Bolsa Família : une nouvelle génération de programmes sociaux au Brésil

Par Valéria PERO
Comment citer cet article
Valéria PERO, "Bolsa Família : une nouvelle génération de programmes sociaux au Brésil", CERISCOPE Pauvreté, 2012, [en ligne], consulté le 23/11/2017, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/pauvrete/content/part4/bolsa-familia-une-nouvelle-generation-de-programmes-sociaux-au-bresil

Les dix premières années du XXIe siècle ont été des années de changements attendus depuis longtemps au Brésil. Le pays présente une distribution des revenus parmi les plus inégales du monde. Malgré les changements de régime politique et la croissance économique, les indicateurs qui les mesurent, comme le coefficient de Gini, sont restés stables entre les années 1970 les années 1990. Au niveau de développement du pays, mesuré par exemple par le revenu par habitant, la proportion de pauvres était relativement élevée, révélant un pays plus injuste que pauvre. Mais au cours de la première décennie du second millénaire, on a assisté à une réduction graduelle et constante des inégalités de revenu qui, associée à la croissance économique, a réduit la pauvreté au Brésil de façon significative.

Selon Soares (2010), les deux tiers de la baisse récente des inégalités de revenu peuvent être expliqués par l’amélioration des revenus du travail, liée à une augmentation significative du salaire minimum, le dernier tiers étant lié aux programmes de transferts de revenus vers les plus pauvres. A partir du milieu des années 1990, le gouvernement a commencé à chercher une meilleure réponse aux problèmes des plus vulnérables en se focalisant sur les programmes de transfert conditionné de revenu. L' exigence de contreparties inclue dans ces derniers est devenue la référence pour les actions gouvernementales dans leur politique de combat contre la pauvreté. Au moment de son lancement en 2003, le programme Bolsa Família a profité à 3,6 millions de familles (soit 14,4 millions de personnes) avec un financement de 3,4 milliards de Reais, soit seulement 1,6% des dépenses sociales (représentant 0,5% du PIB) selon les données du ministère du Développement social et de la Lutte contre la faim et du ministère de la Planification, du Budget et de la Gestion. Le programme, qui visait les plus pauvres et s'est rapidement développé - la couverture des bénéficiaires a augmenté -, a eu un impact significatif sur les inégalités de revenu et la pauvreté au Brésil.

Les programmes de transfert conditionné de revenu du type Bolsa Familia représentent une importante innovation dans la politique sociale brésilienne en ce sens que celle-ci n’a pas seulement pour objectif d’alléger la pauvreté avec le transfert de revenus mais aussi de combattre ses causes à l’aide de conditionnalités qui génèrent des incitations à des investissements en capital humain. Selon Pero et Szerman (2010), cette conception, qui déplace l’accent de l’assistance sociale vers le développement social, est la caractéristique d’une nouvelle génération de programmes sociaux. Le programme Bolsa Familia s’appuie ainsi sur le transfert de revenu, les conditionnalités et les programmes complémentaires. Les transferts de revenus permettent de lutter contre la pauvreté de façon immédiate, alors que les conditionnalités cherchent à renforcer l’accès aux droits sociaux de base dans les domaines de l’éducation, la santé et l’assistance sociale.

Le Brésil a été le premier pays d’Amérique latine à mettre en place un programme de transfert conditionné de revenu avec le programme Bolsa Escola en 1995. Celui-ci a servi de base pour la conception d’autres programmes dans la région. Cet article décrit l’évolution récente des politiques publiques de lutte contre la pauvreté à travers les programmes de transfert conditionné de revenu au Brésil, les problèmes rencontrés et les défis de l'avenir. L’expérience brésilienne est intéressante en raison des défis d'un pays aussi grand et diversfié et par le fait que de tels programmes sont le résultat d’un processus d’apprentissage dans la conduite de la politique sociale plutôt que l'option idéologique d’un Etat néolibéral comme l’avait suggéré le débat des années 1990 sur ce sujet. Par ailleurs, bien que les ressources du programme Bolsa Familia ne représentent qu’un faible pourcentage du PIB, celui-ci s'avère efficace dans la mesure où l’on observe une diminution significative des inégalités et de la pauvreté au Brésil au cours de la période d’augmentation de la couverture et des avantages.

L’article analyse d’abord le débat autour de l’idée de programme de transfert conditionné de revenu avec le lancement du programme Bolsa Escola, présente ensuite l’intégration des programmes fédéraux de transfert conditionné de revenu au sein du programme Bolsa Familia et ses effets sur les inégalités et la pauvreté et se termine enfin par une discussion sur les défis auxquels la politique sociale brésilienne est aujourd’hui confrontée.

Les années 1990 et l’apparition d’une nouvelle génération de programmes sociaux

Entre le milieu des années 1960 et la fin des années 1970, le Brésil a connu la combinaison d’un régime dictatorial et d’une croissance annuelle moyenne du PIB de 10%, laissant les politiques de lutte contre la pauvreté au second plan. Le ralentissement de la croissance économique des années 1980 a aggravé la pauvreté qui a retrouvé son niveau du milieu des années 1970, montrant clairement que la croissance économique n’avait pas permis de réduire durablement ce fléau. La croyance largement répandue que la croissance économique éradiquerait la pauvreté a ainsi été battue en brèche, soulignant la nécessité de construire des politiques plus efficaces pour combattre cette dernière.

Malgré les changements économiques et politico-institutionnels, les inégalités se maintiennent à des niveaux élevés durant les trente dernières années du XXe siècle. Ainsi le taux de pauvreté était plus élevé que dans les autres pays de niveau de développement similaire, en dépit de dépenses publiques sociales proportionnellement plus élevées. Historiquement, la politique sociale brésilienne était perçue comme inappropriée et inefficace pour lutter contre la pauvreté. C’est dans ce contexte que fut proposée pour la première fois l’idée de réseaux de protection sociale pour structurer le système de protection sociale du pays.

Cette structuration a consisté en un changement des politiques de lutte contre la pauvreté prenant en compte le profil de la pauvreté au Brésil afin d’atteindre les plus vulnérables. En particulier, le très bas niveau de développement du capital humain a été identifié comme l’une des causes principales de la pauvreté à long terme. Pour surmonter ce problème ont été conçus et mis en pratique, au milieu des années 1990, les programmes de transfert conditionné de revenu.

Le débat sur le revenu minimum

En 1990, le président Fernando Collor hérite d’un pays connaissant une hyperinflation et de graves problèmes fiscaux. Le président a gagné les élections de 1989 – la première élection présidentielle directe depuis 1964 - avec la promesse de combattre la corruption, de contrôler l’inflation et de moderniser l’économie du pays. Il est alors impliqué dans une série de scandales de corruption qui aboutissent à son impeachment en 1992. En moins de trois ans d’existence, le gouvernement Collor a mis en place une politique macroéconomique « contractionniste », combinée à des mesures de libéralisation, telles que la déréglementation commerciale et financière, qui ont entraîné une diminution du PIB (- 3,9%) et du PIB par habitant (- 8,3 %). Par ailleurs, la réduction du déficit public, qui faisait partie de la stratégie du contrôle de l’inflation, a affecté les dépenses sociales du gouvernement central qui ont chuté entre 1989 et 1993, atteignant leur niveau le plus bas cette dernière année. Parallèlement, les niveaux de pauvreté et d’extrême pauvreté ont suivi le modèle historique anticyclique. En 1993, la part de pauvres représentait 43% de la population ; les très pauvres, 20% (IPEADATA).

La réduction des dépenses sociales par le gouvernement Collor est sans doute la preuve la plus frappante de l'absence d'engagement dans une politique sociale. Non seulement l’offre totale de biens et services publics à la population a été considérablement réduite, mais les programmes anti-pauvreté ont subi des coupures sévères : presque tous les programmes alimentaires et nutritionnels ont été supprimés en 1990. La principale raison invoquée était leur faible efficacité, mais le fait qu’aucun autre programme de compensation n’ait été mis en œuvre face à l’augmentation de la pauvreté montre à quel point ces années furent désastreuses en termes de politiques sociales.

Certains instruments juridiques ont eu des impacts positifs sur la politique sociale et ont été votés par le Congrès durant cette période. Par exemple, la loi organique de l'aide sociale (LOAS) approuvée en 1993, consistait principalement en des transferts en espèces aux personnes âgées pauvres vivant dans les zones rurales et aux handicapés sans ressources. Un projet de loi de programme de revenu minimum a été introduit en 1991 par le sénateur Eduardo Suplicy du Parti des travailleurs (PT). Ce Programme de garantie de revenu minimum (PGRM) proposait un impôt négatif pour toutes les personnes de plus de vingt-cinq ans ayant un revenu mensuel inférieur à deux salaires minimum - utilisé comme mesure du seuil de pauvreté. Afin d’inciter à travailler, l'avantage n’atteignait que 30% de la différence entre le salaire minimum et le revenu de l'individu. En raison des restrictions budgétaires, ce programme a tout d'abord concerné les personnes âgées avant d’être progressivement étendu à la population plus jeune (Ramos, 1994).

Bien qu’initialement proposée par Milton Friedman, penseur libéral, l'idée d'un impôt négatif comme instrument d’une politique de lutte contre la pauvreté a été soutenue par les partis de gauche au Brésil. Ce mélange insolite d'idéologies, ainsi que les caractéristiques innovantes contenues dans cette proposition ont attiré l'attention de politiques et d’intellectuels d'horizons différents. Une série de politiques guidées par des débats académiques sur le revenu minimum proposé par Suplicy ont vu le jour au début des années 1990. Un résumé des principales idées peut être trouvé dans Urani (1996).

Même si l'importance des programmes de transfert de revenu a été largement reconnue, un certain nombre d'inconvénients du projet PGRM ont été identifiés : incitation à la sous-déclaration des revenus, avec le risque que le programme bénéficie à des individus non-pauvres ; incitation à la migration vers des emplois informels, un facteur à l'impact négatif sur l'efficience économique et les comptes publics.Des critiques sont également apparues sur le fait que le programme a été conçu en priorité pour les personnes âgées, puis avec sa généralisation, pour ceux de plus de vingt-cinq ans. Or l'incidence de la pauvreté est plus élevée parmi les enfants que chez les groupes plus âgés. Par ailleurs, alors que ces derniers ont tendance à consommer leur revenu supplémentaire, les plus jeunes sont davantage enclins à investir dans le capital humain. Ainsi, mettre l’accent sur les familles avec enfants serait une meilleure stratégie de réduction de la pauvreté et d'accumulation de capital humain (Langoni, 1973 et Fishlow, 1972).

L'idée même de compléter le revenu a également fait l’objet de critiques, surtout au sein de la gauche pour qui une simple distribution d'argent ne suffisait pas à s'attaquer aux problèmes liés à la pauvreté structurelle, ce qui affaiblissait la légitimité du programme. Selon cette logique, ces programmes de lutte contre la pauvreté qui ne permettent pas d'améliorer la situation doivent être conçus pour avoir des effets à long terme. Les politiques de l'emploi doivent être plus appropriées.

Ces observations supposent que la cause principale de la pauvreté est le chômage, soulignant ainsi le rôle important de l'éducation sur le long terme dans ce domaine. En termes d’éducation, le Brésil a l'un des plus bas taux de mobilité intergénérationnelle au monde (Banque mondiale, 2003) et une relation inverse entre son niveau d'éducation et son niveau des revenus. La pauvreté se transmet de génération en génération. Les enfants de parents pauvres sont les plus susceptibles de le rester. Dans la plupart des cas, les enfants pauvres ne vont pas à l'école parce qu'ils doivent travailler pour contribuer au revenu de leur famille. On observe que les interventions sur l'offre en matière d'éducation sont limitées et que, du côté de la demande, les familles brésiliennes sont confrontées à un marché du crédit très imparfait qui nuit à leur capacité à prendre en charge de tels coûts.

À la lumière de ces critiques et de ces perceptions, Camargo (1993) a proposé deux modifications fondamentales du PGRM. Tout d'abord, pour assurer son efficacité et son accessibilité, le programme ne devait plus être dirigé vers les pauvres, mais vers les familles pauvres avec enfants en âge d’être scolarisé. Deuxièmement, afin de briser le cercle vicieux de la pauvreté, les familles devaient investir dans l'éducation de leurs enfants. Ainsi, les bénéficiaires devaient non seulement répondre à des critères d'admissibilité mais également inscrire leurs enfants à l'école, et leur assurer une fréquentation minimale. Cette conditionnalité a donc été ajoutée au programme afin de garantir les investissements dans le capital humain qui, à son tour, favorise une réduction durable de la pauvreté. Cette première proposition d'un transfert conditionnel de revenu fut bientôt appelée Programme Bolsa Escola et mise en œuvre pour la première fois en 1995.

Les conditionnalités peuvent être comprises de plusieurs façons. D’un point de vue libéral, elles représentent des contreparties sociales : afin de « mériter » l'aide de la société, les bénéficiaires potentiels doivent accepter certaines mesures lesquelles génèrent en retour un rendement social. Cette vision met l'accent sur l’idée la cause essentielle de la pauvreté vient des choix faits par les pauvres eux-mêmes. La position social-démocrate, quant à elle, estime que la conditionnalité est une façon de garantir le respect du droit universel d'accès à l'éducation de base. Le Programme Bolsa Escola est considéré comme un moyen de renforcer les principes universels, en adoptant une approche sélective et ciblée (Lavinas, Tourinho et Barbosa, 2001).

L'idée centrale du Programme Bolsa Escola est de soulager la pauvreté actuelle et de s’y attaquer sur le long terme en donnant des incitations monétaires pour favoriser la scolarisation. Les objectifs peuvent être résumés comme suit : (1) améliorer les niveaux d'éducation des bénéficiaires ; (2) promouvoir la réduction de la pauvreté immédiate ; (3) réduire l'incidence du travail des enfants ; (4) constituer un filet de sécurité pour minimiser les effets négatifs des chocs macro et micro-économiques (Ferreira et Camargo, 2001).
A partir des investissements dans l'éducation, la généralisation à d'autres formes d'investissement en capital humain a été plus simple. Plusieurs programmes de transferts conditionnés de revenus ont été mis en œuvre depuis 1995, utilisant les conditionnalités liées aux investissements non seulement dans le domaine de l'éducation mais aussi dans celui de la santé et de la nutrition.

La Bolsa Escola: premier programme de transferts conditionnés de revenu

En 1995, le président Fernando Henrique Cardoso a hérité d'un pays qui a réussi à réduire l'inflation d’un taux mensuel de 40% à un taux annuel de moins de 10% grâce au Plan Real, dernier d'une succession de plans de stabilisation lancés depuis le milieu de la décennie 1980. Le Real a été mis en place en 1994, lorsque Fernando Henrique Cardoso était ministre des Finances du gouvernement du président Itamar Franco. Les mesures de libéralisation, comme la privatisation, la déréglementation commerciale et financière et les réformes institutionnelles ont été approfondies, à l’image du profil néolibéral du gouvernement de Fernando Henrique Cardoso. La stabilisation a joué un rôle central dans la réduction de la pauvreté, car elle a supprimé l’« impôt inflationniste » qui pesait surtout sur les pauvres. En outre, une augmentation significative du salaire minimum a fait augmenter le pouvoir d'achat des populations à faibles revenus.

Bien que d’orientation néolibérale, le gouvernement a mis en place une politique budgétaire expansionniste avec une augmentation constante des dépenses sociales. Ces facteurs ont stimulé, pendant une période courte mais significative, une croissance économique contribuant à la réduction de la pauvreté : en 1993, le taux d'incidence de la pauvreté était de 43%, alors qu'en 1995 cette proportion était de 35% et de 34% en 1998 au moment où se terminent la première phase du Plan Real et le premier mandat de FHC.
Le succès du Plan Real dans la réalisation de la stabilité macroéconomique permit la réélection du président Fernando Henrique Cardoso. Cependant, le début de son second mandat a été marqué par des menaces d'inflation élevée. Les politiques monétaires et budgétaires sont devenues plus strictes : taux d'intérêt nominaux de 45% par a, tandis que les politiques de prêt étaient alignées sur les objectifs du FMI, parmi lesquels la réduction de l'excédent budgétaire par la réduction des dépenses sociales. En conséquence, le PIB et le PIB par habitant n’ont augmenté que de moins de 0,1% entre 1999 et 2002, tandis que le taux d'incidence de la pauvreté se situait entre 35% et 31%.

Pendant les deux mandats de Fernando Henrique Cardoso, la politique sociale au Brésil a connu une avancée majeure. Au-delà des dépenses, le processus de décentralisation, renforcé par la Constitution fédérale de 1988 a modifié la conception et la mise en œuvre des politiques. Le gouvernement central a encouragé les partenariats avec les autres gouvernements de la fédération (états fédérés et municipalités), ainsi qu'avec les organisations de la société civile et le secteur privé, les municipalités ont répondu par des programmes novateurs. La mise en œuvre des programmes Bolsa Escola est peut-être la principale contribution de gouvernements municipaux à  la politique sociale brésilienne depuis les années 1990.

La proposition du Programme Bolsa Escola a d'abord été mise en pratique au Brésil en 1995. Les premiers programmes ont été conçus et mis en œuvre par les gouvernements municipaux, ce qui représente une exception parmi les expériences latino-américaines, où les gouvernements centraux sont généralement en charge des programmes de transferts conditionnés de revenus. Malgré le soutien apporté par le gouvernement fédéral (à partir de 1997), le Programme Bolsa Escola est resté géré par les gouvernements municipaux jusqu'en 2001, date à laquelle la version nationale de la Bolsa Escola a été lancée. Alors que le Programme Bolsa Escola national peut être considéré comme un renforcement des programmes locaux, son application et sa conception ont été les résultats de mesures fédérales représentant d'importantes innovations en matière de politique sociale.
Les deux premiers programmes de transfert conditionné de revenus ont été lancés au Brésil dans le District fédéral (DF) et dans la ville de Campinas, sous la forme de Bolsa Escola locales. Les deux expériences pionnières ont été des succès et ont été étendues aux municipalités de tout le pays. Alors qu’il n’en existait que six à la fin de 1995, y compris celles du District Fédéral et celle de Campinas, elles étaient cinquante-huit en 1999.
L'hétérogénéité des idées ayant présidé à la conception du programme Bolsa Escola s’est traduite dans les actions politiques utilisées pour mettre en œuvre les programmes municipaux. Cette combinaison inhabituelle de positions de gauche et de positions libérales s’est reflétée dans la diversité des premiers acteurs politiques qui l’ont appuyée et adoptée. Le meilleur exemple en a été donné en 1995 lorsque Campinas était dirigé par le Parti social-démocrate brésilien (PSDB), tandis que son principal rival politique, le Parti des travailleurs, gouvernait Brasilia-DF.

Malgré les évaluations positives des Bolsa Escola municipales, l’augmentation du nombre de municipalités développant ces programmes a fait apparaître la nécessité d'une coordination des actions au niveau national. On a tout d'abord observé une grande variation dans la couverture des Bolsa Escola (Ferreira et Camargo, 2001). En outre, le programme a été principalement mis en œuvre dans les municipalités disposant des ressources nécessaires, qui étaient celles dont les indicateurs de développement étaient les meilleurs et où l’incidence de la pauvreté était la plus faible (Rocha, 1999).

Le consensus croissant sur le besoin de politiques éducatives et de lutte contre la pauvreté a créé un environnement politique favorable à une intervention fédérale dans le financement du Programme Bolsa Escola. En fait, cet environnement propice a conduit le président du Sénat, membre du Parti du Front libéral (PFL) de droite, à créer le Fonds pour la lutte et l'éradication de la pauvreté, financé parallèlement aux principaux programmes fédéraux de lutte contre la pauvreté. En plus d'un scénario interne positif, la Bolsa Escola municipale (et d'autres initiatives de transfert conditionné de revenus, examinés ci-après) ont rapidement éveillé l'intérêt de la communauté politique internationale (Banque mondiale, 2001).

C'est dans ce contexte que le président Fernando Henrique Cardoso a lancé le programme Bolsa Escola Nacional (PBEN) en 2001, augmentant ainsi considérablement la quantité de ressources allouées au programme. Cependant, les 680 millions de dollars affectés à la PBEN ne représentaient que 0,7% des dépenses sociales fédérales en 2001, chiffre qui rappelle que, même en ayant attiré l'attention du gouvernement fédéral, ce programme n'était pas central dans la politique sociale du pays.
La polémique a également porté sur la faiblesse des subsides (15 Reais par enfant, jusqu'à un maximum de 45 Reais par famille). Bourguignon, Ferreira et Leite (2002) estimaient que ce montant ne réduisait à court terme l'incidence de la pauvreté que de 1%. Toutefois, comme le programme était bien ciblé, il fallait augmenter les transferts pour atteindre l'objectif de réduction de la pauvreté. Notons également que les municipalités étaient autorisées à augmenter le montant versé à l'aide de leurs ressources propres, ce qui permettait d’en accroître l'impact.

Les autres programmes innovateurs du gouvernement fédéral

En même temps que la mise en œuvre du Programme Bolsa Escola au niveau local, des politiques innovantes ont été développées à l'échelle fédérale. Lancé en 1995, le Programme communautaire de solidarité (PCS) a changé la forme et le contenu de l'agenda pour combattre la pauvreté en remplaçant la Légion brésilienne d’assistance (LBA), créée dans les années 1940. Le Programme communautaire de solidarité comprend deux volets d'action. Le premier met l'accent sur l'allègement immédiat de la pauvreté : distribution inconditionnelle de nourriture dans les régions pauvres affectées par des chocs tels que les sécheresses. L'agence fédérale, sur son propre budget, était responsable de ces politiques compensatoires. La deuxième tendance peut être considérée comme une stratégie permettant d’accéder à des politiques universelles pour la population nécessiteuse grâce à des partenariats entre les trois niveaux de gouvernement (fédéral, Etats fédérés et municipalités) et les organisations de la société civile. Elle était présidée par un conseil qui a réalisé des programmes qui ne requéraient que de faibles financements de l’Etat.

Ainsi, par exemple, le Programme d'alphabétisation solidaire (cours d'alphabétisation dispensés par des étudiants d’universités locales) a été co-financé par le ministère de l'Éducation et des subventions du secteur privé (Ferreira et Camargo, 2000 ; Draibe, 2002). Le Programme d’éradication du travail infantile (PETI) a également été un programme fédéral novateur. Lancé en 1996, il est le premier programme fédéral de transfert conditionnel de revenu avec des objectifs semblables à ceux du Programme Bolsa Escola national : réduction du travail des enfants et amélioration de la fréquentation scolaire. Le programme a été ciblé sur les enfants qui étaient effectivement menacés de devoir travailler. Il a exigé que ces enfants ne travaillent pas durant le programme et participent à des activités parascolaires (« la journée prolongée ») afin de les maintenir éloignés du travail. A cette fin, les municipalités pouvaient recevoir des ressources supplémentaires pour créer, étendre et améliorer la sensibilisation, les tutorats, le transport, la nourriture et les loisirs. Ainsi, dans le projet PETI, l’intervention a lieu du côté de l’offre, caractéristique innovante (et unique) parmi les programmes de transfert conditionné de revenu au Brésil. Le budget du programme en 1998 était de 25 millions de Reais et son évaluation a été positive, insistant sur le soutien des organisations de la société civile dans la sélection et le suivi du programme (Banque mondiale, 2001).

Au même moment, le Programme Bolsa Escola national a cherché à étendre la couverture du programme municipal, en s’intéressant au problème de l’exclusion des familles vulnérables sans ou avec enfant(s) en dehors de la tranche d'âge de six à quinze ans. Afin d'aider ces familles, notamment les femmes enceintes ou allaitantes et/ou avec de jeunes enfants, le gouvernement fédéral a lancé le programme Bolsa Alimentação (PBA). Au lieu de se concentrer sur l'éducation, les conditions à remplir par les bénéficiaires concernaient la santé et la nutrition. Ce projet était donc très comparable à Bolsa Escola.
La superposition des efforts administratifs dans l'application de ces programmes a montré qu'il était nécessaire d'éviter le gaspillage des ressources.

Les années 2000 : l’intégration des programmes et la création de Bolsa Familia

Après trois tentatives infructueuses, Luiz Inacio « Lula » da Silva a finalement été élu président du Brésil en 2002. Son élection, l’ascension du Parti des travailleurs et de la gauche nationale ont été marquées par de grandes attentes en matière de progrès social et de tout ce qui pourrait améliorer rapidement la qualité de vie de ceux qui jusqu’alors avaient été exclus du processus de développement économique. Ces attentes sont liées à la biographie de Lula et son positionnement à gauche. Né dans une famille pauvre, il a mené des activités syndicales pendant la dictature militaire (1964-1985) et s'est impliqué dans la campagne pour le rétablissement de la démocratie en fondant le Parti des travailleurs en 1980. Pendant les années 1990, Lula est devenu l'un des leaders de l'opposition au régime néolibéral des différents gouvernements après le Consensus de Washington. Aux élections de 2002, Lula est devenu le premier président de gauche du Brésil depuis quarante ans.

La stratégie de son gouvernement était double : assurer la stabilité macroéconomique et atteindre une croissance plus équitable avec un changement social plus rapide. Sa politique économique n'était pas qualitativement différente de la gestion antérieure : le contrôle de l'inflation par une politique budgétaire et monétaire rigoureuse est resté la principale ligne directrice. Cependant, la politique sociale, devait prendre un tour différent. Au lieu d'améliorer les programmes de transfert conditionnel de revenus existants, le gouvernement Lula a tout d’abord opté pour le lancement du Programme Faim Zéro. Cette décision était fondée sur le diagnostic que la faim était un problème majeur au Brésil. Financé par le Trésor public et par des donateurs privés, le programme consistait principalement en une distribution de nourriture, de bons alimentaires, et d’incitations/subventions pour la production alimentaire locale. Le Programme Faim Zero a été perçu par de nombreux intellectuels et hommes politiques comme un programme à l'ancienne ressuscitant  les programmes alimentaires des années 1970 et les souvenirs de clientélisme et de corruption. En outre, Programme Faim Zéro déconsidérait les nouveaux processus d'apprentissage en matière de politique sociale tels que la façon de sélectionner les bénéficiaires ou bien le transfert d'argent plutôt que la distribution de nourriture.

Enfin, le diagnostic qui avait été le fondement du Programme Faim Zéro a été largement contredit par les données officielles publiées par l'Institut brésilien de géographie et de statistique (IBGE) indiquant que seulement 4% de la population brésilienne souffrait de malnutrition tandis que 10% souffraient d'obésité, et 30% de surpoids. Cette enquête a sapé la légitimité et la logique du programme Faim Zéro. Malgré ces problèmes, ce programme a reçu le soutien immédiat de la société civile qui s’est exprimé par un nombre significatif de dons. En cela, il est considéré comme un succès dans la mesure où la société s’est engagée dans le traitement de l’extrême pauvreté et de la faim (Neri, 2004). En soi, l'élection de Lula peut être vue comme la manifestation du désir des Brésiliens de voir ces questions prises en compe.

Cet engagement s’est pourtant appliqué à un programme inefficace. Il est en effet vite devenu évident que le Programme Faim Zero n'atteignait pas ses objectifs. Le gouvernement a alors changé de stratégie dans le domaine social, accordant une attention accrue aux programmes déjà existants de transfert conditionné de revenu. Ayant échoué à établir une nouvelle politique sociale de lutte contre l'extrême pauvreté et la faim, le Programme Faim Zero a été remplacé  et mêlé aux structures existantes des transfert conditionné de revenu. Les programmes Bolsa Escola national et Bolsa Alimentação ont été intégrés à deux autres leviers des transferts du gouvernement fédéral : la Carte d’alimentation et l’Aide au gaz. De cette intégration naîtra le programme Bolsa Familia.

La Carte d'alimentation était une allocation mensuelle en espèces de 50 Reais (2001) destinée à la consommation alimentaire. des familles pauvres. Elle faisait partie du Programme Faim Zero et profitait à seulement 774 000 familles. L’Aide au gaz était un transfert bi-mensuel de 15 Reais en faveur des familles dont le revenu par habitant était inférieur à la moitié du salaire minimum. L'idée était d'indemniser les familles de l'élimination d'une subvention sur le gaz de cuisine. Lancé en 2001, le programme a bénéficié plus de 9,7 millions de familles en 2003.

Deux arguments principaux viennent à l’appui d’une intégration de ces quatre programmes en un seul. Tout d’abord, celle-ci permettrait un traitement plus complet de la pauvreté dans la mesure où le programme était constitué d'un ensemble de politiques de santé, d'éducation et de nutrition. Une programmation unifiée, avec des subventions plus élevées, semblait préférable à une fragmentation dans leur organisation et dans le temps. Ainsi, l'efficacité globale pouvait être améliorée en matière de réduction immédiate de la pauvreté aussi bien à court qu’à long terme. Les programmes intégrés seraient plus efficaces et permettraient des économies d'échelle réalisées grâce à l'utilisation d'un registre unique pour sélectionner les bénéficiaires. De même, l'unification atténue les effets de résidus déconnectés et/ou les doublons.

Les caractérístiques du Programme Bolsa Família

Le Programme Bolsa Familia a été créé par la loi 10.836 de janvier 2004, pour intégrer la gestion des quatre programmes fédéraux de transfert conditionné de revenu et du registre de la population cible dans un cadastre unique, redéfinissant la population-cible des programmes antérieurs. Etaient éligibles au programme à sa création les familles pauvres avec enfants et les familles extrêmement pauvres - avec ou sans enfant(s). Les familles pauvres recevaient une subvention mensuelle de base de 50 Reais destinée à leur consommation alimentaire tandis que les familles pauvres et extrêmement pauvres avec enfants pouvaient recevoir jusqu'à trois transferts de 15 Reais sur la base du respect des conditionnalités. La prestation moyenne de la famille a donc augmenté, passant de 24 Reais (soit 8 dollars) à 72 Reais (soit 24 dollars) en valeur de l’époque.

Le Programme Bolsa Familia a hérité de nombreuses caractéristiques des programmes précédents de transfert conditionné de revenu comme la Bolsa Escola. L'absence d'intervention du côté de l'offre, l’absence de limites temporelles rigides pour la participation au programme, la mise en œuvre décentralisée des partenariats fédéraux-locaux, ainsi que l'absence d'un plan d'évaluation des programmes en sont des caractéristiques communes.
Après quelques ajustements et mises à jour au fil des années, le Programme Bolsa Familia est aujourd’hui conçu de la façon suivante :

Critères d'éligibilité : Familles extrêmement pauvres dont le revenu familial par personne est inférieur à 70 Reais avec ou sans enfant(s) et familles pauvres (dont le revenu se situe entre 70 et 140 Reais) avec des enfants de moins de dix-sept ans ou dont la femme est enceinte ou allaitante.

Identification et sélection des bénéficiaires : Le programme Bolsa Familia utilise le registre unique, un registre national des familles pauvres pour la sélection des bénéficiaires. La collecte des données et l'enregistrement des bénéficiaires sont de la responsabilité des municipalités mais le fonctionnement et la maintenance de la base de données sont centralisés au niveau fédéral par le ministère du Développement social. La Caixa Economica Federal est responsable de la gestion et l'exploitation du système.

Bénéfices : Les familles extrêmement pauvres reçoivent un montant fixe (70 Reais) plus un transfert d’argent variable en fonction de la composition de la famille: 32 Reais par enfant (jusqu'à l'âge de quinze ans) avec une limite de trois transferts. Les familles extrêmement pauvres avec adolescents de seize ou dix-sept ans fréquentant l'école reçoivent une prestation variable (à partir de 38 Reais). Chaque famille peut recevoir jusqu'à deux prestations. Le transfert total pour les familles ayant un revenu par habitant jusqu'à à 70 Reais varie donc de 70 à 242 Reais. Les familles pauvres quant à elles (revenu compris entre 70 et 140 Reais) bénéficient des mêmes montants de prestations, mais ne reçoivent pas la prestation de base de 70 Reais. Pour ce second groupe, les prestations varient entre 32 et 172 Reais.

Conditionnalités : Le changement par rapport aux anciens programmes est que le Programme Bolsa Familia exige que tous les membres de la famille répondent aux contraintes suivantes: (1) la scolarisation durant au moins 85% du temps des enfants de six à quinze ans et au moins 75% pour les jeunes à partir de seize ans ; (2) les enfants et adolescents de moins de quinze ans présentant un risque de travail infantile ou retirés du travail infantile par le Programme d'éradication du travail des enfants (PETI) doivent participer aux Services  de coexistence et de renforcement des liens durant 85% de leur temps par mois ; (3)  vaccination des enfants de moins de six ans, et (4) examens prénataux des femmes enceintes.

Configurations institutionnelles : Le Programme Bolsa Familia est administré par le Secrétariat national du revenu de citoyenneté (SENARC) du ministère du Développement social et de la Lutte contre la faim qui est chargé de superviser le fonctionnement des paiements. Grâce au système de gestion du Programme Bolsa Família, le Secrétariat, guidé par les décisions du président de la République, s’appuie sur les recommandations du Conseil d'administration (comité directeur de la Bolsa Família) responsable de la coordination des politiques, de la consolidation des partenariats entre les différents niveaux et secteurs du gouvernement et la société civile et qui supervise les contrôles formels et les contrôles sociaux (Banque mondiale, 2004).

Suivi et évaluation : Les agents locaux des municipalités vérifient les conditionnalités mais le contrôle de la qualité du processus, le respect des conditionnalités, des paiements et des renseignements sur le registre unique sont de la responsabilité de SENARC / MDS. Pendant ce temps, d'autres activités sont menées par les instances de contrôle social de la Bolsa Família (ICSs), qui doivent accompagner les activités des gestionnaires. À cette fin a été créé un instrument (nommé indice de gestion décentralisée) qui mesure la qualité de la gestion de la Bolsa Familia au niveau des Etats fédérés et des municipalités. Les audits et autres actions de supervision sont également menés par les institutions de contrôle interne et externe du pouvoir exécutif, qui forment le Réseau public de supervision. Le prêt de la Banque mondiale en faveur du Programme Bolsa Familia comprend des recommandations pour améliorer le système.

Coûts, couverture et cibles

Après huit ans d'existence, les résultats du Programme Bolsa Familia sont impressionnants. Tout d’abord, le programme a réussi à élargir la couverture et la valeur des prestations. Comme annoncé lors de son lancement en 2003, il a atteint 3,6 millions de familles, avec un budget de 3,4 milliards de Reais, ce qui ne représente qu’1,6% du total des dépenses sociales. En 2006, le budget est passé à 8,5 milliards de réais soit 2,8% des dépenses sociales. En 2011, le programme atteint plus de 12,6 millions de foyers, soit environ 4% des dépenses publiques sociales. La cible principale du programme n'a pas été affectée par cette expansion, malgré la possibilité de déperditions (Barros et al., 2006).

Le Programme Bolsa Familia est donc bien ciblé par rapport aux autres programmes de transfert de revenu. Selon Souza (2011), c'est essentiellement grâce aux critères d'éligibilité, fondés sur le revenu familial total et la présence d’enfants et de jeunes dans la famille. Comme les enfants et les jeunes sont surreprésentés parmi les plus pauvres et les personnes âgées surreprésentées parmi les plus riches, le programme Bolsa Familia atteint finalement une proportion relativement élevée des pauvres.



Enfin le Programme Bolsa Familia est mieux ciblé que d'autres programmes en matière de travail. Barros et al. (2010a) montrent qu'environ 75% des bénéficiaires de Bolsa Família appartiennent aux 40% les plus pauvres de la population, alors que
ce pourcentage était de moins de 20% dans tous les programmes traditionnels visant les travailleurs formels (indemnités de départ, indemnités de repas et de transport, etc.).

On note que le degré de ciblage, mesuré par le pourcentage de pauvres parmi les bénéficiaires du Programme Bolsa Familia, bien qu’élevé, varie considérablement entre les Etats du Brésil. Souza (2011) montre que le degré de ciblage dans les régions du Nord et du Nordeste - les plus pauvres du Brésil - est supérieur à celui des Etats du Centre-Sud. L’Alagoas (84%) a le degré de ciblage le plus élevé (84%) et l’Etat de Santa Catarina le plus faible (46%).
Enfin, comparé aux programmes similaires d'autres pays, Bolsa Familia présente également un bon degré de ciblage avec des indicateurs semblables à ceux des programmes Chile Solidário et Oportunidades du Mexique. Une étude utilisant un indicateur de ciblage pour 112 programmes dans différents pays classe le Programme Bolsa Famila parmi les dix meilleurs (Souza, 2011).

Impacts distributifs

Le Brésil a toujours l'une des plus fortes concentrations des revenus au monde, mais cette situation demeurée pratiquement stable des années 1970 aux années 1990 a commencé à s'améliorer lentement depuis 2000. Comme on peut le voir ci-dessous, l'indice de Gini est passé de 0,59 en 2002 à 0,54 en 2009. Même si les chiffres restent très élevés par rapport aux normes internationales, l'amélioration est significative.

La baisse des inégalités est principalement due à la conjonction de l'amélioration des revenus du travail (expliquée en partie par l'augmentation importante du salaire minimum en 2000), de la création puis l'expansion des programmes de transfert conditionnel de revenu, tels que Bolsa Familia en 2003, et de l'expansion des programmes d'aide sociale comme la retraite rurale et le Benefício de Prestação Continuada. Une analyse de la réduction des inégalités au cours de la période 1995-2009 réalisée par Soares (2010) montre qu’en fait, la baisse de l'inégalité est due pour un tiers à des politiques de transfert de revenu et pour deux tiers à l'amélioration des revenus du travail.

Divers auteurs soulignent les effets positifs du Programme Bolsa Familia sur la réduction des inégalités de revenus et sur la pauvreté dans la première décennie du deuxième millénaire. Barros et al. (2006a, 2006b) ont calculé que le coefficient de Gini du revenu par habitant a baissé de 4,5% entre 2001 et 2005, la moitié de la baisse étant due à des changements dans la répartition des revenus ne provenant pas du travail. Ainsi, les pensions ont contribué pour 26% à cette baisse, le Programme Bolsa Familia pour 12%, et le Benefício de Prestação Continuada pour 11%. Le principal facteur a été l'expansion de ces programmes. Ciblé sur les plus pauvres, le Programme Bolsa Familia semble être le plus efficace pour réduire les inégalités.

Hoffman (2006), Rocha (2006) et Soares et Satyro (2009) qualifient d'importants les effets du Programme Bolsa Familia sur la réduction de la pauvreté. Par exemple, selon ces derniers, le programe a fait diminuer la proportion de pauvres de 21,7% à 20% en 2006. L'intensité de la pauvreté est quant à elle passée de 9,4% à 7,8%. En outre, Barros (2010) montre que la baisse de l'inégalité est due au fait que les revenus des pauvres ont augmenté plus rapidement. Le revenu par habitant des 10%  les plus pauvres a augmenté de 8% par an entre 2001 et 2008 tandis que celui des 10% les plus riches n'a augmenté que de 1,5% par an. Dans cette étude, on estime que le Programme Bolsa Familia a contribué à 15% du total de la baisse de l'incidence de l'extrême pauvreté et à 35% à la réduction de l'écart de l’extrême pauvreté.

Ainsi, la période de croissance observée depuis 2003, concomitante d’une diminution progressive et consistante des inégalités, conduit à une diminution considérable du pourcentage de pauvres et extrêmement pauvres, qui est passé de 38% en 2002 à 24% en 2009.

En 2000, la communauté internationale s'est engagée à éradiquer l’extrême pauvreté quand il a été estimé qu’une personne sur trois dans le monde vivait avec moins d'un dollar par jour. Selon le quatrième Rapport national sur le suivi des Objectifs du millénaire coordonnée par l'IPEA et SPI / MP (2011), la réalisation des OMD signifierait que d'ici 2015, plus de 500 millions de personnes sortiraient de l'extrême pauvreté, plus de 300 millions n'auraient plus faim et 30 millions d'enfants ne mourraient plus avant leur cinquième anniversaire.


Les données actuelles sur la pauvreté confirment les attentes face aux Objectifs du millénaire et le Brésil est un des pays considérés comme sur la bonne voie pour que ces objectifs puissent être atteints. Le pays se distingue par son engagement et s’est même fixé des objectifs plus ambitieux que ceux du Millénaire. Il s’agit par exemple de réduire de trois quarts le nombre de Brésiliens extrêmement pauvres tandis que l'objectif mondial est une réduction de moitié.  Les données de l'extrême pauvreté qui figurent dans le rapport révèlent que cet objectif a été atteint en 2007 et dépassé en 2008, avec une chute de l'extrême pauvreté à 4,8% en 2008 (pour 12% en 2003).

La population semble avoir apprécié les résultats. De fait, la popularité du président Lula a été forte pendant ses deux mandats, notamment parmi les catégories socioprofessionnelles les moins favorisées. Son soutien à Dilma Rousseff (PT) a été capitale pour l'élection de cette dernière à l'élection présidentielle en 2010. La politique sociale a été l'un des enjeux importants du vote.

Progrès et défis futurs

Le programme Bolsa Família constitue une avancée en termes de prise en compte par le gouvernement des problèmes de pauvreté et d’inégalités sociales. Les ressources du programme représentent environ 0,5% du PIB, mais celui-ci a prouvé son efficacité : la période d'augmentation de la couverture et des avantages sociaux est égealement celle qui a vu les inégalités et la pauvreté diminuer.

Les programmes de transfert conditionné de revenu et notamment  Bolsa Familia ont introduit une série d'innovations par rapport aux politiques antérieures d’assistance sociale au Brésil. La première d'entre elles est l'utilisation de critères techniques pour définir et sélectionner les familles et les zones géographiques qui bénéficient de ce programme à partir d'un registre unique des individus en situation de pauvreté. La deuxième est l'inclusion de projets d'évaluation du programme, même si cela n’a pas encore été largement utilisé au Brésil, et l’intégration des différents programmes de transfert conditionné de revenu sous un même « parapluie ».

Selon Pero et Szerman (2010), cette série d'innovations représente un changement de paradigme dans les politiques de lutte contre la pauvreté. Le processus d'apprentissage qui a pour résultat le passage du concept d’« assistance sociale» à celui de «développement social » culmine dans cette nouvelle génération de programmes sociaux.
Le Programme Bolsa Familia est un mécanisme important pour lutter contre les inégalités et la pauvreté au Brésil. Souza (2011) montre qu'il a été efficace en se concentrant sur les transferts de revenus aux familles les plus pauvres et a eu un impact positif à court terme sur la répartition des revenus et la pauvreté. Il souligne cependant que ses impacts sur l'éducation, la santé et la nutrition ne sont peu significatifs et qu'il reste insuffisament efficace en matière d'accumulation de capital humain.

Le fait que les programmes n’ont pas été accompagnés d’interventions visant à améliorer la qualité des services éducatifs et de santé demeure un problème. L'augmentation des investissements publics dans l'éducation et la santé au cours des deux dernières décennies n'a pas été suffisamment liée à l'amélioration des services offerts aux bénéficiaires du Programme Bolsa Familia. Or ces efforts sont essentiels pour assurer un bon développement du capital humain parmi les moins favorisés,  réduire les inégalités sociales et briser le cycle intergénérationnel de la pauvreté au Brésil.

Par ailleurs, de nombreux problèmes concernant l’accompagnement des conditionnalités et des questionnements sur l'importance de la vérification de ces conditionnalités ont été relevés. En outre, aucun mécanisme de renforcement des conditionnalités n’a été mis en place par des institutions concernées. Les écoles n'ont par exemple pas été incitées à informer de la présence des enfants. Un autre problème est lié à la portée des actions du Programme Bolsa Famila qui reste limitée à l'éducation, la santé et la nutrition. Même si l'insuffisance de ces dernières sont certainement quelques-unes des principales causes de pauvreté, elles ne sont certainement pas les seules. Malgré quelques initiatives en ce sens, une action plus globale, qui inclurait des actions dans les domaines du micro crédit et la formation professionnelle, est nécessaire.

Enfin, les programmes de transfert conditionné de revenu en général et le Programme Bolsa Famila en particulier n’ont pas prévu de phase d'évaluation. En conséquence, la connaissance des impacts et des résultats du ciblage du programme reste limitée.
Les politiques publiques au Brésil ont encore un long et difficile chemin à parcourir pour lutter plus efficacement contre la pauvreté. Après deux décennies d'innovations en matière de politique sociale et de consolidation et d'expansion de la couverture et des avantages du Programme Bolsa Familia, il est indispensable de s'attaquer aux faiblesses de cette nouvelle génération de programmes, d’améliorer le ciblage parmi les États de la Fédération et  de garantir de meilleures conditions et la qualité des services publics pour les moins favorisés afin de rompre avec l'histoire des inégalités et de la pauvreté dans le pays. La redistribution du capital humain est un élément essentiel pour parvenir à répartir les bénéfices de la croissance économique de façon plus juste et ce dans une perspective de long terme.

 

Traduction du portugais (Brésil) : Marie-Françoise Durand
Remerciements à Catarina Laranjeira

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