Bolsa Família : une nouvelle génération de programmes sociaux au Brésil

Par Valéria PERO
Comment citer cet article
Valéria PERO, "Bolsa Família : une nouvelle génération de programmes sociaux au Brésil", CERISCOPE Pauvreté, 2012, [en ligne], consulté le 01/09/2014, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/pauvrete/content/part4/bolsa-familia-une-nouvelle-generation-de-programmes-sociaux-au-bresil

Entre le milieu des années 1960 et la fin des années 1970, le Brésil a connu la combinaison d’un régime dictatorial et d’une croissance annuelle moyenne du PIB de 10%, laissant les politiques de lutte contre la pauvreté au second plan. Le ralentissement de la croissance économique des années 1980 a aggravé la pauvreté qui a retrouvé son niveau du milieu des années 1970, montrant clairement que la croissance économique n’avait pas permis de réduire durablement ce fléau. La croyance largement répandue que la croissance économique éradiquerait la pauvreté a ainsi été battue en brèche, soulignant la nécessité de construire des politiques plus efficaces pour combattre cette dernière.

Malgré les changements économiques et politico-institutionnels, les inégalités se maintiennent à des niveaux élevés durant les trente dernières années du XXe siècle. Ainsi le taux de pauvreté était plus élevé que dans les autres pays de niveau de développement similaire, en dépit de dépenses publiques sociales proportionnellement plus élevées. Historiquement, la politique sociale brésilienne était perçue comme inappropriée et inefficace pour lutter contre la pauvreté. C’est dans ce contexte que fut proposée pour la première fois l’idée de réseaux de protection sociale pour structurer le système de protection sociale du pays.

Cette structuration a consisté en un changement des politiques de lutte contre la pauvreté prenant en compte le profil de la pauvreté au Brésil afin d’atteindre les plus vulnérables. En particulier, le très bas niveau de développement du capital humain a été identifié comme l’une des causes principales de la pauvreté à long terme. Pour surmonter ce problème ont été conçus et mis en pratique, au milieu des années 1990, les programmes de transfert conditionné de revenu.

Le débat sur le revenu minimum

En 1990, le président Fernando Collor hérite d’un pays connaissant une hyperinflation et de graves problèmes fiscaux. Le président a gagné les élections de 1989 – la première élection présidentielle directe depuis 1964 - avec la promesse de combattre la corruption, de contrôler l’inflation et de moderniser l’économie du pays. Il est alors impliqué dans une série de scandales de corruption qui aboutissent à son impeachment en 1992. En moins de trois ans d’existence, le gouvernement Collor a mis en place une politique macroéconomique « contractionniste », combinée à des mesures de libéralisation, telles que la déréglementation commerciale et financière, qui ont entraîné une diminution du PIB (- 3,9%) et du PIB par habitant (- 8,3 %). Par ailleurs, la réduction du déficit public, qui faisait partie de la stratégie du contrôle de l’inflation, a affecté les dépenses sociales du gouvernement central qui ont chuté entre 1989 et 1993, atteignant leur niveau le plus bas cette dernière année. Parallèlement, les niveaux de pauvreté et d’extrême pauvreté ont suivi le modèle historique anticyclique. En 1993, la part de pauvres représentait 43% de la population ; les très pauvres, 20% (IPEADATA).

La réduction des dépenses sociales par le gouvernement Collor est sans doute la preuve la plus frappante de l'absence d'engagement dans une politique sociale. Non seulement l’offre totale de biens et services publics à la population a été considérablement réduite, mais les programmes anti-pauvreté ont subi des coupures sévères : presque tous les programmes alimentaires et nutritionnels ont été supprimés en 1990. La principale raison invoquée était leur faible efficacité, mais le fait qu’aucun autre programme de compensation n’ait été mis en œuvre face à l’augmentation de la pauvreté montre à quel point ces années furent désastreuses en termes de politiques sociales.

Certains instruments juridiques ont eu des impacts positifs sur la politique sociale et ont été votés par le Congrès durant cette période. Par exemple, la loi organique de l'aide sociale (LOAS) approuvée en 1993, consistait principalement en des transferts en espèces aux personnes âgées pauvres vivant dans les zones rurales et aux handicapés sans ressources. Un projet de loi de programme de revenu minimum a été introduit en 1991 par le sénateur Eduardo Suplicy du Parti des travailleurs (PT). Ce Programme de garantie de revenu minimum (PGRM) proposait un impôt négatif pour toutes les personnes de plus de vingt-cinq ans ayant un revenu mensuel inférieur à deux salaires minimum - utilisé comme mesure du seuil de pauvreté. Afin d’inciter à travailler, l'avantage n’atteignait que 30% de la différence entre le salaire minimum et le revenu de l'individu. En raison des restrictions budgétaires, ce programme a tout d'abord concerné les personnes âgées avant d’être progressivement étendu à la population plus jeune (Ramos, 1994).

Bien qu’initialement proposée par Milton Friedman, penseur libéral, l'idée d'un impôt négatif comme instrument d’une politique de lutte contre la pauvreté a été soutenue par les partis de gauche au Brésil. Ce mélange insolite d'idéologies, ainsi que les caractéristiques innovantes contenues dans cette proposition ont attiré l'attention de politiques et d’intellectuels d'horizons différents. Une série de politiques guidées par des débats académiques sur le revenu minimum proposé par Suplicy ont vu le jour au début des années 1990. Un résumé des principales idées peut être trouvé dans Urani (1996).

Même si l'importance des programmes de transfert de revenu a été largement reconnue, un certain nombre d'inconvénients du projet PGRM ont été identifiés : incitation à la sous-déclaration des revenus, avec le risque que le programme bénéficie à des individus non-pauvres ; incitation à la migration vers des emplois informels, un facteur à l'impact négatif sur l'efficience économique et les comptes publics.Des critiques sont également apparues sur le fait que le programme a été conçu en priorité pour les personnes âgées, puis avec sa généralisation, pour ceux de plus de vingt-cinq ans. Or l'incidence de la pauvreté est plus élevée parmi les enfants que chez les groupes plus âgés. Par ailleurs, alors que ces derniers ont tendance à consommer leur revenu supplémentaire, les plus jeunes sont davantage enclins à investir dans le capital humain. Ainsi, mettre l’accent sur les familles avec enfants serait une meilleure stratégie de réduction de la pauvreté et d'accumulation de capital humain (Langoni, 1973 et Fishlow, 1972).

L'idée même de compléter le revenu a également fait l’objet de critiques, surtout au sein de la gauche pour qui une simple distribution d'argent ne suffisait pas à s'attaquer aux problèmes liés à la pauvreté structurelle, ce qui affaiblissait la légitimité du programme. Selon cette logique, ces programmes de lutte contre la pauvreté qui ne permettent pas d'améliorer la situation doivent être conçus pour avoir des effets à long terme. Les politiques de l'emploi doivent être plus appropriées.

Ces observations supposent que la cause principale de la pauvreté est le chômage, soulignant ainsi le rôle important de l'éducation sur le long terme dans ce domaine. En termes d’éducation, le Brésil a l'un des plus bas taux de mobilité intergénérationnelle au monde (Banque mondiale, 2003) et une relation inverse entre son niveau d'éducation et son niveau des revenus. La pauvreté se transmet de génération en génération. Les enfants de parents pauvres sont les plus susceptibles de le rester. Dans la plupart des cas, les enfants pauvres ne vont pas à l'école parce qu'ils doivent travailler pour contribuer au revenu de leur famille. On observe que les interventions sur l'offre en matière d'éducation sont limitées et que, du côté de la demande, les familles brésiliennes sont confrontées à un marché du crédit très imparfait qui nuit à leur capacité à prendre en charge de tels coûts.

À la lumière de ces critiques et de ces perceptions, Camargo (1993) a proposé deux modifications fondamentales du PGRM. Tout d'abord, pour assurer son efficacité et son accessibilité, le programme ne devait plus être dirigé vers les pauvres, mais vers les familles pauvres avec enfants en âge d’être scolarisé. Deuxièmement, afin de briser le cercle vicieux de la pauvreté, les familles devaient investir dans l'éducation de leurs enfants. Ainsi, les bénéficiaires devaient non seulement répondre à des critères d'admissibilité mais également inscrire leurs enfants à l'école, et leur assurer une fréquentation minimale. Cette conditionnalité a donc été ajoutée au programme afin de garantir les investissements dans le capital humain qui, à son tour, favorise une réduction durable de la pauvreté. Cette première proposition d'un transfert conditionnel de revenu fut bientôt appelée Programme Bolsa Escola et mise en œuvre pour la première fois en 1995.

Les conditionnalités peuvent être comprises de plusieurs façons. D’un point de vue libéral, elles représentent des contreparties sociales : afin de « mériter » l'aide de la société, les bénéficiaires potentiels doivent accepter certaines mesures lesquelles génèrent en retour un rendement social. Cette vision met l'accent sur l’idée la cause essentielle de la pauvreté vient des choix faits par les pauvres eux-mêmes. La position social-démocrate, quant à elle, estime que la conditionnalité est une façon de garantir le respect du droit universel d'accès à l'éducation de base. Le Programme Bolsa Escola est considéré comme un moyen de renforcer les principes universels, en adoptant une approche sélective et ciblée (Lavinas, Tourinho et Barbosa, 2001).

L'idée centrale du Programme Bolsa Escola est de soulager la pauvreté actuelle et de s’y attaquer sur le long terme en donnant des incitations monétaires pour favoriser la scolarisation. Les objectifs peuvent être résumés comme suit : (1) améliorer les niveaux d'éducation des bénéficiaires ; (2) promouvoir la réduction de la pauvreté immédiate ; (3) réduire l'incidence du travail des enfants ; (4) constituer un filet de sécurité pour minimiser les effets négatifs des chocs macro et micro-économiques (Ferreira et Camargo, 2001).
A partir des investissements dans l'éducation, la généralisation à d'autres formes d'investissement en capital humain a été plus simple. Plusieurs programmes de transferts conditionnés de revenus ont été mis en œuvre depuis 1995, utilisant les conditionnalités liées aux investissements non seulement dans le domaine de l'éducation mais aussi dans celui de la santé et de la nutrition.

La Bolsa Escola: premier programme de transferts conditionnés de revenu

En 1995, le président Fernando Henrique Cardoso a hérité d'un pays qui a réussi à réduire l'inflation d’un taux mensuel de 40% à un taux annuel de moins de 10% grâce au Plan Real, dernier d'une succession de plans de stabilisation lancés depuis le milieu de la décennie 1980. Le Real a été mis en place en 1994, lorsque Fernando Henrique Cardoso était ministre des Finances du gouvernement du président Itamar Franco. Les mesures de libéralisation, comme la privatisation, la déréglementation commerciale et financière et les réformes institutionnelles ont été approfondies, à l’image du profil néolibéral du gouvernement de Fernando Henrique Cardoso. La stabilisation a joué un rôle central dans la réduction de la pauvreté, car elle a supprimé l’« impôt inflationniste » qui pesait surtout sur les pauvres. En outre, une augmentation significative du salaire minimum a fait augmenter le pouvoir d'achat des populations à faibles revenus.

Bien que d’orientation néolibérale, le gouvernement a mis en place une politique budgétaire expansionniste avec une augmentation constante des dépenses sociales. Ces facteurs ont stimulé, pendant une période courte mais significative, une croissance économique contribuant à la réduction de la pauvreté : en 1993, le taux d'incidence de la pauvreté était de 43%, alors qu'en 1995 cette proportion était de 35% et de 34% en 1998 au moment où se terminent la première phase du Plan Real et le premier mandat de FHC.
Le succès du Plan Real dans la réalisation de la stabilité macroéconomique permit la réélection du président Fernando Henrique Cardoso. Cependant, le début de son second mandat a été marqué par des menaces d'inflation élevée. Les politiques monétaires et budgétaires sont devenues plus strictes : taux d'intérêt nominaux de 45% par a, tandis que les politiques de prêt étaient alignées sur les objectifs du FMI, parmi lesquels la réduction de l'excédent budgétaire par la réduction des dépenses sociales. En conséquence, le PIB et le PIB par habitant n’ont augmenté que de moins de 0,1% entre 1999 et 2002, tandis que le taux d'incidence de la pauvreté se situait entre 35% et 31%.

Pendant les deux mandats de Fernando Henrique Cardoso, la politique sociale au Brésil a connu une avancée majeure. Au-delà des dépenses, le processus de décentralisation, renforcé par la Constitution fédérale de 1988 a modifié la conception et la mise en œuvre des politiques. Le gouvernement central a encouragé les partenariats avec les autres gouvernements de la fédération (états fédérés et municipalités), ainsi qu'avec les organisations de la société civile et le secteur privé, les municipalités ont répondu par des programmes novateurs. La mise en œuvre des programmes Bolsa Escola est peut-être la principale contribution de gouvernements municipaux à  la politique sociale brésilienne depuis les années 1990.

La proposition du Programme Bolsa Escola a d'abord été mise en pratique au Brésil en 1995. Les premiers programmes ont été conçus et mis en œuvre par les gouvernements municipaux, ce qui représente une exception parmi les expériences latino-américaines, où les gouvernements centraux sont généralement en charge des programmes de transferts conditionnés de revenus. Malgré le soutien apporté par le gouvernement fédéral (à partir de 1997), le Programme Bolsa Escola est resté géré par les gouvernements municipaux jusqu'en 2001, date à laquelle la version nationale de la Bolsa Escola a été lancée. Alors que le Programme Bolsa Escola national peut être considéré comme un renforcement des programmes locaux, son application et sa conception ont été les résultats de mesures fédérales représentant d'importantes innovations en matière de politique sociale.
Les deux premiers programmes de transfert conditionné de revenus ont été lancés au Brésil dans le District fédéral (DF) et dans la ville de Campinas, sous la forme de Bolsa Escola locales. Les deux expériences pionnières ont été des succès et ont été étendues aux municipalités de tout le pays. Alors qu’il n’en existait que six à la fin de 1995, y compris celles du District Fédéral et celle de Campinas, elles étaient cinquante-huit en 1999.
L'hétérogénéité des idées ayant présidé à la conception du programme Bolsa Escola s’est traduite dans les actions politiques utilisées pour mettre en œuvre les programmes municipaux. Cette combinaison inhabituelle de positions de gauche et de positions libérales s’est reflétée dans la diversité des premiers acteurs politiques qui l’ont appuyée et adoptée. Le meilleur exemple en a été donné en 1995 lorsque Campinas était dirigé par le Parti social-démocrate brésilien (PSDB), tandis que son principal rival politique, le Parti des travailleurs, gouvernait Brasilia-DF.

Malgré les évaluations positives des Bolsa Escola municipales, l’augmentation du nombre de municipalités développant ces programmes a fait apparaître la nécessité d'une coordination des actions au niveau national. On a tout d'abord observé une grande variation dans la couverture des Bolsa Escola (Ferreira et Camargo, 2001). En outre, le programme a été principalement mis en œuvre dans les municipalités disposant des ressources nécessaires, qui étaient celles dont les indicateurs de développement étaient les meilleurs et où l’incidence de la pauvreté était la plus faible (Rocha, 1999).

Le consensus croissant sur le besoin de politiques éducatives et de lutte contre la pauvreté a créé un environnement politique favorable à une intervention fédérale dans le financement du Programme Bolsa Escola. En fait, cet environnement propice a conduit le président du Sénat, membre du Parti du Front libéral (PFL) de droite, à créer le Fonds pour la lutte et l'éradication de la pauvreté, financé parallèlement aux principaux programmes fédéraux de lutte contre la pauvreté. En plus d'un scénario interne positif, la Bolsa Escola municipale (et d'autres initiatives de transfert conditionné de revenus, examinés ci-après) ont rapidement éveillé l'intérêt de la communauté politique internationale (Banque mondiale, 2001).

C'est dans ce contexte que le président Fernando Henrique Cardoso a lancé le programme Bolsa Escola Nacional (PBEN) en 2001, augmentant ainsi considérablement la quantité de ressources allouées au programme. Cependant, les 680 millions de dollars affectés à la PBEN ne représentaient que 0,7% des dépenses sociales fédérales en 2001, chiffre qui rappelle que, même en ayant attiré l'attention du gouvernement fédéral, ce programme n'était pas central dans la politique sociale du pays.
La polémique a également porté sur la faiblesse des subsides (15 Reais par enfant, jusqu'à un maximum de 45 Reais par famille). Bourguignon, Ferreira et Leite (2002) estimaient que ce montant ne réduisait à court terme l'incidence de la pauvreté que de 1%. Toutefois, comme le programme était bien ciblé, il fallait augmenter les transferts pour atteindre l'objectif de réduction de la pauvreté. Notons également que les municipalités étaient autorisées à augmenter le montant versé à l'aide de leurs ressources propres, ce qui permettait d’en accroître l'impact.

Les autres programmes innovateurs du gouvernement fédéral

En même temps que la mise en œuvre du Programme Bolsa Escola au niveau local, des politiques innovantes ont été développées à l'échelle fédérale. Lancé en 1995, le Programme communautaire de solidarité (PCS) a changé la forme et le contenu de l'agenda pour combattre la pauvreté en remplaçant la Légion brésilienne d’assistance (LBA), créée dans les années 1940. Le Programme communautaire de solidarité comprend deux volets d'action. Le premier met l'accent sur l'allègement immédiat de la pauvreté : distribution inconditionnelle de nourriture dans les régions pauvres affectées par des chocs tels que les sécheresses. L'agence fédérale, sur son propre budget, était responsable de ces politiques compensatoires. La deuxième tendance peut être considérée comme une stratégie permettant d’accéder à des politiques universelles pour la population nécessiteuse grâce à des partenariats entre les trois niveaux de gouvernement (fédéral, Etats fédérés et municipalités) et les organisations de la société civile. Elle était présidée par un conseil qui a réalisé des programmes qui ne requéraient que de faibles financements de l’Etat.

Ainsi, par exemple, le Programme d'alphabétisation solidaire (cours d'alphabétisation dispensés par des étudiants d’universités locales) a été co-financé par le ministère de l'Éducation et des subventions du secteur privé (Ferreira et Camargo, 2000 ; Draibe, 2002). Le Programme d’éradication du travail infantile (PETI) a également été un programme fédéral novateur. Lancé en 1996, il est le premier programme fédéral de transfert conditionnel de revenu avec des objectifs semblables à ceux du Programme Bolsa Escola national : réduction du travail des enfants et amélioration de la fréquentation scolaire. Le programme a été ciblé sur les enfants qui étaient effectivement menacés de devoir travailler. Il a exigé que ces enfants ne travaillent pas durant le programme et participent à des activités parascolaires (« la journée prolongée ») afin de les maintenir éloignés du travail. A cette fin, les municipalités pouvaient recevoir des ressources supplémentaires pour créer, étendre et améliorer la sensibilisation, les tutorats, le transport, la nourriture et les loisirs. Ainsi, dans le projet PETI, l’intervention a lieu du côté de l’offre, caractéristique innovante (et unique) parmi les programmes de transfert conditionné de revenu au Brésil. Le budget du programme en 1998 était de 25 millions de Reais et son évaluation a été positive, insistant sur le soutien des organisations de la société civile dans la sélection et le suivi du programme (Banque mondiale, 2001).

Au même moment, le Programme Bolsa Escola national a cherché à étendre la couverture du programme municipal, en s’intéressant au problème de l’exclusion des familles vulnérables sans ou avec enfant(s) en dehors de la tranche d'âge de six à quinze ans. Afin d'aider ces familles, notamment les femmes enceintes ou allaitantes et/ou avec de jeunes enfants, le gouvernement fédéral a lancé le programme Bolsa Alimentação (PBA). Au lieu de se concentrer sur l'éducation, les conditions à remplir par les bénéficiaires concernaient la santé et la nutrition. Ce projet était donc très comparable à Bolsa Escola.
La superposition des efforts administratifs dans l'application de ces programmes a montré qu'il était nécessaire d'éviter le gaspillage des ressources.