La pauvreté dans l’agenda des Nations unies

Par Jean-Jacques GABAS et Camille LAPORTE
Comment citer cet article
Jean-Jacques GABAS et Camille LAPORTE, "La pauvreté dans l’agenda des Nations unies", CERISCOPE Pauvreté, 2012, [en ligne], consulté le 24/05/2019, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/pauvrete/content/part4/la-pauvrete-dans-lagenda-des-nations-unies

Les années 1990 marquent un point de  bifurcation dans les politiques de coopération pour le développement par la conjonction de deux évènements convergents. D’une part, les effets des programmes de stabilisation et d’ajustement structurel sur les niveaux de vie des populations, du fait des politiques d’austérité adoptées, font l’objet de premières évaluations critiques ; d’autre part, on constate une interrogation plus générale sur l’efficacité des politiques d’aide (syndrome de la fatigue de l’aide). Cette situation amène aussi bien le PNUD que la Banque mondiale à chercher à se construire une légitimité d’intervention sur la scène internationale.

La mise sur agenda du thème de la pauvreté a été un outil de ce processus de re-légitimation. Ce thème a continuellement été inscrit dans l’agenda de la Banque mondiale et du PNUD. En effet, le développement a toujours eu comme objectif déclaré de faire sortir de la pauvreté le plus grand nombre possible de personnes. Le renouveau dans le discours des institutions  ne relève donc pas de l'apparition du thème des pauvres mais plutôt de sa thématisation, c'est-à-dire de sa position centrale et de la fonction d'organisateur du discours qu'il prend à partir de 1990 dans les publications officielles de la Banque. En effet, dans les années 1970 et 1980, la pauvreté est un élément organisé autour du thème du développement, tandis qu'à partir de 1990 les politiques de développement deviendront des modalités de la lutte contre la pauvreté. (Campbell, 2005)

En 1990, la Banque mondiale consacre pour la première fois son Rapport sur le développement dans le monde à l'enjeu de la pauvreté. Cette priorité donnée à la réduction de la pauvreté est présentée comme une rupture par rapport aux politiques « néoclassiques » d'ajustement structurel des années 1980 et au constat d'une inégalité croissante en termes de croissance et de développement entre les régions du monde. La lutte contre la pauvreté est présentée comme un impératif moral qui doit mobiliser en premier lieu les ressources de l'action internationale. Le rapport a pour objectif de long terme l'éradication de la pauvreté dans le monde. Toutefois, beaucoup considèrent que cette rupture dans le discours de la Banque mondiale couvre des politiques qui restent dans la continuité des  réformes mises en place dans les années 1980 (cf. ci-dessous).

Les travaux du CAD/OCDE ont influencé les institutions des Nations unies dans la construction de leur discours sur la lutte contre la pauvreté et sur les politiques d’actions qui leur sont liées.
Le rapport adopté par le CAD/OCDE en mai 1996 est l’expression même de cette résilience nécessaire dans les politiques de coopération pour le développement face aux doutes et aux critiques sur les résultats des politiques antérieurement menées. Il confirme, s’il en était besoin, la logique du tournant des années 1990. Dans ce rapport, on retrouve l’affirmation que l’aide au développement constitue un impératif  moral : « l’aide au développement exprime le sentiment de compassion que suscitent l’extrême pauvreté et les souffrances humaines qui affligent aujourd’hui encore le cinquième de la population mondiale ». On y trouve un langage compassionnel commun à celui des institutions onusiennes. Par ailleurs, la pauvreté est conçue comme un enjeu global, sa réduction est une nécessité pour les équilibres politiques et économiques  des pays développés (de nouveaux marchés, une maîtrise des flux migratoires…) et enfin un moyen de résoudre des problèmes communs à tous les pays au Nord comme au Sud : « La pauvreté et la misère qui existent dans le monde menacent la sécurité de tout un chacun ».  Ce rapport constitue les prémices de ce que sera le nouveau paradigme initié par le  PNUD en 1997, avec l’approche en termes de biens publics mondiaux, les initiatives PPTE et leurs politiques adjacentes dès 1996 et l’adoption des Objectifs du millénaire en 2000. La pauvreté devient un enjeu prioritaire sur l’agenda des Nations unies.

Dans ses rapports sur la pauvreté, la Banque mondiale (1990, 2000) réaffirme fortement le lien entre croissance économique et réduction de la pauvreté. Elle offre une réflexion sur la pauvreté en termes macro-économiques et d'ouverture au commerce international. La réduction de la pauvreté passe par une amélioration de la gouvernance économique des pays en développement afin de résister aux chocs externes et de favoriser l'épargne et l'investissement. Le « pauvre » est assimilé à l'image de la force de travail et l'amélioration de sa condition économique et sociale passe par son intégration au marché du travail et par son accès aux actifs. Ainsi, les politiques en matière de santé et d'éducation, qui sont considérées comme le deuxième volet d'action de lutte contre la pauvreté, sont comprises comme des outils d'investissement dans le capital humain afin d'améliorer la productivité des pauvres.

La Banque mondiale distingue deux types de pauvreté : absolue et relative. La première correspond au niveau de revenu minimal pour assurer la survie d'une personne, la seconde porte sur la répartition des revenus et la perception de la pauvreté « par rapport aux autres ». Cette notion renvoie au niveau de revenu considéré comme nécessaire pour participer aux activités économiques dans une société donnée.

Cependant, l’un des tournants des années 1990 est la prise de conscience généralisée aux Nations unies que la pauvreté ne peut se réduire à sa dimension monétaire, c'est-à-dire à un niveau insuffisant de revenu. La Banque mondiale souligne que la pauvreté est la résultante de phénomènes économiques, politiques et sociaux qui interagissent pour converger dans des blocages structurels du développement. Cette approche institutionnelle est présentée comme alternative à la vision redistributive de la lutte contre la pauvreté et conteste l'efficacité des mécanismes de protection sociale. Ces « filets de sécurité » sont réservés aux « plus pauvres des pauvres » qui ne peuvent bénéficier de l'investissement dans le capital humain, tels les enfants ou les personnes handicapées.

De son côté, le PNUD consacre également un intérêt croissant à l'enjeu de la pauvreté. Il avance la notion de pauvreté humaine qui s'ancre dans la continuité des travaux d'Amartya Sen sur le développement humain. Elle est définie dans le Rapport sur le développement humain de 1997 : « la négation des capacités humaines fondamentales – analphabétisme, malnutrition, longévité réduite, mauvaise santé maternelle, maladies qui pourraient être évitées - qui engendrent l'impossibilité pour la personne de réaliser ses potentialités ou de saisir les opportunités dont elle dispose » (PNUD, 1997). La pauvreté n'est pas seulement un manque de revenu mais un manque de choix dont on dispose pour mener la vie que l'on souhaiterait. On pourrait assimiler la pauvreté à une négation des libertés de l'individu à réaliser ses états possibles, par exemple savoir lire ou accéder à la propriété. Selon le PNUD, les pauvres « ne bénéficient pas d'une existence valant la peine d'être vécue » (PNUD, 1997). L’institution onusienne s’inscrit alors dans une vision normative de la pauvreté. Toutefois, un flou persiste sur le type d'existence auquel il est fait référence. Il est également difficile de distinguer la privation « forcée » d'un choix, du refus volontaire de saisir une opportunité possible.

Si les approches de la Banque mondiale et du PNUD sur la lutte contre la pauvreté diffèrent dans les années 1990, les deux organisations la placent au premier plan de leurs agendas et l’analysent  comme un phénomène d'exclusion, que ce soit du système économique international, du marché interne ou de l'accès aux infrastructures et services de santé ou d'éducation.

Aux Nations unies, 2000 est une année charnière dans la mise sur agenda des politiques de lutte contre la pauvreté. Elle marque l'heure du bilan des politiques engagées dix ans auparavant. De plus, l'adoption des Objectifs du millénaire en 2000 a transformé l'agenda de l'organisation internationale. Le premier des OMD vise à réduire de moitié, d’ici à 2015, la proportion de la population vivant avec moins d’un dollar par jour, c’est-à-dire en situation d’extrême pauvreté. Selon le PNUD, une personne vit dans un état d'extrême pauvreté si elle ne dispose pas des revenus nécessaires à la satisfaction de ses besoins alimentaires essentiels – habituellement déterminés sur la base de besoins caloriques minimaux. Il s’agit d’une conception purement monétaire et quantitative de la pauvreté. La lutte contre la pauvreté prend un caractère d'urgence ; on ne parle plus d'éradiquer la pauvreté ou de rattrapage du Sud sur le Nord mais de pallier les situations de pauvreté les plus extrêmes. Dans ce contexte, on note une individualisation du concept de pauvreté ; plus que lutter contre un phénomène global de pauvreté, on assiste « le pauvre » selon les caractéristiques spécifiques de sa situation. Cette individualisation permet également de le « responsabiliser » ; ce dernier devient un acteur central des interventions de lutte contre la pauvreté. Les rapports des Nations unies cherchent à « donner la parole aux pauvres » et  contiennent de nombreuses études de cas et interviews auprès d'individus en situation d'extrême pauvreté. Le PNUD, dans son rapport sur le développement humain de 2003, propose de sortir du principe de « charité » pour adopter une approche de politique publique participative de la lutte contre la pauvreté.

En 2000, la Banque mondiale produit son deuxième Rapport sur le développement mondial consacré à l'enjeu de la pauvreté. Celle-ci y est présentée sous trois dimensions :
- Un revenu et des actifs – humains, naturels, physiques, financiers et sociaux – insuffisants pour se procurer l'essentiel : nourriture, logement, vêtements et niveau d'éducation et de santé convenables ;
- Le sentiment de ne pas compter aux yeux des institutions de l'Etat et de la société ;
- La vulnérabilité aux chocs défavorables, due à l'incapacité d'y faire face.

On constate l’ajout de dimensions politiques à la notion de pauvreté par rapport aux années 1990 : l'impossibilité d'accès aux débats politiques et le manque d'influence au sein de la société sont constitutifs d'une situation de pauvreté. La bonne gouvernance n'est plus seulement considérée comme l'efficacité de l'Etat à favoriser le bon fonctionnement des mécanismes de marché et des infrastructures sociales, mais comme la participation de tous les groupes sociaux  aux mécanismes de processus décisionnels au sein de la société. L’importance de la transparence des politiques publiques est aussi considérée comme un facteur majeur de réduction de la pauvreté. Toutefois, on rappellera que la publication de ce rapport a fait l’objet de controverses internes à la Banque mondiale et de réactions du Trésor américain : la première version qui insistait beaucoup sur les questions d’inégalités et critiquait le fonctionnement des marchés des capitaux a été largement remaniée dans sa version finale vers un discours beaucoup moins critique, au point que l'économiste en chef Ravi Kanbur a préféré démissionner.

La Banque mondiale et le PNUD rapprochent de plus en plus le concept de pauvreté  de ceux de vulnérabilité, de précarité et de risques. Ce discours est consécutif aux crises financières de la fin des années 1990 qui ont altéré le développement de nombreux pays d’Asie du Sud Est et d’Amérique Latine, trop fragiles pour résister aux « chocs externes ». Davantage que le reste de la population, les pauvres sont confrontés à de nombreux risques, qui peuvent être économiques, sociaux, environnementaux ou encore sécuritaires.

Les deux organisations soulignent le caractère multidimensionnel de la pauvreté qui exige des interventions intégrant des thématiques diverses qui se fondent dans des politiques plus larges de sécurité humaine ou de protection de l’environnement. Cette multiplication des dimensions de la pauvreté entraîne une confusion entre les notions de pauvreté et de développement. Actuellement, le développement se réfère, d’une part, à la croissance du marché au niveau mondial et, d’autre part, à la lutte contre la pauvreté au niveau individuel. Les échelles intermédiaires de l’Etat ou des peuples tendent à s’effacer des politiques des Nations unies.

Durant les années 2000, une réflexion sur les liens entre pauvreté, inégalité et équité se développe également. Le constat d’inégalités croissantes internes aux Etats, par exemple entre ethnies ou genres, est jugé alarmant. Il faut donc adopter une vision de la lutte contre la pauvreté qui réponde à des principes de « justice sociale ».  François Bourguignon, économiste en chef à la Banque mondiale, développe un modèle de « triangle : croissance – inégalité – pauvreté » qui démontre arithmétiquement que la variation des inégalités a un impact comparable à la croissance sur l’évolution de la pauvreté. Il  re-légitime ainsi les politiques distributives comme outil de lutte contre la pauvreté, qui pourraient aider à réduire les éventuels effets néfastes de la croissance sur les inégalités ou à résoudre des phénomènes structurels de « trappes à pauvreté ». Toutefois, ces politiques de redistribution doivent viser les richesses et non pas les revenus afin de promouvoir l’équité sans nuire à la croissance. En effet, avec une distribution des richesses moins inégale, un plus grand nombre de personnes sont en mesure d’investir ou d’accéder à l’emprunt. La croissance devrait donc être plus rapide dans les sociétés ayant une distribution plus égale des richesses. (Bourguignon, 2004)

En 2006, la Banque mondiale présente pour la première fois les inégalités comme des facteurs de pauvreté et met en avant les inégalités d’opportunités. Ce rapport introduit la notion d’équité en distinguant les inégalités qui sont jugées acceptables dans une société donnée de celles, souvent structurelles, considérées inacceptables et contre lesquelles il faut engager des interventions. Cependant, lutter contre les inégalités suppose de modifier les rapports de pouvoir au sein d’une société, ce qui politise les interventions ; ce processus va à l’encontre du discours apolitique sur la pauvreté que produisent les Nations unies depuis les années 1990, discours légitimé  par la production d’indicateurs quantifiés de mesure de la pauvreté et de modèles d’intervention de plus en plus sophistiqués, dont nous allons maintenant présenter une analyse critique.