La pauvreté dans l’agenda des Nations unies

Par Jean-Jacques GABAS et Camille LAPORTE
Comment citer cet article
Jean-Jacques GABAS et Camille LAPORTE, "La pauvreté dans l’agenda des Nations unies", CERISCOPE Pauvreté, 2012, [en ligne], consulté le 17/07/2019, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/pauvrete/content/part4/la-pauvrete-dans-lagenda-des-nations-unies

La question de la pauvreté et de son traitement est récurrente dans la pensée sur le développement. Tous les « pionniers du développement » (Rosenstein-Rodan, Kalecki, Nurske, Hirschmann, Singer…) depuis les années 1940 ont abordé chacun à leur manière ce sujet central d’économie politique. Les années 1990 marquent toutefois un point de bifurcation dans la conception de ce phénomène social aux dimensions politiques fortes ; la croyance en un cercle vertueux selon lequel la croissance économique permettrait une réduction de la pauvreté et des inégalités internationales a été fortement remise en question par les faits (la pauvreté s’aggrave), interrogeant en conséquence les processus d’élaboration des politiques de développement ainsi que leurs contenus. 

Cet article analyse la mise sur agenda de la lutte contre la pauvreté au sein des Nations unies en se focalisant sur la Banque mondiale et le PNUD. On peut définir le concept d’agenda comme « l’ensemble des problèmes faisant l’objet d’un traitement, sous quelque forme que ce soit, de la part des autorités publiques, et donc susceptibles de faire l’objet d’une ou plusieurs décisions » (Garraud, 1990). La mise sur agenda est le résultat d’un couplage entre un problème sociétal, une alternative de politique publique et l’ouverture d’une fenêtre d’opportunité politique. Dans un contexte de surcharge de l’agenda, ici celui des Nations unies, il faut pour arriver à une mise sur un agenda parvenir à lier des enjeux déterminés à des solutions. La phase de catégorisation et d’analyse des enjeux est donc fondamentale dans le processus. Rarement explicable par un seul paramètre, celle-ci est souvent le résultat de l’interaction de plusieurs facteurs à un moment donné et le fait de jeux de pouvoir entre différents groupes d’intérêts pour définir quels types de solutions politiques seront élaborées en réponse à l’enjeu déterminé.

L’hypothèse étudiée dans cet article est la suivante : la lutte contre la pauvreté s’enclenche dans un processus de re-légitimation de ces deux institutions internationales et impulse un processus rénové de construction des politiques de coopération et de développement. Toutefois, au niveau international, il n’existe pas nécessairement de consensus, aussi bien sur les idées (on note souvent une confusion entre la lutte contre la pauvreté et la réduction des inégalités), que sur les outils des politiques visant la réduction de la pauvreté et des inégalités.

Il s’agira dans un premier temps de retracer la genèse de cette notion de pauvreté au sein des Nations Unies et d’en comprendre le contenu. Comment passe-t-on de la notion de développement à celle de lutte contre la pauvreté et les inégalités ? Dans un second temps, sera analysée la traduction des discours sur la pauvreté en termes d’indicateurs, de modèles de croissance et de politiques.

La genèse de la notion de pauvreté au sein des Nations unies

Les années 1990 marquent un point de  bifurcation dans les politiques de coopération pour le développement par la conjonction de deux évènements convergents. D’une part, les effets des programmes de stabilisation et d’ajustement structurel sur les niveaux de vie des populations, du fait des politiques d’austérité adoptées, font l’objet de premières évaluations critiques ; d’autre part, on constate une interrogation plus générale sur l’efficacité des politiques d’aide (syndrome de la fatigue de l’aide). Cette situation amène aussi bien le PNUD que la Banque mondiale à chercher à se construire une légitimité d’intervention sur la scène internationale.

La mise sur agenda du thème de la pauvreté a été un outil de ce processus de re-légitimation. Ce thème a continuellement été inscrit dans l’agenda de la Banque mondiale et du PNUD. En effet, le développement a toujours eu comme objectif déclaré de faire sortir de la pauvreté le plus grand nombre possible de personnes. Le renouveau dans le discours des institutions  ne relève donc pas de l'apparition du thème des pauvres mais plutôt de sa thématisation, c'est-à-dire de sa position centrale et de la fonction d'organisateur du discours qu'il prend à partir de 1990 dans les publications officielles de la Banque. En effet, dans les années 1970 et 1980, la pauvreté est un élément organisé autour du thème du développement, tandis qu'à partir de 1990 les politiques de développement deviendront des modalités de la lutte contre la pauvreté. (Campbell, 2005)

En 1990, la Banque mondiale consacre pour la première fois son Rapport sur le développement dans le monde à l'enjeu de la pauvreté. Cette priorité donnée à la réduction de la pauvreté est présentée comme une rupture par rapport aux politiques « néoclassiques » d'ajustement structurel des années 1980 et au constat d'une inégalité croissante en termes de croissance et de développement entre les régions du monde. La lutte contre la pauvreté est présentée comme un impératif moral qui doit mobiliser en premier lieu les ressources de l'action internationale. Le rapport a pour objectif de long terme l'éradication de la pauvreté dans le monde. Toutefois, beaucoup considèrent que cette rupture dans le discours de la Banque mondiale couvre des politiques qui restent dans la continuité des  réformes mises en place dans les années 1980 (cf. ci-dessous).

Les travaux du CAD/OCDE ont influencé les institutions des Nations unies dans la construction de leur discours sur la lutte contre la pauvreté et sur les politiques d’actions qui leur sont liées.
Le rapport adopté par le CAD/OCDE en mai 1996 est l’expression même de cette résilience nécessaire dans les politiques de coopération pour le développement face aux doutes et aux critiques sur les résultats des politiques antérieurement menées. Il confirme, s’il en était besoin, la logique du tournant des années 1990. Dans ce rapport, on retrouve l’affirmation que l’aide au développement constitue un impératif  moral : « l’aide au développement exprime le sentiment de compassion que suscitent l’extrême pauvreté et les souffrances humaines qui affligent aujourd’hui encore le cinquième de la population mondiale ». On y trouve un langage compassionnel commun à celui des institutions onusiennes. Par ailleurs, la pauvreté est conçue comme un enjeu global, sa réduction est une nécessité pour les équilibres politiques et économiques  des pays développés (de nouveaux marchés, une maîtrise des flux migratoires…) et enfin un moyen de résoudre des problèmes communs à tous les pays au Nord comme au Sud : « La pauvreté et la misère qui existent dans le monde menacent la sécurité de tout un chacun ».  Ce rapport constitue les prémices de ce que sera le nouveau paradigme initié par le  PNUD en 1997, avec l’approche en termes de biens publics mondiaux, les initiatives PPTE et leurs politiques adjacentes dès 1996 et l’adoption des Objectifs du millénaire en 2000. La pauvreté devient un enjeu prioritaire sur l’agenda des Nations unies.

Dans ses rapports sur la pauvreté, la Banque mondiale (1990, 2000) réaffirme fortement le lien entre croissance économique et réduction de la pauvreté. Elle offre une réflexion sur la pauvreté en termes macro-économiques et d'ouverture au commerce international. La réduction de la pauvreté passe par une amélioration de la gouvernance économique des pays en développement afin de résister aux chocs externes et de favoriser l'épargne et l'investissement. Le « pauvre » est assimilé à l'image de la force de travail et l'amélioration de sa condition économique et sociale passe par son intégration au marché du travail et par son accès aux actifs. Ainsi, les politiques en matière de santé et d'éducation, qui sont considérées comme le deuxième volet d'action de lutte contre la pauvreté, sont comprises comme des outils d'investissement dans le capital humain afin d'améliorer la productivité des pauvres.

La Banque mondiale distingue deux types de pauvreté : absolue et relative. La première correspond au niveau de revenu minimal pour assurer la survie d'une personne, la seconde porte sur la répartition des revenus et la perception de la pauvreté « par rapport aux autres ». Cette notion renvoie au niveau de revenu considéré comme nécessaire pour participer aux activités économiques dans une société donnée.

Cependant, l’un des tournants des années 1990 est la prise de conscience généralisée aux Nations unies que la pauvreté ne peut se réduire à sa dimension monétaire, c'est-à-dire à un niveau insuffisant de revenu. La Banque mondiale souligne que la pauvreté est la résultante de phénomènes économiques, politiques et sociaux qui interagissent pour converger dans des blocages structurels du développement. Cette approche institutionnelle est présentée comme alternative à la vision redistributive de la lutte contre la pauvreté et conteste l'efficacité des mécanismes de protection sociale. Ces « filets de sécurité » sont réservés aux « plus pauvres des pauvres » qui ne peuvent bénéficier de l'investissement dans le capital humain, tels les enfants ou les personnes handicapées.

De son côté, le PNUD consacre également un intérêt croissant à l'enjeu de la pauvreté. Il avance la notion de pauvreté humaine qui s'ancre dans la continuité des travaux d'Amartya Sen sur le développement humain. Elle est définie dans le Rapport sur le développement humain de 1997 : « la négation des capacités humaines fondamentales – analphabétisme, malnutrition, longévité réduite, mauvaise santé maternelle, maladies qui pourraient être évitées - qui engendrent l'impossibilité pour la personne de réaliser ses potentialités ou de saisir les opportunités dont elle dispose » (PNUD, 1997). La pauvreté n'est pas seulement un manque de revenu mais un manque de choix dont on dispose pour mener la vie que l'on souhaiterait. On pourrait assimiler la pauvreté à une négation des libertés de l'individu à réaliser ses états possibles, par exemple savoir lire ou accéder à la propriété. Selon le PNUD, les pauvres « ne bénéficient pas d'une existence valant la peine d'être vécue » (PNUD, 1997). L’institution onusienne s’inscrit alors dans une vision normative de la pauvreté. Toutefois, un flou persiste sur le type d'existence auquel il est fait référence. Il est également difficile de distinguer la privation « forcée » d'un choix, du refus volontaire de saisir une opportunité possible.

Si les approches de la Banque mondiale et du PNUD sur la lutte contre la pauvreté diffèrent dans les années 1990, les deux organisations la placent au premier plan de leurs agendas et l’analysent  comme un phénomène d'exclusion, que ce soit du système économique international, du marché interne ou de l'accès aux infrastructures et services de santé ou d'éducation.

Aux Nations unies, 2000 est une année charnière dans la mise sur agenda des politiques de lutte contre la pauvreté. Elle marque l'heure du bilan des politiques engagées dix ans auparavant. De plus, l'adoption des Objectifs du millénaire en 2000 a transformé l'agenda de l'organisation internationale. Le premier des OMD vise à réduire de moitié, d’ici à 2015, la proportion de la population vivant avec moins d’un dollar par jour, c’est-à-dire en situation d’extrême pauvreté. Selon le PNUD, une personne vit dans un état d'extrême pauvreté si elle ne dispose pas des revenus nécessaires à la satisfaction de ses besoins alimentaires essentiels – habituellement déterminés sur la base de besoins caloriques minimaux. Il s’agit d’une conception purement monétaire et quantitative de la pauvreté. La lutte contre la pauvreté prend un caractère d'urgence ; on ne parle plus d'éradiquer la pauvreté ou de rattrapage du Sud sur le Nord mais de pallier les situations de pauvreté les plus extrêmes. Dans ce contexte, on note une individualisation du concept de pauvreté ; plus que lutter contre un phénomène global de pauvreté, on assiste « le pauvre » selon les caractéristiques spécifiques de sa situation. Cette individualisation permet également de le « responsabiliser » ; ce dernier devient un acteur central des interventions de lutte contre la pauvreté. Les rapports des Nations unies cherchent à « donner la parole aux pauvres » et  contiennent de nombreuses études de cas et interviews auprès d'individus en situation d'extrême pauvreté. Le PNUD, dans son rapport sur le développement humain de 2003, propose de sortir du principe de « charité » pour adopter une approche de politique publique participative de la lutte contre la pauvreté.

En 2000, la Banque mondiale produit son deuxième Rapport sur le développement mondial consacré à l'enjeu de la pauvreté. Celle-ci y est présentée sous trois dimensions :
- Un revenu et des actifs – humains, naturels, physiques, financiers et sociaux – insuffisants pour se procurer l'essentiel : nourriture, logement, vêtements et niveau d'éducation et de santé convenables ;
- Le sentiment de ne pas compter aux yeux des institutions de l'Etat et de la société ;
- La vulnérabilité aux chocs défavorables, due à l'incapacité d'y faire face.

On constate l’ajout de dimensions politiques à la notion de pauvreté par rapport aux années 1990 : l'impossibilité d'accès aux débats politiques et le manque d'influence au sein de la société sont constitutifs d'une situation de pauvreté. La bonne gouvernance n'est plus seulement considérée comme l'efficacité de l'Etat à favoriser le bon fonctionnement des mécanismes de marché et des infrastructures sociales, mais comme la participation de tous les groupes sociaux  aux mécanismes de processus décisionnels au sein de la société. L’importance de la transparence des politiques publiques est aussi considérée comme un facteur majeur de réduction de la pauvreté. Toutefois, on rappellera que la publication de ce rapport a fait l’objet de controverses internes à la Banque mondiale et de réactions du Trésor américain : la première version qui insistait beaucoup sur les questions d’inégalités et critiquait le fonctionnement des marchés des capitaux a été largement remaniée dans sa version finale vers un discours beaucoup moins critique, au point que l'économiste en chef Ravi Kanbur a préféré démissionner.

La Banque mondiale et le PNUD rapprochent de plus en plus le concept de pauvreté  de ceux de vulnérabilité, de précarité et de risques. Ce discours est consécutif aux crises financières de la fin des années 1990 qui ont altéré le développement de nombreux pays d’Asie du Sud Est et d’Amérique Latine, trop fragiles pour résister aux « chocs externes ». Davantage que le reste de la population, les pauvres sont confrontés à de nombreux risques, qui peuvent être économiques, sociaux, environnementaux ou encore sécuritaires.

Les deux organisations soulignent le caractère multidimensionnel de la pauvreté qui exige des interventions intégrant des thématiques diverses qui se fondent dans des politiques plus larges de sécurité humaine ou de protection de l’environnement. Cette multiplication des dimensions de la pauvreté entraîne une confusion entre les notions de pauvreté et de développement. Actuellement, le développement se réfère, d’une part, à la croissance du marché au niveau mondial et, d’autre part, à la lutte contre la pauvreté au niveau individuel. Les échelles intermédiaires de l’Etat ou des peuples tendent à s’effacer des politiques des Nations unies.

Durant les années 2000, une réflexion sur les liens entre pauvreté, inégalité et équité se développe également. Le constat d’inégalités croissantes internes aux Etats, par exemple entre ethnies ou genres, est jugé alarmant. Il faut donc adopter une vision de la lutte contre la pauvreté qui réponde à des principes de « justice sociale ».  François Bourguignon, économiste en chef à la Banque mondiale, développe un modèle de « triangle : croissance – inégalité – pauvreté » qui démontre arithmétiquement que la variation des inégalités a un impact comparable à la croissance sur l’évolution de la pauvreté. Il  re-légitime ainsi les politiques distributives comme outil de lutte contre la pauvreté, qui pourraient aider à réduire les éventuels effets néfastes de la croissance sur les inégalités ou à résoudre des phénomènes structurels de « trappes à pauvreté ». Toutefois, ces politiques de redistribution doivent viser les richesses et non pas les revenus afin de promouvoir l’équité sans nuire à la croissance. En effet, avec une distribution des richesses moins inégale, un plus grand nombre de personnes sont en mesure d’investir ou d’accéder à l’emprunt. La croissance devrait donc être plus rapide dans les sociétés ayant une distribution plus égale des richesses. (Bourguignon, 2004)

En 2006, la Banque mondiale présente pour la première fois les inégalités comme des facteurs de pauvreté et met en avant les inégalités d’opportunités. Ce rapport introduit la notion d’équité en distinguant les inégalités qui sont jugées acceptables dans une société donnée de celles, souvent structurelles, considérées inacceptables et contre lesquelles il faut engager des interventions. Cependant, lutter contre les inégalités suppose de modifier les rapports de pouvoir au sein d’une société, ce qui politise les interventions ; ce processus va à l’encontre du discours apolitique sur la pauvreté que produisent les Nations unies depuis les années 1990, discours légitimé  par la production d’indicateurs quantifiés de mesure de la pauvreté et de modèles d’intervention de plus en plus sophistiqués, dont nous allons maintenant présenter une analyse critique.

La traduction des discours sur la pauvreté en termes d’indicateurs et de programmes

Des indices complémentaires ou en opposition ?

En matière de lutte contre la pauvreté, comme dans les politiques publiques en général, il est convenu que toute intervention sur un enjeu doit être précédée d’une mesure de cet enjeu selon les indicateurs les plus « scientifiques » et rigoureux possibles. La construction d’indicateurs est censée permettre une meilleure connaissance de l’ampleur et des caractéristiques d’un phénomène observé et aider à déterminer les outils d’intervention les plus appropriés.  Ainsi, la mise sur agenda de la lutte contre la pauvreté s’est accompagnée de l’élaboration par les Nations unies d’une série d’indicateurs de plus en plus complets au fil des décennies.

La Banque mondiale a adopté une mesure purement monétaire de la pauvreté. Elle a établi un seuil pour évaluer la pauvreté absolue qui correspond à un revenu de un dollar par jour (calculé en parité de pouvoir d’achat, PPA). Cet indicateur est ensuite traduit en un seuil national en devises locales. La Banque a également créé un seuil de deux dollars par jour qui correspond mieux à la réalité des pays à revenus intermédiaires. En parallèle, entre 1990 et 2000, on constate une évolution dans le discours de la Banque mondiale vers les dimensions non monétaires de la pauvreté. Il en résulte un décalage entre ce discours et les statistiques produites.

L’application d’un seuil de pauvreté universel a suscité de nombreuses critiques. En effet, selon le PNUD, cet indicateur manque de pertinence car le niveau considéré comme  « nécessaire » varie d’une société à l’autre (PNUD, 1997). Le seuil de pauvreté a également été critiqué car il n’indique rien de l’intensité de la pauvreté et des écarts de situation au sein du groupe des « pauvres ». En réponse, la Banque mondiale a créé  des indicateurs complémentaires : le headcount ratio qui désigne la proportion de population vivant sous le seuil de pauvreté, le poverty gap qui représente l’écart de la population pauvre par rapport au seuil de pauvreté et le squared poverty gap qui mesure l’inégalité des revenus au sein de la population pauvre.

En 1990, le PNUD produit de son côté l’indice de développement humain (IDH) qui mesure le niveau de développement des Etats en fonction de trois aspects : l’espérance de vie à la naissance, le niveau d’instruction (comprenant lui-même le niveau de scolarisation et d’alphabétisation) et le niveau de vie exprimé par le PIB par habitant. En 1997, le PNUD crée un indicateur spécifique à la mesure de la pauvreté qui reprend les mêmes aspects que l’IDH mais les envisage en termes de manque et n’intègre pas le PIB comme indicateur de niveau de vie, évalué pour sa part selon des critères non monétaires. Les insuffisances en termes d’espérance de vie sont mesurées par le pourcentage de personnes risquant de décéder avant l’âge de quarante ans ; le manque d’instruction est représenté par le pourcentage d’adultes analphabètes et le  manque de conditions de vie décentes est exprimé par un sous-indicateur composite comprenant lui-même trois variables : le pourcentage d’individus privés d’accès à l’eau potable, celui des personnes privées d’accès aux services de santé et celui des enfants de moins de cinq ans souffrant de malnutrition. L’IPH apparaît donc en complément – ou en opposition – par rapport au seuil de pauvreté monétaire de la Banque mondiale.

Afin d’intégrer les nouvelles dimensions de la pauvreté : participation politique, inégalités nationales en termes de genre, ethnies ou classes sociales et vulnérabilité, le PNUD a développé en 2010 de nouveaux indices qui apportent de nouveaux éclairages et reflètent les nouveaux axes des politiques de lutte contre la pauvreté. 

L’IDH ajusté aux inégalités (IDHI) couvre les déficits de développement humain dus aux inégalités de santé, d’éducation ou de revenu. L’indice de l’inégalité de genre (IIG) révèle les disparités de genre affectant la santé de la reproduction (mortalité maternelle, fécondité des adolescentes), l’autonomisation et le taux d’activité des femmes. L’indice de pauvreté multidimensionnelle (IPM) exprime les multiples privations, atteignant la santé, l’éducation et le niveau de vie des ménages. Ce nouvel indicateur remplace l’IPH qui ne permettait pas de mesurer l’incidence et l’intensité de la pauvreté. L’IPM pallie ce défaut en exprimant le nombre de personnes qui subissent des privations concomitantes et le nombre moyen de privations subies. L’IPM est le produit du nombre de personnes touchées par la pauvreté multidimensionnelle (la part d’individus pauvres d’une manière multidimensionnelle) et du nombre moyen de privations subies par chaque ménage victime de pauvreté multidimensionnelle (l’intensité de leur pauvreté). L’accumulation de privations témoigne d’une situation de précarité et donc de vulnérabilité. L’IPM est construit à partir de dix indicateurs répartis dans trois domaines :

- la santé : nutrition, mortalité infantile ;
- l’éducation : années de scolarité, enfants inscrits ;
- les conditions de vie : combustible de cuisine, toilettes, eau, électricité, propriété de sol, propriété de biens ;

Pour être considéré comme souffrant de pauvreté multidimensionnelle, un ménage doit subir des privations touchant au moins six indicateurs de niveau de vie ou trois indicateurs de niveau de vie et un indicateur de santé ou d’instruction. Cet indicateur est le plus complet en matière de pauvreté ; toutefois il connaît de nombreuses limites compte tenu du manque de données disponibles dans les pays du Sud. En effet, la plupart du temps, ces pays n’ont pas d’infrastructures et d’outils statistiques aussi sophistiqués et performants que dans les pays développés ; en conséquence, les données disponibles sont souvent de mauvaise qualité ou parcellaires. Il apparaît donc paradoxal de chercher à produire des indicateurs de plus en plus fins mais difficilement utilisables dans la réalité. En fait, élaborer des indicateurs sophistiqués permet surtout de diffuser une image scientifique des interventions de lutte contre pauvreté et donc de les légitimer. La vocation majeure de ces indicateurs est de fixer des objectifs par rapport à une situation de départ chiffrée et de prouver par la suite l’efficacité des politiques des Nations unies.

Au-delà de cette construction d’indicateurs de plus en plus sophistiqués, on peut faire deux constatations : d'une part, la notion de développement s’est totalement fondue dans la lutte contre la pauvreté et, d’autre part, de multiples modèles d’aide à la décision s’imposent, ayant tous la caractéristique de techniciser l’organisation sociale et politique. Les années 1990 marquent le début d’une période de normalisation du savoir sur le développement (GEMDEV, 2008).

Les modèles d’aide à la décision se multiplient et fondent scientifiquement (evidence-based) les politiques de développement « pour mieux contribuer à réduire la pauvreté, alléger les souffrances et sauver des vies » (cité par Viltard in GEMDEV, 2008).  Dans une relation vertueuse, la science alimente les politiques de développement au service d’une cause partagée : la lutte contre la pauvreté. Dans cette logique vont s’imposer schématiquement quatre types de modèles. Le premier porte sur l’évaluation de l’expérimentation sociale de programmes de lutte contre la pauvreté à partir de données randomisées. C’est l’approche initiée par Esther Duflo qui s’impose aussi bien dans les organisations internationales que chez les bailleurs bilatéraux. Un deuxième modèle reprend les premières approches en économie du développement initiées par Hirschman et Perroux : on mesure les effets de liaisons amont et aval de relances sectorielles sur la réduction de la pauvreté et des inégalités à partir des données de la comptabilité nationale. Ce type de modèle se retrouve en parallèle des documents stratégiques de réduction de la pauvreté. Un troisième type porte sur la théorie du big-push et des trappes à pauvreté (les pays sont pris au piègé dans des situations de pauvreté desquelles ils ne peuvent sortir), approches revisitées au cours des années 1990 s’éloignant des théories premières développées par Rosenstein-Rodan (GEMDEV, 2008) voire de la spécificité de l’économie du développement (Easterly, 2006). Insidieusement, les approches hétérodoxes en économie du développement initiées notamment par Rosenstein-Rodan sur le concept de big-push (investissements massifs dans tous les secteurs simultanément) avaient un horizon temporel de long terme, une stratégie d’industrialisation, un financement partagé entre ressources externes et internes. Aujourd’hui, les programmes de lutte contre la pauvreté tablent principalement sur un financement par les bailleurs de fonds et se déploient sur un autre horizon temporel : celui du court terme. Enfin,  dans un document, la Banque mondiale présente les cinq canaux de transmission des effets d’une réforme : l’emploi, les prix, l’accès aux biens et services, les actifs et les ressources des ménages, les transferts et les impôts. Cette méthode d’analyse des impacts sur la pauvreté et le social (AIPS) se réfère aussi aux méthodes d’évaluation aléatoire. S’y ajoutent plusieurs outils tels  l’AIP (analyse sociale du pays), l’outil DFID qui  analyse les facteurs de changements, l’outil SIDA qui permet une  analyse du pouvoir, l’outil questionnaire sur la gouvernance, la construction d’une matrice d’analyse des dépositaires d’enjeux, etc.

Tous ces modèles légitiment leur existence sur une construction scientifique des politiques publiques : des outils de preuve et de gouvernement (Labrousse, 2010, L’Horty et Petit, 2010). La plupart de ces modèles de plus en plus sophistiqués posent de réelles questions quant à leurs vérifications empiriques souvent défaillantes : on construit une cohérence du modèle à partir de données de simulation et « l’analyse des trappes à pauvreté  illustre bien la façon dont le politique saisit l’économique pour construire des argumentaires quantifiés, en oubliant parfois les données de terrain » (Géronimi, 2008).

Des programmes novateurs ?

Conséquence de la construction du problème mesuré sous des angles différents et de plus en plus finement : la mise en place des programmes qui afficheront des spécificités marquées comparés aux programmes d’ajustement structurel.



Quelle est la logique d’une « stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté (SCRP) », dernier type de programme mis en œuvre ? On peut avancer que l’on se trouve devant une épure commune dans la plupart des pays malgré le souci de tenir compte des spécificités nationales. La stratégie doit être le fruit d’un large processus participatif, voire le plus souvent consultatif de l’administration publique, des opérateurs économiques et de la société civile. En général, un document SCRP se base sur un bilan des CSLP ou DRSP antérieurs avec, selon les pays, des travaux prospectifs mis en discussion dans plusieurs groupes thématiques. La pauvreté est mesurée, quantifiée dans toutes ses formes et la réalisation du premier des OMD est clairement affichée. Ensuite, différents axes stratégiques sont présentés avec, en premier lieu, un objectif de croissance économique (tenant compte des exigences en matière de réformes à mettre en œuvre pour atteindre les grands équilibres macroéconomiques), suivis d’objectifs généraux comme le renforcement du capital humain ou la promotion de la qualité de la gouvernance. On privilégie des formes de financement en cohérence avec la déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide (différents appuis budgétaires). Enfin, un programme d’actions prioritaires est inscrit dans cette stratégie. Puis une liste minimale d’indicateurs de suivi et des ODM est élaborée, souvent associée à des enquêtes sur les conditions de vie des ménages. Depuis l’année 2010, ces documents SCRP sont remplacés ou encore coexistent avec un autre document, la stratégie de croissance accélérée (SCA), expression dans laquelle la référence à la lutte contre la pauvreté est désormais absente.

Que la question fondamentale de l’économie du développement revienne sur la lutte contre la pauvreté et les inégalités, personne ne peut s’en plaindre ; qui pourrait s’y opposer (Hibou, 2011) ? La mise en œuvre de ces SCRP devient une nouvelle forme de conditionnalité pour l’accès aux ressources financières, et donc à un programme de réduction de la dette. Ces SCRP contiennent toujours un ensemble de réformes jugées nécessaires à la croissance et à la réduction de la pauvreté. La « bonne gouvernance » devient un thème central des rapports de la Banque mondiale et même  une conditionnalité supplémentaire d’accès aux programmes de lutte contre la pauvreté et de réduction de la dette, en plus de celle d’un niveau de pauvreté élevé et de l’engagement à mettre en œuvre les réformes recommandées par les institutions internationales. On a ainsi, non pas une remise en cause du régime des conditionnalités, critiqué au début des années 1990, mais son renforcement dans le champ du politique (Campbell, 2002). Ces réformes de « bonne gouvernance » sont présentées comme devant être le fruit d’un consensus social élaboré au sein d’espaces politiques construits assez largement sous l’impulsion des bailleurs de fonds, rétrécissant ainsi très certainement les débats démocratiques (Campbell, 2005). Afin que l’appropriation de ces documents stratégiques soit optimale, certains bailleurs de fonds (comme la GTZ en Allemagne) financent dans quelques pays (Bénin notamment) des séances de formation à ces SCRP (voir le réseau Povnet au sein du CAD/OCDE). On crée des groupes de discussion pour répondre à l’appropriation souhaitée (ownership). Toutefois, la  participation semble avant tout perçue comme un outil de légitimation auprès des bénéficiaires plutôt qu’un objectif d’empowerment de ces derniers (Campbell, 2002) ; on reste encore très largement dans une asymétrie de compétences entre les bailleurs de fonds et les populations locales. 

Ces réformes structurelles sont présentées comme ayant un caractère administratif dénué d’enjeux politiques : l’apolitisme prime dans cette logique. Or ces réformes institutionnelles touchent le cœur du fonctionnement de l’Etat aussi bien dans ses rapports à l’exécutif qu’au législatif ou au judiciaire. Les exemples récents, en particulier en Tunisie, sont là pour nous le montrer : toute réforme n’est jamais neutre et reste éminemment politique, touchant de ce fait aux rapports de pouvoir et de domination. L'adoption de bonnes politiques, saluée comme telle par les organisations internationales dans un espace politique contraint, n’est pas une condition suffisante à la réduction de la pauvreté et des inégalités.

Toujours dans cette logique de technicisation de l’élaboration des politiques publiques, qui s’inscrit dans le mouvement plus large d’une amélioration de la « gestion de l’aide » (Déclaration de Paris 2005), la sophistication des indicateurs, des analyses de la pauvreté et des modèles de politique de lutte contre la pauvreté contraste avec la simplicité et la faible innovation des programmes et projets mis en œuvre. Les réformes institutionnelles sont proches de l’ajustement structurel (libéralisation, privatisation, amélioration du cadre légal pour favoriser les investissements…), les programmes de développement sectoriels demeurent assez classiques (financement d’infrastructures…) et les programmes sur la réduction de la pauvreté restent de l’ordre des filets de sécurité ou projets ciblés vers les populations exclues. Certes, plusieurs programmes sont évalués à l’aune de l’expérimentation sociale (Duflo, 2010) avec comme objectif leur reproductibilité (Labrousse, 2010) offrant des solutions de sortie de pauvreté aux bailleurs de fonds.

Reste que ces programmes de lutte contre la pauvreté dans leur processus d’élaboration n’abordent pas la question du mécanisme de production et de perpétuation de la pauvreté et des inégalités (Ribier, 2008) : à savoir les conditions de répartition de la richesse créée. S’il en était ainsi,  il s’agirait de s’interroger sur les mesures de politiques économiques remettant en cause la libéralisation commerciale et financière, ou celles construisant une politique de redistribution sociale (qui n’est pas qu’un instrument, mais comporte des contours éthiques propres à chaque société – l’exemple du dossier très sensible de la protection sociale en France est là pour l’illustrer). Ou bien encore de considérer que  la pauvreté est consubstantielle au système économique mondialisé, fruit d’un processus politique. La position serait beaucoup plus radicale et se situerait moins dans une dépendance à l’égard de l’aide comme solution à la réduction de la pauvreté. Analyse-t-on les processus de fabrication de ces politiques : rapports et jeux de pouvoirs et de domination entre acteurs, conflits, lieux de négociation et de coordination, ressources des différents acteurs participant aux processus de construction, etc. ?

Etonnamment, dans tous les discours relatifs aux politiques de développement, on parle « des » pauvres comme si cela suffisait à régler les problèmes. La rhétorique va fabriquer un imaginaire politique protecteur et bienveillant mais largement construit par les pouvoirs en place et bénéficiant de la caution de l’expertise (Hibou, 2011) auquel tout acteur ne peut qu’adhérer. Le gouvernement par les instruments ne risque-t-il pas de déboucher sur une illusion de solution ?

Cette mise sur agenda aboutit à une accumulation de savoir « sur » les pauvres. Mais qu’en est-il des programmes « pour » les pauvres et « avec » les pauvres ? Aucun système statistique ne permet de répondre avec objectivité à la question d’un infléchissement des programmes de coopération pour le développement en faveur des pauvres (le CAD/OCDE ne peut pas évaluer l’importance de l’aide qui tendrait à réduire la pauvreté).  Par ailleurs, les Etats qui siègent aux conseils d’administration de la Banque mondiale ou du PNUD construisent les politiques bilatérales selon leurs propres intérêts, attitude d’ailleurs permanente au niveau international. On relève une certaine confusion dans l’emploi des termes entre lutte contre la pauvreté, lutte contre les inégalités (thème largement porté par la France par exemple). Ces approches ont un contenu différent en termes d’implications de politiques publiques.  Au niveau de la politique européenne de coopération pour le développement, le rapport européen sur le développement 2010 fait de la « protection sociale pour un développement inclusif »et non pas de la lutte contre la pauvreté l'objectif central (ERD, 2010).Trois aspects sont concernés par cette politique devant pallier la vulnérabilité des populations : la sécurité sociale, qui offre une protection contre les aléas de la vie et de l’adversité, l’assistance sociale, qui octroie des allocations en espèces et en nature pour soutenir les plus démunis et leur accorder davantage d’autonomie, et enfin l’inclusion sociale des populations marginalisées, qui leur perlet d'accéder à la sécurité sociale et à l’assistance sociale. Il s’agit d’un « transfert de politique publique » : la protection sociale, au cœur du « modèle social européen » devrait devenir une composante à part entière des politiques de l’Union européenne en matière de développement et de son engagement en faveur de la dimension sociale de la mondialisation. Reste que ce rapport insiste en conclusion sur la question de la faisabilité d’une telle politique dans un contexte européen marqué par des dissensions, une grande difficulté pour l’Europe à parler « d’une seule voix » (peut-on d’ailleurs parler d’ « un » modèle social européen ?), mais aussi des difficultés liées au contenu même de ces politiques, sauf à les considérer comme fondement d’une volonté politique.

Conclusion

Depuis le début des années 1990, les institutions onusiennes ont inscrit le thème de la lutte contre la pauvreté comme une priorité de leur agenda et entretiennent un discours moral, impératif et compassionnel sur les pauvres exclus du système de marché mondialisé et des structures sociales et politiques nationales. On constate que la notion de pauvreté devient de plus en plus multidimensionnelle et politique, intégrant des aspects tels que les inégalités de revenus intra-étatiques ou la faible participation de la société civile à la décision politique. Si l’élargissement de la notion de pauvreté peut apparaître comme un bien, puisque les programmes d’assistance couvrent un plus grand nombre de bénéficiaires, elle peut également être vu comme le symptôme d’un manque de consensus sur cette notion entre les différentes organisations internationales. La Banque mondiale donne une image principalement monétaire et marchande de la pauvreté, même si elle intègre des facteurs institutionnels et sociaux. Le PNUD s'oppose à cette approche, en ne retenant aucun indicateur monétaire dans son indice de pauvreté humaine puis de pauvreté multidimensionnelle. Il adopte une conception plus politique de la pauvreté sans toutefois faire suivre ces propos et cette technique de mesures initiatrices d’un renouveau de ses programmes qui irait vers une remise en cause des structures sociales et politiques des pays pauvres. De plus, le discours complexifié sur les mesures de lutte contre la pauvreté entraîne une technicisation et une sophistication des indicateurs et des programmes. L’exercice de mesure quantitative de la pauvreté et d’élaboration de modélisation de nouvelles techniques d’aide semble concentrer une large part des ressources des bailleurs de fond. A défaut d’être arrivées à un consensus politique sur les mesures à adopter pour lutter contre la pauvreté, les institutions internationales tentent de construire un consensus scientifique qui légitimerait la poursuite de leurs interventions dans le domaine de la pauvreté qui regroupe désormais des actions diverses allant de la micro-finance à l’amélioration de la gouvernance locale.

A l’inverse, l’analyse qualitative des mécanismes de production de la pauvreté, notamment ceux concernant les rapports de pouvoir ou de domination, reste grandement absente des travaux actuels sur la lutte contre la pauvreté. Les institutions onusiennes cherchent à élaborer et diffuser des « bonnes recettes » de gouvernance dans une vision normative plutôt que des politiques publiques qui s’intéresseraient à la remise en cause des structures décisionnelles au sein d’une société donnée. Malgré un discours nourri sur les avancées des approches participatives, celles-ci se sont révélées difficiles à mettre en œuvre, relevant souvent de processus artificiels, tels des débats citoyens mis en place pour satisfaire la volonté des bailleurs de fond que les Etats ne se sont pas réellement appropriés (Campbell, 2011).

Références

•    BOURGUIGNON F., « Équité et croissance économique : une nouvelle analyse ? », Revue française d’économie, 1998.

•    BOURGUIGNON F., 2004, « Le triangle pauvreté–croissance–inégalités », Afrique contemporaine, 2004.

•    CAMPBELL B. (dir.), Qu’allons-nous faire des pauvres ?, Paris, L’Harmattan, 2005.

•    CAMPBELL B., « Les modèles politiques sous-jacents à la lutte contre la pauvreté », Université de Montréal, Congrès de l’ACFAS, 2010.

•    CLING J.-P., « Une analyse critique du discours de la Banque mondiale sur la lutte contre la pauvreté » in CLING J.-P. et al., Les nouvelles stratégies internationales de lutte contre la pauvreté, Paris, Economica, 2002.

•    DUFLO E., Le développement humain, tome 1, Paris, Seuil, 2010.

•    DUFLO E., La politique de l'autonomie, tome 2, Paris, Seuil, 2010.

•    EASTERLY W.,  Les pays pauvres sont-ils condamnés à le rester ? , Paris, Editions d’organisation, 2006.

•    GARRAUD P., « Politiques nationales : l’élaboration de l’agenda », L’Année sociologique, 1990, pp. 17-41.

•    GERONIMI et al., Savoirs et politiques de développement. Questions en débat à l’aube du XXIe siècle, GEMDEV, Paris, Karthala, 2008.

•    HIBOU B., Anatomie de la domination politique, Paris, La Découverte, 2011.

•    LABROUSSE A., « Nouvelle économie du développement et essais cliniques randomisés : une mise en perspective d’un outil de preuve et de gouvernement », Revue de la régulation, 2010, n° 7.  

•    L’HORTY Y. et PETIT P., Evaluation aléatoire et expérimentations sociales, Document de travail, Centre d’études de l’emploi, 2010.

•    Rapport CAD/OCDE, Le rôle de la coopération pour le développement à l’aube du XXIe siècle, Paris, mai 1996.

•    Rapport européen sur le développement, La protection sociale pour un développement inclusif. Une nouvelle perspective dans la coopération de l’Union européenne avec l’Afrique, Bruxelles, 2010.

•    Rapport Futurs africains, La pauvreté une fatalité ?, Paris,  Karthala, 2002.

•    BANQUE MONDIALE, Combattre la pauvreté, rapport sur le développement dans le monde, 2000/2001, New York, 2002.

•    PNUD, Le développement humain au service de l’éradication de la pauvreté, rapport sur le développement humain, New York, 1997.

•    PNUD, La vraie richesse des nations : Les chemins du développement humain, rapport sur le développement humain, New York, 2010.

•    RIBIER et al., La correction des inégalités comme argumentaire de l’intervention publique, guide méthodologique, document provisoire, CIRAD, 2008.

•    « Bénin », in Stratégie de croissance pour la réduction de la pauvreté (SCRP 2011-2015).

•    WORLD BANK, « Poverty » in World Development Report 1990, New York.

 

Liens 

•    http://www.banquemondiale.org/odm/pauvrete_faim.html

•    http://www.unicaen.fr/crem/pdf/evaluation-aleatoire.pdf

•    http://reseauimpact.org/IMG/pdf/Reduire_les_inegalites.pdf

•    http://reseauimpact.org/IMG/pdf/9.La_Lettre_du_reseau.pdf