations de la faim dans le monde reviennent régulièrement comme composante de la pauvreté ; elles sont tout aussi difficiles et controve2rsées que celles de la pauvreté monétaire. La FAO annonçait dans l’État de l’insécurité alimentaire dans le monde 925 millions d’individus sous-alimentés dans le monde en 2010 (contre 1,023 milliards en 2009, selon la FAO aussi). Ces données sont très liées à la combinaison de la flambée des prix alimentaires et de la crise financière, cette dernière ayant plongé 200 millions d’individus dans la faim (FAO, 2009). La publication de ces estimations va souvent de pair avec des appels à augmenter l’aide. La sous-alimentation ou dénutrition (manque de nourriture très lié au revenu) est une projection calculée en ventilant sur la population d’un pays les disponibilités alimentaires totales (en calories). En revanche, la malnutrition (signes physiques d’une alimentation insuffisante comme le poids ou la taille) est encore plus délicate à quantifier car décalée dans le temps, elle est estimée à partir d’enquêtes anthropométriques menées par l’OMS et l’Unicef.



Carte complémentaire

Les chiffres relatifs à la santé ne sont pas moins importants pour l’appréhension de la pauvreté dans toutes ses dimensions. Les indicateurs disponibles sont nombreux et couvrent des champs très larges : mortalité (taux et causes), accès aux soins, maladies infectieuses et pandémies (VIH, paludisme, malaria, diabète en particulier), systèmes nationaux de santé, infrastructures sanitaires, personnel de santé, accès à l’eau, dépenses de santé, etc. L’OMS est le principal compilateur des données nationales issues des états civils plus ou moins complets et plus ou moins existants selon les pays mais Onusida, Unicef et la Division population de l’Onu publient aussi de nombreux indicateurs.
La production statistique portant sur l’éducation et l’alphabétisation a été le monopole de l’Unesco jusqu’au début des années 1990. Cette OI a été très critiquée (par ses consœurs, dont celles issues de Bretton Woods en particuliers) pour la qualité de ses données, ce qui a entrainé une multiplication des productions parallèles lancées par l’Unicef avec les Multiple Indicator Cluster Surveys (MICS), l’OCDE (en collaboration avec l’Unesco) dans ses World Education Indicators (WEI) ou encore Eurostat. Sous la pression d’autres OI, la production des données de l’Unesco a été réorganisée aboutissant à la création d’un Institut de statistique plus autonome et délocalisé à Montréal (Cussó, 2003). Les statistiques produites par l’Unesco demeurent précieuses : taux d’analphabétisme ou de scolarisation, effectifs et infrastructures pour l’enseignement, etc. Pourtant des indicateurs sur l’efficacité de l’enseignement manquent vraiment, leur établissement s’avère complexe et politiquement sensible.
Les choix opérés par Eurostat sont singuliers. Les statisticiens européens réservent le terme de pauvreté à la dimension monétaire (relative principalement) mais la complètent par de nombreux indicateurs sur les conditions de logement (surpeuplement, coûts) et de privations matérielles (logements insalubres et équipements sanitaires). La relative homogénéité entre les États membres et l’intégration supranationale de la production statistique européenne rendent possibles et pertinents ces indicateurs, éléments sont peu pris en compte en dehors de l’UE. En revanche, UNHabitat se concentre plutôt sur les pays en développement. Ce programme estime tous les cinq ans environ la population vivant dans les bidonvilles. Ici encore, les données sont souvent lacunaires tant dans l’espace que dans le temps.



Enfin, la dimension environnementale fait l’objet d’une prise de conscience collective et de progrès constants dans sa quantification. En la matière, les ONG se montrent beaucoup plus actives que les OI dans la production des indicateurs (souvent composites). Des indices monétaires tels que les PIB verts, établis à des niveaux nationaux dans plusieurs pays, ou l’indice de bien-être économique durable (IBED) proposé par l’ONG Les Amis de la Terre retranchent les coûts et les dépenses liés aux dégradations environnementales. La Banque mondiale a proposé une « Épargne nette véritable » qui prend en compte l’épuisement des ressources (énergétiques, minérales et forestières) et les dommages liés aux émissions de dioxyde de carbone. L’Empreinte écologique (EP) (Ecological footprint) est un indicateur purement environnemental qui souligne le caractère non durable des modes de consommation actuels. Elle se calcule en faisant la différence entre les ressources exploitées par l’homme et la capacité de régénération de la terre. L’EP est à l’origine de l’idée que si tous les hommes avaient le même mode de vie que les Américains (des États-Unis), plus de cinq planètes seraient nécessaires pour le rendre durable. Son pouvoir communiquant en a fait l’indicateur environnemental le plus célèbre ; l’EP est déclinée pour les pays, les villes, les entreprises et les individus. Cet indicateur est issu de la collaboration entre des chercheurs (de University of British Colombia) et des ONG (dont WWF), le réseau Global Footprint Network s’est aujourd’hui élargi à des acteurs variés : municipalités, États, entreprises, associations, universités, individus, etc. (Blanchet, 2009).


Les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) : cibler et évaluer la réduction de la pauvreté par des indicateurs, une vulgarisation réussie ?

Cet ambitieux programme de réduction de la pauvreté a été lancé lors du Sommet du millénaire qui a réuni 147 chefs d’État et de gouvernements en septembre 2000 à New York. La Déclaration du millénaire des Nations unies qui en est issue a été adoptée par 189 pays. Les OMD représentent une rupture par rapport aux programmes passés de lutte contre la pauvreté, ils fixent des buts exclusivement fondés sur des statistiques et ils sont assortis d’une échéance (2015). Par ailleurs, ces objectifs sont communs à 27 OI même si en réalité, les niveaux d’investissements de chacune d’entre elles sont très variables, le Pnud tient un rôle central dans la coordination.
Les OMD sont organisés autour de huit objectifs : réduire l’extrême pauvreté et la faim ; assurer l’éducation primaire pour tous ; promouvoir l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes ; réduire la mortalité infantile ; améliorer la santé maternelle ; combattre le VIH/sida, le paludisme et d’autres maladies ; préserver l’environnement ; mettre en place un partenariat mondial pour le développement. Au niveau le plus fin, 60 indicateurs se rassemblent en 17 cibles. La logique est bien celle des dashboards, même si l’agrégation en huit objectifs nécessite des synthèses et compilations.
Le terme de pauvreté n’est explicitement spécifié que dans le premier objectif et c’est plutôt la dimension monétaire absolue qui est retenue. Trois cibles forment ce premier objectif : réduire de moitié la proportion de la population dont le revenu est inférieur à un dollar par jour ; assurer le plein-emploi et la possibilité pour chacun, y compris les femmes et les jeunes, de trouver un travail décent et productif ; réduire de moitié la proportion de la population qui souffre de la faim. Au delà des libellés de chaque objectif, chacun d'entre eux correspond à des thèmes pouvant être considérés comme une dimension de la pauvreté et c’est bien l’ensemble des OMD qui constitue des tableaux de bord (possibles) de la pauvreté.
Les OI participantes publient des atlas, des bases de données, des rapports sur les OMD ou sur ceux qui leur sont propres. Chaque année la Division statistique de l’Onu publie des Tableaux de suivi pour estimer l’avancement cible par cible. Par grande région, chaque cible est évaluée qualitativement en même temps dans l’absolu et dans sa progression par rapport aux objectifs fixés. Nous touchons au cœur du problème des dashboards en général, leur utilisation nécessite une simplification drastique. Dès lors, ils perdent de leur intérêt puisqu'il est difficile de distinguer les nuances propres à chaque pays selon les indicateurs.



En plus des emboîtements entre indicateurs, cibles et objectifs, la Division statistique agrège les résultats par grandes régions. Ce découpage discutable correspond à ceux qui sont souvent utilisés par les OI, mélange de revenus par habitants et « d’aires culturelles ». Alors que les OMD prétendent aussi montrer et réduire les inégalités à l’intérieur des sociétés (y compris celles du Nord), les pays dits développés ne sont pas étudiés. Ainsi l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine ou la Bulgarie sont hors étude (car dans le bloc européen) alors que la Corée du Sud ou les Émirats arabes-unis le sont. En outre, les poids démographiques de ces régions sont très disparates : les milliards d’habitants de l’Asie du Sud sont comparés aux quelques millions d’Océaniens.
Par ailleurs, un vrai décalage existe entre l’ambition de la fabrication d’un outil au service d’une volonté politique et la réalité de la capacité des États, programmes et agences internationales à produire les données. Lorsque l’on analyse avec précision la disponibilité des informations pour les 60 indicateurs, pour tous les pays et à des années différentes (indispensable pour pouvoir calculer l’évolution), on se rend compte que les données sont très lacunaires. La précision et le rythme annuel des bilans intermédiaires de progrès des OMD ne correspondent pas avec la disponibilité « réelle » des informations. On peut imaginer la part importante des données périmées ou l’utilisation d’interprétations, de modèles et de projections pour compléter le vide laissé par l'absence de données.



Enfin, certains experts ou professionnels du développement se demandent si les OMD ne vont pas trop loin dans l’incitation des décideurs à « faire du chiffre » avant tout. Augmenter le taux de scolarisation primaire peut par exemple se faire au dépend de la qualité de l’enseignement (Duflo, 2010). Certains notent aussi que les OMD correspondent à l’usage croissant par les OI de méthodes managériales d’évaluation de performances : benchmarks, sondages, audits, etc. Le vocabulaire utilisé de « cibles » et « objectifs » trahit cette tendance. À quatre ans de l’échéance de 2015, la plupart des objectifs semblent inatteignables. En dehors du pessimisme généralisé sur la réalisation des OMD et en faisant abstraction des limites précédemment citées à propos des indicateurs de pauvreté monétaire, le premier des huit objectifs – la réduction de la pauvreté et de la faim –  semble être le plus accessible.

Conclusion

La difficulté d’évaluer les populations cibles demeure problématique pour l’efficacité des programmes de lutte contre la pauvreté. Pour autant, alimentés par des débats scientifiques et politiques, les principaux indicateurs de pauvreté progressent sans cesse sur les plans technique et méthodologique et sur le fond. Ces améliorations permettent d’avoir un niveau de connaissance chiffrée sur la pauvreté jamais atteint.
Les débats sur les critères et leur pondération à retenir pour construire un indicateur synthétique de pauvreté sont loin d’être clos. En parallèle, la question de conserver un seul indicateur (synthétique ou non) ou une batterie de données plus brutes (dashboards) paraît déterminante au niveau de la construction puis des usages de ces quantifications. Plus on va vers des indicateurs composites, plus les données manquantes ou estimées sont nombreuses et plus la cohérence de la série statistique baisse. Un indicateur unique produit un ranking immédiat des États entre eux – dont les décideurs politiques et communicants aiment la simplicité – et possède un fort pouvoir normatif. Mais le résultat peut être réducteur ou caricatural. Les tableaux de bords rendent une vision globale plus difficile, mais ils peuvent retranscrire la diversité et la complexité de la pauvreté ou cibler un problème particulier pour une action politique précise. Tout est finalement question d’équilibre et d’usage approprié entre « tableaux de bords sans fin » et « indices composites réducteurs ».
Ce passage en revue des atouts et faiblesses des principaux indicateurs nous amène plutôt à considérer les plus notoires d’entre eux comme des gagnants issus de rapports de force politique que comme les meilleurs pour évaluer un phénomène social visé (Gadrey et Jany-Catrice, 2007). Ainsi, ces quantifications et ces outils ne renvoient-ils pas au moins autant aux concepts, valeurs et courants de pensée dominants des commanditaires et des producteurs qu’à une réelle volonté de faire progresser la connaissance de la pauvreté pour un traitement efficace ? La surabondante production statistique des OI et la course à la technicisation à laquelle elles se livrent ne répondraient-elle pas à un but inavoué d’autolégitimation ?
En outre, il reste à améliorer et parfois quasiment à établir des systèmes statistiques nationaux efficaces, sur le plan social surtout, la dimension économique étant mieux établie. Il faudrait poursuivre les incitations faites aux États à plus de transparence sur (certaines de) leurs données. Enfin, les grands enjeux mondiaux deviennent chaque jour plus transnationaux, or la majorité des appareils de mesure demeurent prisonniers d’un fonctionnement interétatique. Les statistiques devraient davantage être utilisées comme un bien public et mises au service des individus. Il s'agit de dépasser l'utilisation qu'en fait chaque État pour préserver son ilmage ou ses intérêts, sen somme passer de l'international au mondial.

Références

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Liens internet

•    Banque mondiale http://www.banquemondiale.org - http://donnees.banquemondiale.org

•    Ecological footprint network http://www.footprintnetwork.org

•    Eurostat http://epp.eurostat.ec.europa.eu

•    FAO http://faostat.fao.org

•    OMD http://www.un.org/millenniumgoals

•    OCDE http://www.oecd.org

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•    Unesco http://www.uis.unesco.org

•    UNSD http://unstats.un.org - http://data.un.org

•    UNHabitat http://ww2.unhabitat.org