Bolsa Família : une nouvelle génération de programmes sociaux au Brésil

Par Valéria PERO
Comment citer cet article
Valéria PERO, "Bolsa Família : une nouvelle génération de programmes sociaux au Brésil", CERISCOPE Pauvreté, 2012, [en ligne], consulté le 24/10/2020, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/pauvrete/content/part4/bolsa-familia-une-nouvelle-generation-de-programmes-sociaux-au-bresil

Après trois tentatives infructueuses, Luiz Inacio « Lula » da Silva a finalement été élu président du Brésil en 2002. Son élection, l’ascension du Parti des travailleurs et de la gauche nationale ont été marquées par de grandes attentes en matière de progrès social et de tout ce qui pourrait améliorer rapidement la qualité de vie de ceux qui jusqu’alors avaient été exclus du processus de développement économique. Ces attentes sont liées à la biographie de Lula et son positionnement à gauche. Né dans une famille pauvre, il a mené des activités syndicales pendant la dictature militaire (1964-1985) et s'est impliqué dans la campagne pour le rétablissement de la démocratie en fondant le Parti des travailleurs en 1980. Pendant les années 1990, Lula est devenu l'un des leaders de l'opposition au régime néolibéral des différents gouvernements après le Consensus de Washington. Aux élections de 2002, Lula est devenu le premier président de gauche du Brésil depuis quarante ans.

La stratégie de son gouvernement était double : assurer la stabilité macroéconomique et atteindre une croissance plus équitable avec un changement social plus rapide. Sa politique économique n'était pas qualitativement différente de la gestion antérieure : le contrôle de l'inflation par une politique budgétaire et monétaire rigoureuse est resté la principale ligne directrice. Cependant, la politique sociale, devait prendre un tour différent. Au lieu d'améliorer les programmes de transfert conditionnel de revenus existants, le gouvernement Lula a tout d’abord opté pour le lancement du Programme Faim Zéro. Cette décision était fondée sur le diagnostic que la faim était un problème majeur au Brésil. Financé par le Trésor public et par des donateurs privés, le programme consistait principalement en une distribution de nourriture, de bons alimentaires, et d’incitations/subventions pour la production alimentaire locale. Le Programme Faim Zero a été perçu par de nombreux intellectuels et hommes politiques comme un programme à l'ancienne ressuscitant  les programmes alimentaires des années 1970 et les souvenirs de clientélisme et de corruption. En outre, Programme Faim Zéro déconsidérait les nouveaux processus d'apprentissage en matière de politique sociale tels que la façon de sélectionner les bénéficiaires ou bien le transfert d'argent plutôt que la distribution de nourriture.

Enfin, le diagnostic qui avait été le fondement du Programme Faim Zéro a été largement contredit par les données officielles publiées par l'Institut brésilien de géographie et de statistique (IBGE) indiquant que seulement 4% de la population brésilienne souffrait de malnutrition tandis que 10% souffraient d'obésité, et 30% de surpoids. Cette enquête a sapé la légitimité et la logique du programme Faim Zéro. Malgré ces problèmes, ce programme a reçu le soutien immédiat de la société civile qui s’est exprimé par un nombre significatif de dons. En cela, il est considéré comme un succès dans la mesure où la société s’est engagée dans le traitement de l’extrême pauvreté et de la faim (Neri, 2004). En soi, l'élection de Lula peut être vue comme la manifestation du désir des Brésiliens de voir ces questions prises en compe.

Cet engagement s’est pourtant appliqué à un programme inefficace. Il est en effet vite devenu évident que le Programme Faim Zero n'atteignait pas ses objectifs. Le gouvernement a alors changé de stratégie dans le domaine social, accordant une attention accrue aux programmes déjà existants de transfert conditionné de revenu. Ayant échoué à établir une nouvelle politique sociale de lutte contre l'extrême pauvreté et la faim, le Programme Faim Zero a été remplacé  et mêlé aux structures existantes des transfert conditionné de revenu. Les programmes Bolsa Escola national et Bolsa Alimentação ont été intégrés à deux autres leviers des transferts du gouvernement fédéral : la Carte d’alimentation et l’Aide au gaz. De cette intégration naîtra le programme Bolsa Familia.

La Carte d'alimentation était une allocation mensuelle en espèces de 50 Reais (2001) destinée à la consommation alimentaire. des familles pauvres. Elle faisait partie du Programme Faim Zero et profitait à seulement 774 000 familles. L’Aide au gaz était un transfert bi-mensuel de 15 Reais en faveur des familles dont le revenu par habitant était inférieur à la moitié du salaire minimum. L'idée était d'indemniser les familles de l'élimination d'une subvention sur le gaz de cuisine. Lancé en 2001, le programme a bénéficié plus de 9,7 millions de familles en 2003.

Deux arguments principaux viennent à l’appui d’une intégration de ces quatre programmes en un seul. Tout d’abord, celle-ci permettrait un traitement plus complet de la pauvreté dans la mesure où le programme était constitué d'un ensemble de politiques de santé, d'éducation et de nutrition. Une programmation unifiée, avec des subventions plus élevées, semblait préférable à une fragmentation dans leur organisation et dans le temps. Ainsi, l'efficacité globale pouvait être améliorée en matière de réduction immédiate de la pauvreté aussi bien à court qu’à long terme. Les programmes intégrés seraient plus efficaces et permettraient des économies d'échelle réalisées grâce à l'utilisation d'un registre unique pour sélectionner les bénéficiaires. De même, l'unification atténue les effets de résidus déconnectés et/ou les doublons.

Les caractérístiques du Programme Bolsa Família

Le Programme Bolsa Familia a été créé par la loi 10.836 de janvier 2004, pour intégrer la gestion des quatre programmes fédéraux de transfert conditionné de revenu et du registre de la population cible dans un cadastre unique, redéfinissant la population-cible des programmes antérieurs. Etaient éligibles au programme à sa création les familles pauvres avec enfants et les familles extrêmement pauvres - avec ou sans enfant(s). Les familles pauvres recevaient une subvention mensuelle de base de 50 Reais destinée à leur consommation alimentaire tandis que les familles pauvres et extrêmement pauvres avec enfants pouvaient recevoir jusqu'à trois transferts de 15 Reais sur la base du respect des conditionnalités. La prestation moyenne de la famille a donc augmenté, passant de 24 Reais (soit 8 dollars) à 72 Reais (soit 24 dollars) en valeur de l’époque.

Le Programme Bolsa Familia a hérité de nombreuses caractéristiques des programmes précédents de transfert conditionné de revenu comme la Bolsa Escola. L'absence d'intervention du côté de l'offre, l’absence de limites temporelles rigides pour la participation au programme, la mise en œuvre décentralisée des partenariats fédéraux-locaux, ainsi que l'absence d'un plan d'évaluation des programmes en sont des caractéristiques communes.
Après quelques ajustements et mises à jour au fil des années, le Programme Bolsa Familia est aujourd’hui conçu de la façon suivante :

Critères d'éligibilité : Familles extrêmement pauvres dont le revenu familial par personne est inférieur à 70 Reais avec ou sans enfant(s) et familles pauvres (dont le revenu se situe entre 70 et 140 Reais) avec des enfants de moins de dix-sept ans ou dont la femme est enceinte ou allaitante.

Identification et sélection des bénéficiaires : Le programme Bolsa Familia utilise le registre unique, un registre national des familles pauvres pour la sélection des bénéficiaires. La collecte des données et l'enregistrement des bénéficiaires sont de la responsabilité des municipalités mais le fonctionnement et la maintenance de la base de données sont centralisés au niveau fédéral par le ministère du Développement social. La Caixa Economica Federal est responsable de la gestion et l'exploitation du système.

Bénéfices : Les familles extrêmement pauvres reçoivent un montant fixe (70 Reais) plus un transfert d’argent variable en fonction de la composition de la famille: 32 Reais par enfant (jusqu'à l'âge de quinze ans) avec une limite de trois transferts. Les familles extrêmement pauvres avec adolescents de seize ou dix-sept ans fréquentant l'école reçoivent une prestation variable (à partir de 38 Reais). Chaque famille peut recevoir jusqu'à deux prestations. Le transfert total pour les familles ayant un revenu par habitant jusqu'à à 70 Reais varie donc de 70 à 242 Reais. Les familles pauvres quant à elles (revenu compris entre 70 et 140 Reais) bénéficient des mêmes montants de prestations, mais ne reçoivent pas la prestation de base de 70 Reais. Pour ce second groupe, les prestations varient entre 32 et 172 Reais.

Conditionnalités : Le changement par rapport aux anciens programmes est que le Programme Bolsa Familia exige que tous les membres de la famille répondent aux contraintes suivantes: (1) la scolarisation durant au moins 85% du temps des enfants de six à quinze ans et au moins 75% pour les jeunes à partir de seize ans ; (2) les enfants et adolescents de moins de quinze ans présentant un risque de travail infantile ou retirés du travail infantile par le Programme d'éradication du travail des enfants (PETI) doivent participer aux Services  de coexistence et de renforcement des liens durant 85% de leur temps par mois ; (3)  vaccination des enfants de moins de six ans, et (4) examens prénataux des femmes enceintes.

Configurations institutionnelles : Le Programme Bolsa Familia est administré par le Secrétariat national du revenu de citoyenneté (SENARC) du ministère du Développement social et de la Lutte contre la faim qui est chargé de superviser le fonctionnement des paiements. Grâce au système de gestion du Programme Bolsa Família, le Secrétariat, guidé par les décisions du président de la République, s’appuie sur les recommandations du Conseil d'administration (comité directeur de la Bolsa Família) responsable de la coordination des politiques, de la consolidation des partenariats entre les différents niveaux et secteurs du gouvernement et la société civile et qui supervise les contrôles formels et les contrôles sociaux (Banque mondiale, 2004).

Suivi et évaluation : Les agents locaux des municipalités vérifient les conditionnalités mais le contrôle de la qualité du processus, le respect des conditionnalités, des paiements et des renseignements sur le registre unique sont de la responsabilité de SENARC / MDS. Pendant ce temps, d'autres activités sont menées par les instances de contrôle social de la Bolsa Família (ICSs), qui doivent accompagner les activités des gestionnaires. À cette fin a été créé un instrument (nommé indice de gestion décentralisée) qui mesure la qualité de la gestion de la Bolsa Familia au niveau des Etats fédérés et des municipalités. Les audits et autres actions de supervision sont également menés par les institutions de contrôle interne et externe du pouvoir exécutif, qui forment le Réseau public de supervision. Le prêt de la Banque mondiale en faveur du Programme Bolsa Familia comprend des recommandations pour améliorer le système.

Coûts, couverture et cibles

Après huit ans d'existence, les résultats du Programme Bolsa Familia sont impressionnants. Tout d’abord, le programme a réussi à élargir la couverture et la valeur des prestations. Comme annoncé lors de son lancement en 2003, il a atteint 3,6 millions de familles, avec un budget de 3,4 milliards de Reais, ce qui ne représente qu’1,6% du total des dépenses sociales. En 2006, le budget est passé à 8,5 milliards de réais soit 2,8% des dépenses sociales. En 2011, le programme atteint plus de 12,6 millions de foyers, soit environ 4% des dépenses publiques sociales. La cible principale du programme n'a pas été affectée par cette expansion, malgré la possibilité de déperditions (Barros et al., 2006).

Le Programme Bolsa Familia est donc bien ciblé par rapport aux autres programmes de transfert de revenu. Selon Souza (2011), c'est essentiellement grâce aux critères d'éligibilité, fondés sur le revenu familial total et la présence d’enfants et de jeunes dans la famille. Comme les enfants et les jeunes sont surreprésentés parmi les plus pauvres et les personnes âgées surreprésentées parmi les plus riches, le programme Bolsa Familia atteint finalement une proportion relativement élevée des pauvres.



Enfin le Programme Bolsa Familia est mieux ciblé que d'autres programmes en matière de travail. Barros et al. (2010a) montrent qu'environ 75% des bénéficiaires de Bolsa Família appartiennent aux 40% les plus pauvres de la population, alors que
ce pourcentage était de moins de 20% dans tous les programmes traditionnels visant les travailleurs formels (indemnités de départ, indemnités de repas et de transport, etc.).

On note que le degré de ciblage, mesuré par le pourcentage de pauvres parmi les bénéficiaires du Programme Bolsa Familia, bien qu’élevé, varie considérablement entre les Etats du Brésil. Souza (2011) montre que le degré de ciblage dans les régions du Nord et du Nordeste - les plus pauvres du Brésil - est supérieur à celui des Etats du Centre-Sud. L’Alagoas (84%) a le degré de ciblage le plus élevé (84%) et l’Etat de Santa Catarina le plus faible (46%).
Enfin, comparé aux programmes similaires d'autres pays, Bolsa Familia présente également un bon degré de ciblage avec des indicateurs semblables à ceux des programmes Chile Solidário et Oportunidades du Mexique. Une étude utilisant un indicateur de ciblage pour 112 programmes dans différents pays classe le Programme Bolsa Famila parmi les dix meilleurs (Souza, 2011).

Impacts distributifs

Le Brésil a toujours l'une des plus fortes concentrations des revenus au monde, mais cette situation demeurée pratiquement stable des années 1970 aux années 1990 a commencé à s'améliorer lentement depuis 2000. Comme on peut le voir ci-dessous, l'indice de Gini est passé de 0,59 en 2002 à 0,54 en 2009. Même si les chiffres restent très élevés par rapport aux normes internationales, l'amélioration est significative.

La baisse des inégalités est principalement due à la conjonction de l'amélioration des revenus du travail (expliquée en partie par l'augmentation importante du salaire minimum en 2000), de la création puis l'expansion des programmes de transfert conditionnel de revenu, tels que Bolsa Familia en 2003, et de l'expansion des programmes d'aide sociale comme la retraite rurale et le Benefício de Prestação Continuada. Une analyse de la réduction des inégalités au cours de la période 1995-2009 réalisée par Soares (2010) montre qu’en fait, la baisse de l'inégalité est due pour un tiers à des politiques de transfert de revenu et pour deux tiers à l'amélioration des revenus du travail.

Divers auteurs soulignent les effets positifs du Programme Bolsa Familia sur la réduction des inégalités de revenus et sur la pauvreté dans la première décennie du deuxième millénaire. Barros et al. (2006a, 2006b) ont calculé que le coefficient de Gini du revenu par habitant a baissé de 4,5% entre 2001 et 2005, la moitié de la baisse étant due à des changements dans la répartition des revenus ne provenant pas du travail. Ainsi, les pensions ont contribué pour 26% à cette baisse, le Programme Bolsa Familia pour 12%, et le Benefício de Prestação Continuada pour 11%. Le principal facteur a été l'expansion de ces programmes. Ciblé sur les plus pauvres, le Programme Bolsa Familia semble être le plus efficace pour réduire les inégalités.

Hoffman (2006), Rocha (2006) et Soares et Satyro (2009) qualifient d'importants les effets du Programme Bolsa Familia sur la réduction de la pauvreté. Par exemple, selon ces derniers, le programe a fait diminuer la proportion de pauvres de 21,7% à 20% en 2006. L'intensité de la pauvreté est quant à elle passée de 9,4% à 7,8%. En outre, Barros (2010) montre que la baisse de l'inégalité est due au fait que les revenus des pauvres ont augmenté plus rapidement. Le revenu par habitant des 10%  les plus pauvres a augmenté de 8% par an entre 2001 et 2008 tandis que celui des 10% les plus riches n'a augmenté que de 1,5% par an. Dans cette étude, on estime que le Programme Bolsa Familia a contribué à 15% du total de la baisse de l'incidence de l'extrême pauvreté et à 35% à la réduction de l'écart de l’extrême pauvreté.

Ainsi, la période de croissance observée depuis 2003, concomitante d’une diminution progressive et consistante des inégalités, conduit à une diminution considérable du pourcentage de pauvres et extrêmement pauvres, qui est passé de 38% en 2002 à 24% en 2009.

En 2000, la communauté internationale s'est engagée à éradiquer l’extrême pauvreté quand il a été estimé qu’une personne sur trois dans le monde vivait avec moins d'un dollar par jour. Selon le quatrième Rapport national sur le suivi des Objectifs du millénaire coordonnée par l'IPEA et SPI / MP (2011), la réalisation des OMD signifierait que d'ici 2015, plus de 500 millions de personnes sortiraient de l'extrême pauvreté, plus de 300 millions n'auraient plus faim et 30 millions d'enfants ne mourraient plus avant leur cinquième anniversaire.


Les données actuelles sur la pauvreté confirment les attentes face aux Objectifs du millénaire et le Brésil est un des pays considérés comme sur la bonne voie pour que ces objectifs puissent être atteints. Le pays se distingue par son engagement et s’est même fixé des objectifs plus ambitieux que ceux du Millénaire. Il s’agit par exemple de réduire de trois quarts le nombre de Brésiliens extrêmement pauvres tandis que l'objectif mondial est une réduction de moitié.  Les données de l'extrême pauvreté qui figurent dans le rapport révèlent que cet objectif a été atteint en 2007 et dépassé en 2008, avec une chute de l'extrême pauvreté à 4,8% en 2008 (pour 12% en 2003).

La population semble avoir apprécié les résultats. De fait, la popularité du président Lula a été forte pendant ses deux mandats, notamment parmi les catégories socioprofessionnelles les moins favorisées. Son soutien à Dilma Rousseff (PT) a été capitale pour l'élection de cette dernière à l'élection présidentielle en 2010. La politique sociale a été l'un des enjeux importants du vote.