La valeur ajoutée de la politique de cohésion se mesure à l’aune de sa contribution au développement économique, social et territorial, à la réalisation des grandes priorités de l’Union européenne et à la mise en place d’une gouvernance innovante.

Une visibilité à améliorer

L’examen du FSE illustre néanmoins la complexité de cette évaluation. D’une part, les problèmes qu’il aborde - l’exclusion sociale et la pauvreté - présente de nombreuses facettes et implique des acteurs multiples, son traitement relève de la compétence des Etats et sa réussite dépend de facteurs sur lesquels la politique de cohésion n’a aucune prise. Il apparaît donc difficile d’identifier la contribution particulière de cette politique structurelle au développement au sens large, évaluée à l’aide de seuls indicateurs macro-économiques. D’autre part, le FSE investit dans le capital humain et non dans les infrastructures, ce qui rend l’évaluation de sa contribution « à favoriser l’émancipation dans des sociétés ouvertes à tous » - objectif fixé par la stratégie UE2020 - encore moins visible, faute d’indicateurs adaptés mais aussi de communication.

Les fonds structurels permettent à certaines régions, en particulier celles concernées par l’objectif « convergence », d’atteindre un effet de seuil qui peut contribuer à leur rattrapage économique. C’est ce que tend à montrer la croissance de leur PIB par habitant.



Cependant, ce rattrapage n’est pas automatiquement synonyme de redistribution égale des effets de la croissance sur les individus. Un rééquilibrage par le biais de politiques de soutien à l’insertion sociale et professionnelle est donc nécessaire. Mais comment le mesurer ? Sur la période 2000-2006, la politique de cohésion dans son ensemble a contribué à un net rattrapage des revenus, en particulier dans les nouveaux Etats membres (Eurostat 2010), et à la création de plus de un million d’emplois en Europe, tous objectifs confondus. Car la création de ces nouveaux emplois dépend de bien d’autres facteurs que de la seule contribution financière de la politique de cohésion. Même s’il reste élevé, le niveau de pauvreté en Europe, a néanmoins diminué sous l’impulsion de la stratégie d’inclusion sociale développée par l’Union européenne et mise en place par les Etats membres. Par ailleurs, plus de 75 millions de citoyens européens - pour les trois quarts des demandeurs d’emploi - ont pris part aux projets financés par le FSE. La moitié des participants étaient des femmes (Communication de la Commission SEC (2010) 360). En ce sens, le FSE se concentre sur les groupes les plus vulnérables du marché du travail considérés comme les cibles prioritaires des mesures de politiques actives de l’emploi. Comme le précise le cinquième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale, « sans la politique de cohésion, les disparités seraient plus marquées ».

Une autre valeur ajoutée de la politique de cohésion et du FSE en particulier - qui n’est pourtant pas prise en compte dans les indicateurs - se mesure en termes d’implication des acteurs locaux, d’intégration des logiques sectorielles sur un territoire et d’actions innovantes générées par des partenariats adaptés. Le principe de partenariat et de gestion partagée qui préside à la mise en place des fonds structurels permet de créer une culture commune de l’action administrative et collective, signe d’une adhésion des territoires à la culture de  l’Union et de jouer ainsi un rôle de levier pour le développement local.

Par ailleurs, il est difficile d’évaluer la contribution du FSE à l’inclusion sociale dans la mesure où celui-ci finance des projets alors que les besoins relèvent surtout d’un soutien individuel. Ce décalage réduit ainsi la visibilité de la contribution du FSE à l’inclusion sociale et à la lutte contre la pauvreté. La réforme de la politique de cohésion fait actuellement l’objet d’une réflexion qui doit tenter de répondre à l’absence d’indicateurs appréhendant sa valeur ajoutée et au manque de visibilité de la politique de l’Union européenne en faveur de l’intégration sociale et professionnelle.

La nécessaire simplification des modalités de mise en œuvre

Comme en général pour l’ensemble de la politique de cohésion, la mise en œuvre du Fonds social européen est confrontée à des modalités et procédures administratives complexes en termes de règlement d’application, de contrôle, etc. La nouvelle période de programmation avait clarifié certains règlements et procédures. La mobilisation de fonds pour affronter la crise a accentué le besoin de simplification et de flexibilité d’utilisation des fonds. Dès lors, la Commission a proposé des mesures validées par le parlement européen et le Conseil pour faciliter cette mobilisation. Mais malgré ces mesures, l’absorption des fonds se maintenait fin 2009 au même niveau que lors de la précédente période de programmation : environ 27% des fonds structurels alloués et seulement 15% du FSE (Conférence Bruxelles, 2010) étaient engagés, malgré une demande supérieure d’intervention liée à l’état de l’économie mondiale.



Cette complexité ralentit le processus de programmation ; elle peut être source d’erreurs et réduire l’efficacité de la politique de cohésion. En effet, les contraintes pesant sur les budgets publics actuels rendent incertaines les possibilités de cofinancement, notamment dans les nouveaux Etats membres dont le niveau d’engagement est très inférieur à la moyenne européenne. Par ailleurs, cette complexité risque de décourager les porteurs de projets, qui doivent non seulement respecter des conditions d’éligibilité difficiles à appréhender, mais également disposer d’une trésorerie suffisante pour respecter le principe de remboursement des dépenses dans un contexte marqué par l’instabilité et l’incertitude des possibilités de cofinancement. Finalement, cette complexité nécessite de développer et/ou de renforcer les capacités administratives des nouveaux Etats membres qui sont les plus faibles consommateurs de ces fonds à l’exception de la Lituanie et de l’Estonie  (Rapport Lequiller, 2010). Le besoin de simplification du cadre règlementaire s’impose donc pour améliorer l’efficacité de la politique de cohésion.

Une cohérence à trouver

Les modifications apportées aux règlements de mise en œuvre pour la période de programmation 2007-2013 sont supposées accentuer les liens entre les fonds, en particulier entre le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le FSE, et mieux cibler leur utilisation vers les priorités de la stratégie européenne. Cette nouveauté vise à mieux coordonner les projets d’investissement avec le développement des emplois en volume et en qualité, à décloisonner l’approche sectorielle et à accroître la valeur ajoutée de la politique de cohésion. Cette démarche nécessite un changement d’approche de la part des institutions et des porteurs de projets. L’utilisation des fonds requiert ainsi d’articuler entre eux un grand nombre de stratégies (Lisbonne puis Stratégie Europe 2020), d’objectifs (convergence, compétitivité régionale et emploi) et de priorités (changement climatique, énergie, innovation, inclusion sociale etc.) et de croiser à la fois les Orientations stratégiques communautaires avec le Cadre de référence stratégique national déclinés ensuite dans les programmes opérationnels sur le terrain. En outre, la politique de cohésion doit s’accorder aux autres politiques communautaires. Autant dire que la complexité de cet empilement d’objectifs, de priorités et de procédures peut avoir un effet dissuasif quand il s’agit de traduire cet ensemble de règles d’intervention en investissements productifs et adaptés aux besoins d’un territoire et de sa population ainsi qu’en objectifs concrets éligibles susceptibles de mobiliser les porteurs de projets. La mise en œuvre des fonds structurels nécessitent des compétences ad hoc au niveau des institutions de gestion mais également au niveau des échelons territoriaux et des porteurs de projets afin d’appréhender et de respecter les conditions d’éligibilité. L’utilisation des fonds européens exige un renfort de la capacité administrative des institutions et une amélioration de l’accompagnement à fournir aux porteurs de projets. Une mise en cohérence des fonds clairement concentrés sur ces quelques objectifs pourrait constituer une forme de conditionnalité nécessaire pour garantir la valeur ajoutée des financements communautaires dans les territoires.

Une architecture complexe

La gouvernance des fonds est caractérisée par une gestion partagée entre plusieurs niveaux d’intervention et par le principe de partenariat. Au niveau européen, la méthode ouverte de coordination (MOC) constitue le principal instrument de gouvernance de l’inclusion et de la protection sociales. Il s’agit d’un mode de coordination non contraignant, basé sur l’échange et les bonnes pratiques, permettant la mise en place d’objectifs, d’indicateurs communs et un suivi des progrès de la mise en œuvre des objectifs de la stratégie européenne dans les différents pays. Dans la mesure où les Etats membres conservent leurs compétences en matière sociale, l’intervention européenne ne peut être qu’incitative. Si cette méthode à permis de promouvoir le progrès social dans tous les Etats membres, elle ne dispose pas des moyens pour les contraindre à renforcer l’efficacité de leurs interventions, ce qui limite les effets de l’engagement de l’Union européenne sur la dimension sociale de l’intégration.

Par ailleurs, la gestion des fonds est plus ou moins centralisée selon les pays ; c'est-à-dire que les régions sont plus ou moins impliquées dans la rédaction des cadres de référence stratégiques nationaux. C’est effectivement ce que réclame largement l’Assemblée européenne des régions (AER, 2010). Dans la mesure où la mise en œuvre des fonds structurels est territorialisée, elle nécessite un travail de coopération au niveau vertical entre les différents niveaux d’intervention et horizontal au niveau de chaque territoire. En ce sens, elle a encouragé la constitution de réseaux et de partenariats entre organisations qui auparavant n’avaient que peu – ou pas – le réflexe de la coopération et de l’ouverture, ce qui a contribué à une meilleure connaissance locale et à une familiarisation avec la culture administrative européenne. C’est particulièrement le cas dans les nouveaux Etats membres. Ces partenariats constituent de véritables leviers pour partager des diagnostics sur des phénomènes multidimensionnels impliquant un large éventail de compétences et de ressources et pour élaborer des stratégies et des solutions communes. Il n’en reste pas moins que la mobilisation et la coordination des différents niveaux de pouvoirs et d’institutions, de même que la prise en compte des intérêts des différentes organisations, restent un défi majeur dans de nombreux territoires. Il s’agit de contrebalancer la fragmentation – voire parfois l’éparpillement – des compétences dans la lutte contre l’exclusion. Ces démarches d’échanges et de rapprochement soutenues par le FSE demandent une importante flexibilité pour sortir de leurs contraintes institutionnelles respectives. Or elles sont basées principalement sur des relations plus ou moins formelles. La question de la pérennité du consensus local et la capacité à mobiliser les ressources est souvent remise en cause (changement de représentant, réorientation de politique publique, recentrage institutionnel, contraintes internes, manque de ressources). Néanmoins, la promotion de partenariats locaux et d’une gouvernance horizontale organisée constitue l’une des caractéristiques de la politique de cohésion. L’approche de développement intégré proposée par Fabrizio Barca vise à améliorer cette coordination verticale et horizontale afin de créer une synergie entre les politiques sectorielles des différentes échelles territoriales. Elle pourrait ainsi permettre de mieux combiner efficacité et équité en intégrant l’inclusion sociale dans le développement local (Barca, 2009). Dès lors, elle pourrait constituer une autre forme de conditionnalité de l’allocation qui contribuerait à la valeur ajoutée des fonds structurels.