Accès à l’énergie et consommateurs vulnérables : les enjeux de la précarité énergétique en Europe

Par François BAFOIL et Rachel GUYET
Comment citer cet article
François BAFOIL et Rachel GUYET, "Accès à l’énergie et consommateurs vulnérables : les enjeux de la précarité énergétique en Europe", CERISCOPE Environnement, 2014, [en ligne], consulté le 12/12/2019, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/environnement/content/part4/acces-a-l-energie-et-consommateurs-vulnerables


L’accès à l’énergie est reconnu comme une condition essentielle au développement humain. En Europe, tout Etat se doit de garantir à ses citoyens les conditions pour la sécurité de l’approvisionnement énergétique et pour un bien effectif. Il doit couvrir leurs besoins énergétiques fondamentaux (éclairage, chauffage, cuisson et mobilité). Par contraste, la précarité désigne l’incapacité propre à certains groupes de population d’accéder à l’énergie considérée comme un bien essentiel et universel. Par conséquent, est dit « précaire énergétique » tout individu qui ne peut se chauffer de manière adéquate ni s’éclairer ou cuire ses aliments de manière satisfaisante, à un coût abordable, et cela quand bien même il dispose d’un logement. Dans un ouvrage récent (Bafoil, Fodor, Le Roux 2014), nous avons souligné les difficultés de définition, de repérage et d’identification du profil du « précaire énergétique » auxquelles sont confrontés les acteurs publics et privés. La question se pose ainsi d’emblée de la distinction du profil du « précaire énergétique » de celui du « pauvre ».

Faute de pouvoir honorer leurs factures énergétiques, certains ménages voient leur fourniture d’énergie interrompue ou sont contraints d’adopter des comportements de restriction aux dépens de leur bien-être et de leur santé. En Europe, 11 % de la population déclare ne pas être en mesure de chauffer son logement de manière adéquate (Anderson 2013). Le nombre de précaires énergétique en Europe fait l’objet de diverses évaluations sans toutefois être intégré dans les statistiques officielles (EPEE 2009). Comment évaluer ces chiffres en l’absence de définitions précises et homogènes ? Pis, lorsque les données sont largement manquantes et que, phénomène aggravant, les autorités publiques ou encore les associations se révèlent démunies pour identifier les profils des populations cibles ?

Populations difficilement quantifiables, définitions aléatoires, groupes sociaux indivisibles et politiques publiques imprécises, la problématique de la précarité énergétique en Europe semble naviguer entre le flou des interventions publiques et privées, et le déni de la réalité de ce phénomène, qui ne cesse pourtant de s’amplifier.

Traiter de la précarité énergétique impose donc d’abord un effort de clarification. Si invisibilité il y a, à quoi donc l’assigner ? A l’incapacité de l’Union européenne (UE) d’énoncer une politique commune ? A la volonté des Etats de conserver intacte la maîtrise de leur politique énergétique, et donc le consensus social qui en résulte ? Ou alors aux individus eux-mêmes qui taisent leur état et se soustraient ainsi aux statistiques, et partant, aux dispositifs d’aide censés leur être destinés ?

Le silence de l’UE et les politiques hétérogènes des Etats membres en matière de précarité énergétique

La question de l’accès à l’énergie n’est pas récente. Dès la fin de la Seconde Guerre mondiale, les gouvernements ouest-européens mais également est-européens en ont traité et ont intensifié les politiques d’électrification. Ainsi, ils ont été en mesure de satisfaire la promesse faite à leur population à l’issue de la guerre, à savoir favoriser la modernisation sociale et assurer le bien être de tous. Or, si l’accès physique à l’énergie a été et demeure globalement garanti en Europe, son prix place nombre de foyers dans l’incapacité d’honorer leurs factures énergétiques. Bien que les politiques de libéralisation des marchés européens de l’énergie mises en œuvre dans la décennie 1990 ne soient pas directement responsables de la croissance des impayés, constatons toutefois que les bénéfices attendus en termes de baisse des prix et de changement de fournisseurs n’ont pas été au rendez-vous. Pourtant, la concurrence entre les fournisseurs s’est accrue dans les premières années qui ont suivi l’ouverture des marchés et s’est traduite par une pression à la baisse sur les prix. L’objectif des entreprises énergétiques était alors d’élargir leur portefeuille de clients. Mais la stabilisation et la consolidation des marchés ont abouti à la domination de quelques grandes entreprises énergétiques et réduit d’autant la concurrence sur les prix. La hausse continue des cours mondiaux de l’énergie et la diversification du mix énergétique en faveur des énergies renouvelables ont également favorisé la croissance des prix. Ces augmentations successives ont eu pour effet de réduire le pouvoir d’achat de certains ménages dont la situation s’est aggravée à la suite de la crise économique et financière de 2008. L’impact a été encore plus fort pour les clients les plus vulnérables qui cumulent les difficultés économiques et sociales (maladie, handicap, parent célibataire, famille nombreuse, etc.). Certes, la croissance de la précarité énergétique ne peut être directement imputée aux politiques de libéralisation des secteurs de l’énergie et à la transformation des opérateurs historiques. Cependant, les individus sont confrontés à une perte de repères. D’usagers ils sont devenus consommateurs, ce qui transforme la relation avec le fournisseur, particulièrement lorsqu’ils font face à des difficultés pour régler leur facture. C’est dans ce contexte de marché libéralisé que s’inscrit la réflexion sur la difficulté d’appréhender le phénomène protéiforme de la précarité énergétique en Europe.

Sous l’effet de la hausse des prix, un nombre croissant de consommateurs ont ainsi été fragilisés et amenés à adapter leur comportement. Certains ont vu leurs arriérés de facture augmenter considérablement, quand d’autres faisaient l’expérience des coupures d’énergie ; les uns ont préféré restreindre leurs consommations afin de continuer à acquitter leurs factures, tandis que les autres ont eu recours à des sources alternatives. Certains, enfin, se sont tout simplement privés d’énergie pour s’assurer l’accès à d’autres biens essentiels. Cette forme de « non choix » renvoie au dilemme « heat or eat » (« se chauffer ou se nourrir ») dont les médias et les associations se font souvent l’écho. Ces comportements sous contrainte ont ainsi des conséquences dramatiques sur le quotidien de ces populations car le manque d’énergie peut avoir des répercussions durables sur la santé (Fondation Abbé Pierre 2013), la capacité d’apprentissage des enfants, les pathologies psychosociales, l’équilibre nutritionnel ou encore l’accès à l’information. Doit-on conclure à l’identité des phénomènes de précarité et de pauvreté ou bien doit-on considérer que la précarité énergétique n’est qu’une composante de la pauvreté, au même titre que les problèmes d’accès à la santé ou à l’éducation ? La réponse à cette question est décisive dans la mesure où elle détermine les profils cibles, et par conséquent les personnes qui seront comptabilisées ou, au contraire, occultées dans les statistiques sociales. Il en va donc, in fine, de la capacité des politiques à bien cibler leur action.

Toutefois, il ne s’agit pas uniquement d’une question de politique publique. Le comportement des individus concernés peut contribuer à brouiller les cartes. Certains individus éligibles aux dispositifs de lutte contre la précarité énergétique n’y recourent pas pour diverses raisons qui vont du renoncement volontaire au sentiment de honte ou encore au manque d’information. Inconnus des travailleurs sociaux ou des entreprises énergétiques, ils ne peuvent bénéficier d’aucun soutien. Enfin, certaines catégories de population telles que les travailleurs pauvres, faute de respecter les critères d’éligibilité, ne peuvent prétendre à aucune aide bien qu’ils soient particulièrement vulnérables aux hausses de prix de l’énergie. Au final, les dispositifs de lutte contre la précarité énergétique relèvent souvent de l’adaptation de politiques déjà éprouvées qui ne ciblent pas efficacement les populations dans le besoin, et partant, affichent une efficacité limitée en termes de réduction du nombre de précaires énergétiques. On comprend comment le cercle vicieux de l’invisibilité se met en place dès lors que les critères retenus ne permettent pas de cerner au plus juste la population concernée et que les Etats rechignent à adapter leur dispositif.

Le cadre d’action européen

En Europe, il n’existe pas de consensus sur le concept de « précarité énergétique ». Les différents volets européens concernant les règles communes du marché intérieur de l’énergie ont cependant instauré un ensemble de mesures pour protéger les « clients finals », et notamment les consommateurs vulnérables. La directive de 1996 sur la libéralisation du marché intérieur de l’énergie donne la possibilité aux Etats de l’UE d’imposer des obligations de service public aux entreprises. Pourtant, ce n’est qu’en 2003 que l’UE, dans sa nouvelle directive, reconnaît les lacunes du marché et la nécessité de protéger les droits des consommateurs vulnérables. Dans sa directive concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel de 2009, elle demande à chaque Etat membre de définir le concept de « consommateurs vulnérables en faisant éventuellement référence à la pauvreté énergétique » (Parlement européen et Conseil de l’UE 2009 : art. 3). Elle recommande en outre aux Etats membres concernés par la pauvreté énergétique d’« élaborer des plans d’action nationaux ou d’autres cadres appropriés pour lutter contre la pauvreté énergétique ». Au motif de la subsidiarité, elle laisse les Etats agir à leur guise. Le fait de ne pas définir clairement et précisément la pauvreté énergétique empêche l’établissement de statistiques officielles et d’une stratégie européenne partagée. Il contribue ainsi aux divergences de vues et de traitement de la vulnérabilité entre les vingt-huit Etats membres, voire à la quasi-invisibilité de la précarité énergétique en Europe. Dans ce contexte, trois groupes de pays se distinguent dans leur manière d’appréhender la « précarité énergétique ».

La précarité n’est pas la pauvreté

Les pays qui constituent le premier groupe reconnaissent la réalité du phénomène de la précarité énergétique et la distinguent de la pauvreté. La Grande-Bretagne et la France en font partie. Une première définition a été formulée par une chercheuse britannique dans les années quatre-vingt-dix, que le gouvernement britannique a institutionnalisée en 2000 (Boardman 1991). Selon cette définition, est considéré comme précaire énergétique un individu qui dépense plus de 10 % de son revenu disponible pour atteindre un niveau de confort thermique adéquat. En France, c’est le rapport Pelletier remis au gouvernement en 2009 qui définit la précarité énergétique : « Est en situation de précarité énergétique au titre de la présente loi une personne qui éprouve dans son logement des difficultés particulières à disposer de la fourniture d’énergie nécessaire à la satisfaction de ses besoins élémentaires en raison de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’habitat. » (Pelletier 2009).

Selon ces deux définitions, la précarité énergétique résulte d’un cumul de handicaps : des revenus insuffisants, la hausse des prix de l’énergie, l’état thermique des logements et le manque de capacité d’investissement. Il est admis qu’un individu qui dispose d’un revenu mais dont le logement (qu’il en soit propriétaire ou locataire) est une passoire thermique va subir les hausses de prix de l’énergie plus durement que s’il avait les moyens techniques ou financiers d’isoler son habitation. Ce simple exemple montre que la population concernée par la précarité énergétique ne recouvre pas celle bénéficiant de l’assistance sociale, et que le problème n’est pas statique puisqu’une évolution de l’un ou l’autre de ces facteurs peut entraîner une personne dans une situation de précarité énergétique ou, au contraire, l’en faire sortir.

La dimension dynamique du phénomène de précarité énergétique rend particulièrement ardue l’évaluation quantitative du nombre de ménages concernés. Les données chiffrées reposent principalement sur des données déjà connues comme le nombre de logements à haute consommation énergétique ou de bénéficiaires de l’aide sociale (allocations familiales, aide au logement, revenu de solidarité active par exemple). Mais qu’en est-il lorsque les personnes éligibles à des prestations ne les sollicitent pas et ne sont pas recensées par les services sociaux ? Qu’en est-il lorsque les consommateurs, faute de pouvoir payer leur facture, se privent d’électricité ou de chauffage et n’apparaissent dans aucune étude quantitative ? Les offices de statistiques ne sont pas en mesure de rendre complètement compte de la réalité complexe de la précarité énergétique et laissent dans l’invisibilité des groupes sociaux pourtant directement affectés.

Les gouvernements tâtonnent pour faire évoluer les définitions afin de mieux rendre compte de ce phénomène mais la tâche est complexe (Hills 2012). Selon les données disponibles en 2011, 4,5 millions de ménages britanniques étaient considérés « en précarité énergétique ». (DECC 2013). En 2009, le rapport Pelletier en dénombrait 3,4 millions en France ; en 2011, l’INSEE celui de 3,8 millions. Selon le rapport de l’Observatoire national de la précarité énergétique publié en septembre 2014, 5,1 millions de ménages, soit 20 % de la population totale, seraient en « situation de précarité énergétique dans leur logement » (ONPE 2014). Ces différentes évaluations du nombre de précaires énergétiques pour la même année démontrent la difficulté à recenser les ménages concernés. Les associations considèrent que ces données chiffrées ne rendent pas compte d’une réalité sociale beaucoup plus complexe qui dépasse la seule référence au taux d’effort énergétique consenti par les ménages.

Les précaires énergétiques sont des pauvres

Les pays qui constituent le second groupe, parmi lesquels la Pologne et la Hongrie, amalgament précaires énergétiques et pauvres. Faute d’identifier le groupe des « précaires énergétiques », des estimations polonaises portent sur le nombre de « clients vulnérables ». L’Institut polonais du travail et de la politique sociale avançait ainsi en 2006 le chiffre approximatif de 800 000 familles menacées de précarité énergétique (Institut polonais du travail 2013). Mais ce chiffre correspond à un groupe déjà identifié comme pauvre. La précarité énergétique n’est pas évaluée en tant que telle, selon des critères propres et spécifiques. En Hongrie, est considéré comme « client vulnérable à protéger » l’individu handicapé et/ou socialement défavorisé, l’accès à l’énergie n’est que subsidiairement pris en compte. Cette catégorie ne permet donc aucun recensement des « précaires énergétiques ». Pourtant, l’accès au chauffage était une des politiques phares des régimes communistes et les gouvernements de l’époque ont largement subventionné la consommation d’énergie. Aujourd’hui, cet aspect n’est abordé que sous l’angle de la pauvreté et ne fait plus partie des priorités de l’Etat.

Les précaires inexistants

L’Allemagne représente un cas à part. La question énergétique ne se pose pas en termes de précarité mais en termes de réduction du coût de l’électricité et de la réduction des consommations dans le contexte de la transition énergétique. Le phénomène de précarité n’est donc pas reconnu comme tel par les autorités publiques mais il est intégré dans les mailles du vaste filet social qui fonde le consensus allemand. Parce que ce consensus si particulier repose sur la confiance accordée au système social pour empêcher l’émergence de difficultés d’accès à l’énergie, il est censé pallier les faiblesses non repérées. Bien que les organisations caritatives alertent sur l’augmentation des arriérés de factures ou du risque de coupure, les différents niveaux de gouvernement tout comme la population ne sont pas prêts à reconnaître un problème de précarité énergétique. En d’autres termes, ils ne peuvent admettre que leur consensus social puisse faillir. D’ailleurs, aucune statistique ne rend compte de ce phénomène qui reste invisible au décideur politique. En Allemagne, le seul chiffre de référence est le nombre de coupures d’eau, d’électricité ou de gaz opérées annuellement : en 2012, on en comptait 312 000, ce qui, rapporté aux quarante millions de ménages allemands, est manifestement peu significatif. Difficile dans ces conditions de porter la question de la précarité énergétique à l’agenda politique et social.

Des politiques publiques peu efficaces

Pour les pays qui ont contourné la difficulté du ciblage en assimilant le « précaire énergétique » à la catégorie plus large du « pauvre », les aides sociales existantes sont censées répondre plus ou moins aux besoins spécifiques d’accès à l’énergie. Certains gouvernements proposent également des programmes d’économie d’énergie et de rénovation thermique, mais ils ne sont pas exclusivement destinés aux plus pauvres. Par ailleurs, plusieurs associations se mobilisent au niveau local pour lutter contre la précarité énergétique. C’est un cas fréquent en Europe centrale. Or, parce que ces Etats demeurent très centralisés et que l’action sociale est largement déléguée aux communes, la lutte contre cette précarité est assimilée à la lutte contre la pauvreté. Quand, le champ social associatif demeure de surcroît dominé par l’idéologie de la charité catholique véhiculée par des associations du type Caritas (Pologne), ou par une idéologie passablement xénophobe et nettement anti-roms (Hongrie), le traitement politique de la précarité énergétique a tendance à se transformer en une opération de stigmatisation où le pauvre énergétique est taxé de « profiteur » du système ou encore de « fainéant », confortant ainsi les vieux stéréotypes de la pauvreté.

L’Allemagne, de son côté, ne reconnaît pas l’accès à l’énergie comme un champ spécifique de l’action publique, dans la mesure où le système social comporte d’ores et déjà des aides spécifiques pour le chauffage et l’électricité. D’une part, tout bénéficiaire de l’aide sociale dispose d’un « forfait électricité » mensuel. D’autre part, ses dépenses de chauffage sont couvertes au niveau réel de sa consommation dès lors qu’elles ne dépassent pas un niveau « raisonnable », celui-ci étant évalué par les organismes chargés de verser ces aides. La confiance du gouvernement dans ce système le conduit à nier l’émergence de difficultés. Pourtant, associations, chercheurs et syndicats alertent les décideurs sur les risques sociaux provoqués par l’inadaptation du forfait électricité aux hausses des prix de l’électricité, exacerbés par une tendance globale à la baisse des revenus. Ils s’inquiètent également des difficultés croissantes qui affectent la catégorie des « travailleurs pauvres » éligibles à aucun soutien. La réponse fournie par le gouvernement a consisté à introduire un programme d’information et d’accompagnement aux économies d’énergie destinés aux bénéficiaires de l’aide sociale, insuffisant pour répondre à la menace de précarité énergétique qui touche un public plus large que cette seule catégorie facilement identifiable.

En Grande-Bretagne et en France, pays les plus avancés dans la définition et la prise en charge de la précarité énergétique, la reconnaissance légale du phénomène a appelé une réponse des pouvoirs publics qui s’est traduite par deux catégories de mesures : une politique de redistribution financière destinée à aider les ménages à payer leurs factures d’énergie (rabais ou aides ponctuelles en Grande-Bretagne, tarifs sociaux en France) et des programmes préventifs qui invitent aux économies d’énergie par le biais d’incitations financières ou de formations, à l’instar des mesures relatives à la rénovation thermique des logements, actuellement considérées en Europe comme la meilleure solution pour éviter durablement la précarité énergétique.

Si ces politiques publiques sont bienvenues, reste la question de leur efficacité. La Grande-Bretagne a beau avoir été pionnière dans la lutte contre la précarité énergétique et avoir mis en œuvre les premiers programmes d’amélioration énergétique dès 1991, elle n’en compte pas moins un grand nombre de précaires énergétiques. Toutefois, cas unique en Europe, son gouvernement est formellement engagé depuis 2000 par la reconnaissance légale du phénomène de la précarité et par la stratégie établie en 2001 qui vise son éradication à l’horizon 2016. Fort de cette ambition, l’Etat a progressivement imposé des obligations sociales aux grandes entreprises énergétiques tout en leur laissant une certaine marge de liberté. L’arrivée de la coalition conservatrice-libérale au pouvoir en 2010 s’est traduite par un retrait de l’Etat, tant en termes de financement que de mise en œuvre des mesures. Tous les dispositifs reposent dorénavant sur un financement alimenté par des prélèvements fiscaux imposés sur les factures énergétiques et leur exécution est à la charge des grandes entreprises énergétiques sous le contrôle du régulateur de l’énergie. Les acteurs locaux et associatifs secondent l’action centrale avec des marges de manœuvre limitées compte tenu de leurs faibles dotations financières. Dans cette nouvelle configuration, l’Etat se maintient au centre du jeu par le biais du régulateur tout en se déchargeant de ses responsabilités sur le marché.

En France, la lutte contre la précarité énergétique s’intègre dans un système institutionnel « à la française » marqué par les dépendances partagées entre l’autorité publique et l’opérateur historique. Ce dernier a développé une politique de solidarité qui prend en charge les plus démunis en matière énergétique. Mais le caractère multiforme du problème et l’éclatement des compétences entre différents acteurs mettent en exergue la nécessité d’agir de manière collective au croisement de plusieurs secteurs (logement, social, énergie, etc.) et en relation étroite avec le secteur associatif. Un nombre croissant de programmes sont ainsi mis en œuvre dans le cadre de coopérations multipartenariats entre organisations publiques et privées qui favorisent une approche globale du problème. En outre, le traitement de la précarité énergétique a fait émerger de nouveaux acteurs intermédiaires, tels que les structures de médiation, qui ont pour vocation d’intégrer et de faciliter les opérations. Ainsi, le dispositif concilie régulation locale et régulation centrale.

Cette brève évaluation des politiques publiques tend à montrer que le seul soutien monétaire au paiement des factures ne suffit pas à garantir l’accès à l’énergie à tous les citoyens européens. Elle doit être accompagnée d’une politique à plus long terme qui vise à protéger les ménages contre les futures hausses des prix de l’énergie. La rénovation thermique des logements et l’amélioration de l’efficacité des appareils électriques y contribuent. Au-delà de l’aspect purement énergétique, la garantie d’un revenu décent constitue une autre forme de protection contre l’impact de la facture énergétique sur le reste à vivre des ménages.

Ce rapide examen des enjeux de la précarité énergétique montre la faiblesse de la règle européenne en la matière et la difficulté des Etats membres à appréhender ce phénomène complexe. L’action conduite pour en limiter les effets dépend pour partie des caractéristiques institutionnelles nationales. Contrairement à l’Allemagne où le fédéralisme et le respect de l’autonomie des fournisseurs empêchent le gouvernement fédéral (le Bund) d’imposer des obligations aux entreprises, la Grande-Bretagne et la France font partie des Etats centralisés qui ont doté le niveau central d’une capacité d’intervention auprès des acteurs du marché. Ces derniers se voient alors contraints de prendre en charge les plus démunis aux côtés du secteur associatif. En revanche, la Pologne et la Hongrie présentent une architecture très différente héritée de la période communiste. Dans ces deux pays, les acteurs centraux définissent la politique et laissent aux milieux locaux, familiaux et associatifs la charge de l’assistance. Les acteurs économiques sont quant à eux exonérés de toute responsabilité collective au nom du respect imprescriptible de l’intérêt privé.

Références

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• PELLETIER P. (dir.) Rapport final du groupe de travail précarité énergétique, Plan Bâtiment Grenelle, 15 décembre 2009.