Accès à l’énergie et consommateurs vulnérables : les enjeux de la précarité énergétique en Europe

Par François BAFOIL et Rachel GUYET
Comment citer cet article
François BAFOIL et Rachel GUYET, "Accès à l’énergie et consommateurs vulnérables : les enjeux de la précarité énergétique en Europe", CERISCOPE Environnement, 2014, [en ligne], consulté le 07/12/2019, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/environnement/content/part4/acces-a-l-energie-et-consommateurs-vulnerables

Pour les pays qui ont contourné la difficulté du ciblage en assimilant le « précaire énergétique » à la catégorie plus large du « pauvre », les aides sociales existantes sont censées répondre plus ou moins aux besoins spécifiques d’accès à l’énergie. Certains gouvernements proposent également des programmes d’économie d’énergie et de rénovation thermique, mais ils ne sont pas exclusivement destinés aux plus pauvres. Par ailleurs, plusieurs associations se mobilisent au niveau local pour lutter contre la précarité énergétique. C’est un cas fréquent en Europe centrale. Or, parce que ces Etats demeurent très centralisés et que l’action sociale est largement déléguée aux communes, la lutte contre cette précarité est assimilée à la lutte contre la pauvreté. Quand, le champ social associatif demeure de surcroît dominé par l’idéologie de la charité catholique véhiculée par des associations du type Caritas (Pologne), ou par une idéologie passablement xénophobe et nettement anti-roms (Hongrie), le traitement politique de la précarité énergétique a tendance à se transformer en une opération de stigmatisation où le pauvre énergétique est taxé de « profiteur » du système ou encore de « fainéant », confortant ainsi les vieux stéréotypes de la pauvreté.

L’Allemagne, de son côté, ne reconnaît pas l’accès à l’énergie comme un champ spécifique de l’action publique, dans la mesure où le système social comporte d’ores et déjà des aides spécifiques pour le chauffage et l’électricité. D’une part, tout bénéficiaire de l’aide sociale dispose d’un « forfait électricité » mensuel. D’autre part, ses dépenses de chauffage sont couvertes au niveau réel de sa consommation dès lors qu’elles ne dépassent pas un niveau « raisonnable », celui-ci étant évalué par les organismes chargés de verser ces aides. La confiance du gouvernement dans ce système le conduit à nier l’émergence de difficultés. Pourtant, associations, chercheurs et syndicats alertent les décideurs sur les risques sociaux provoqués par l’inadaptation du forfait électricité aux hausses des prix de l’électricité, exacerbés par une tendance globale à la baisse des revenus. Ils s’inquiètent également des difficultés croissantes qui affectent la catégorie des « travailleurs pauvres » éligibles à aucun soutien. La réponse fournie par le gouvernement a consisté à introduire un programme d’information et d’accompagnement aux économies d’énergie destinés aux bénéficiaires de l’aide sociale, insuffisant pour répondre à la menace de précarité énergétique qui touche un public plus large que cette seule catégorie facilement identifiable.

En Grande-Bretagne et en France, pays les plus avancés dans la définition et la prise en charge de la précarité énergétique, la reconnaissance légale du phénomène a appelé une réponse des pouvoirs publics qui s’est traduite par deux catégories de mesures : une politique de redistribution financière destinée à aider les ménages à payer leurs factures d’énergie (rabais ou aides ponctuelles en Grande-Bretagne, tarifs sociaux en France) et des programmes préventifs qui invitent aux économies d’énergie par le biais d’incitations financières ou de formations, à l’instar des mesures relatives à la rénovation thermique des logements, actuellement considérées en Europe comme la meilleure solution pour éviter durablement la précarité énergétique.

Si ces politiques publiques sont bienvenues, reste la question de leur efficacité. La Grande-Bretagne a beau avoir été pionnière dans la lutte contre la précarité énergétique et avoir mis en œuvre les premiers programmes d’amélioration énergétique dès 1991, elle n’en compte pas moins un grand nombre de précaires énergétiques. Toutefois, cas unique en Europe, son gouvernement est formellement engagé depuis 2000 par la reconnaissance légale du phénomène de la précarité et par la stratégie établie en 2001 qui vise son éradication à l’horizon 2016. Fort de cette ambition, l’Etat a progressivement imposé des obligations sociales aux grandes entreprises énergétiques tout en leur laissant une certaine marge de liberté. L’arrivée de la coalition conservatrice-libérale au pouvoir en 2010 s’est traduite par un retrait de l’Etat, tant en termes de financement que de mise en œuvre des mesures. Tous les dispositifs reposent dorénavant sur un financement alimenté par des prélèvements fiscaux imposés sur les factures énergétiques et leur exécution est à la charge des grandes entreprises énergétiques sous le contrôle du régulateur de l’énergie. Les acteurs locaux et associatifs secondent l’action centrale avec des marges de manœuvre limitées compte tenu de leurs faibles dotations financières. Dans cette nouvelle configuration, l’Etat se maintient au centre du jeu par le biais du régulateur tout en se déchargeant de ses responsabilités sur le marché.

En France, la lutte contre la précarité énergétique s’intègre dans un système institutionnel « à la française » marqué par les dépendances partagées entre l’autorité publique et l’opérateur historique. Ce dernier a développé une politique de solidarité qui prend en charge les plus démunis en matière énergétique. Mais le caractère multiforme du problème et l’éclatement des compétences entre différents acteurs mettent en exergue la nécessité d’agir de manière collective au croisement de plusieurs secteurs (logement, social, énergie, etc.) et en relation étroite avec le secteur associatif. Un nombre croissant de programmes sont ainsi mis en œuvre dans le cadre de coopérations multipartenariats entre organisations publiques et privées qui favorisent une approche globale du problème. En outre, le traitement de la précarité énergétique a fait émerger de nouveaux acteurs intermédiaires, tels que les structures de médiation, qui ont pour vocation d’intégrer et de faciliter les opérations. Ainsi, le dispositif concilie régulation locale et régulation centrale.

Cette brève évaluation des politiques publiques tend à montrer que le seul soutien monétaire au paiement des factures ne suffit pas à garantir l’accès à l’énergie à tous les citoyens européens. Elle doit être accompagnée d’une politique à plus long terme qui vise à protéger les ménages contre les futures hausses des prix de l’énergie. La rénovation thermique des logements et l’amélioration de l’efficacité des appareils électriques y contribuent. Au-delà de l’aspect purement énergétique, la garantie d’un revenu décent constitue une autre forme de protection contre l’impact de la facture énergétique sur le reste à vivre des ménages.

Ce rapide examen des enjeux de la précarité énergétique montre la faiblesse de la règle européenne en la matière et la difficulté des Etats membres à appréhender ce phénomène complexe. L’action conduite pour en limiter les effets dépend pour partie des caractéristiques institutionnelles nationales. Contrairement à l’Allemagne où le fédéralisme et le respect de l’autonomie des fournisseurs empêchent le gouvernement fédéral (le Bund) d’imposer des obligations aux entreprises, la Grande-Bretagne et la France font partie des Etats centralisés qui ont doté le niveau central d’une capacité d’intervention auprès des acteurs du marché. Ces derniers se voient alors contraints de prendre en charge les plus démunis aux côtés du secteur associatif. En revanche, la Pologne et la Hongrie présentent une architecture très différente héritée de la période communiste. Dans ces deux pays, les acteurs centraux définissent la politique et laissent aux milieux locaux, familiaux et associatifs la charge de l’assistance. Les acteurs économiques sont quant à eux exonérés de toute responsabilité collective au nom du respect imprescriptible de l’intérêt privé.