Les enjeux politiques autour des frontières maritimes

Par Alexandra Bellayer Roille
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Alexandra Bellayer Roille, "Les enjeux politiques autour des frontières maritimes", CERISCOPE Frontières, 2011, [en ligne], consulté le 21/01/2019, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/content/part2/les-enjeux-politiques-autour-des-frontieres-maritimes

Plan de l'article:

Au-delà de la revendication territoriale, les enjeux politiques liés à la délimitation des espaces maritimes portent sur le dépassement de la frontière elle-même afin de lutter contre la criminalité maritime et sur la surveillance et la régulation du franchissement des frontières des espaces maritimes à protéger.

Le dépassement des frontières maritimes

La nécessité politique de garantir la sûreté maritime et l’ordre public, en mer et à terre, implique de lutter contre l’émergence croissante des menaces et agressions en mer ou venant de la mer, qu’il s’agisse de trafics illicites de drogues, d’armes, de migrants, de piraterie, de terrorisme maritime ou encore de pêche illicite. La lutte contre la criminalité maritime revêt ainsi une dimension politique et juridique non négligeable consistant à relever les difficultés liées aux modalités d’intervention des forces de l’ordre. L’intervention des navires de guerre susceptibles d’arraisonner navires et trafiquants est actuellement strictement encadrée par les dispositions générales de la CMB. Le concept d’exclusivité de la loi de l’État du pavillon (art. 92) combiné à celui d’exclusivité territoriale de l’État côtier sur sa mer territoriale (art. 2) constituent, en pratique, deux freins juridiques d’importance aux interventions opérationnelles des forces de l’ordre en mer.

En dépit des avancées réalisées par la convention des Nations unies contre le trafic illicite de stupéfiants ou de substances psychotropes du 19 décembre 1988 (convention de Vienne - art. 17) ou par l’accord régional de Strasbourg du 31 janvier 1995, force est de reconnaître que les difficultés liées à l'application des principes fondamentaux du droit international de la mer constituent la principale source d’inefficience
en matière de trafic de drogue par voie maritime. Des solutions fonctionnelles et pragmatiques mises en place par certains États volontaristes ont été retenues en mer Caraïbe, foyer du trafic maritime de cocaïne. Les accords bilatéraux instaurés par les États-Unis avec la grande majorité des États caribéens depuis 1999 ont ainsi révélé l’audace politique et juridique américaine en la matière. Ces accords offrent en effet aux autorités de Washington de larges prérogatives et leur ont permis d’obtenir d’États fragilisés ou de micro-États la sous-traitance de leur compétence répressive (A. Bellayer-Roille, « La lutte contre le narcotrafic en mer Caraïbe : une coopération internationale à géométrie variable », Revue générale de droit international public, n°2, juillet 2007, pp 353-388).

Ces accords comprennent plusieurs mesures et tendent à contourner les principaux obstacles liés à la souveraineté territoriale des États côtiers. Les Shiprider Agreements permettent ainsi à un agent de l’État du pavillon d'un navire suspect d’embarquer à bord d’un bâtiment américain qui va poursuivre le suspect et, sous couvert de l’agent présent à bord, le contrôler dans les eaux territoriales de l’État du pavillon. Les Hot Pursuit Agreements autorisent quant à eux la poursuite d’un navire suspect dans les eaux territoriales de l’État signataire de l’accord sans présence à bord d’un agent de cet État riverain. Ces accords dépassent ainsi amplement la lettre de l’article 111 CMB qui interdit la poursuite dès le franchissement des eaux territoriales d’un autre État. Les accords Entry to Investigate permettent même de patrouiller dans les eaux territoriales des États caribéens signataires. D’une efficacité redoutable, ces accords écornent cependant les notions fondamentales du droit international public, et notamment celle de frontière. Des solutions intermédiaires ont alors été imaginées par les États européens présents en Caraïbe à travers l’accord d’Aruba du 10 avril 2003 pour  compenser les lacunes du droit international de la mer. Tous ces instruments juridiques démontrent en toute hypothèse la nécessité pour la Communauté maritime internationale de dépasser, voire de contourner, les principes fondamentaux du droit international de la mer et les restrictions d’intervention liées aux frontières maritimes. La recherche d’un nouvel équilibre pragmatique entre le respect du droit international « classique » et les exigences imposées par la croissance de la criminalité maritime semble aujourd’hui politiquement indispensable.

À l’instar du trafic de drogue, l’étude de la CMB révèle qu’aucune disposition particulière ne traite du trafic maritime de migrants. Les Nations unies ont, par conséquent, entrepris de combler ce vide juridique en adoptant le 15 décembre 2000, le Protocole de Palerme contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer. Très fortement inspiré de l’article 17 de la convention de Vienne de 1988, ce texte procède à une extension des pouvoirs d’intervention en haute mer par le biais d’un mécanisme de notification et autorisation entre État côtier et État du pavillon. L’analyse permet cependant de souligner la difficulté juridique de lutter contre ce trafic qui touche des êtres humains ne se trouvant en situation irrégulière qu’à partir du moment où ils franchissent les frontières maritimes d’un État. En haute mer, avant d’entrer dans un espace maritime relevant de la souveraineté d’un autre État, le migrant demeure en effet soumis à la juridiction de l’État dont il est ressortissant.


L’étude du protocole conduit ainsi à un certain nombre d’interrogations concernant l’efficacité des mesures appropriées mentionnées. En effet, si l'embarcation est déroutée vers le pays initialement visé, l’expédition atteint bien son objectif de départ. De même, comment lutter légalement et surtout humainement, contre des trafiquants n’hésitant pas à mettre volontairement et cyniquement leurs passagers clandestins en situation de détresse afin de contraindre les autorités côtières à les recueillir ? La lutte contre ce type de trafic doit donc être menée le plus en amont possible du trafic, au niveau du contrôle des ports et des côtes de départ afin de décourager l’immigration clandestine. Ces opérations préventives se heurtent cependant, à leur tour, au principe de la souveraineté territoriale de l’État riverain. Force est par conséquent de constater, qu’une fois encore, le protocole, recherchant un certain équilibre entre principe de liberté des mers, souveraineté territoriale, devoir d’assistance aux personnes en mer et nécessité de répression de la criminalité maritime, n'est que relativement efficace. Le trafiquant de drogue ou de migrants n’est pas qualifié d’hosti humani generis et ne peut donc faire l’objet de la juridiction universelle réservée aux pirates des mers.
L’actualité maritime a récemment remis la piraterie au coeur de l'actualité. Celle-ci constitue le crime maritime international par excellence et une compétence universelle a expressément été prévue par la CMB pour le réprimer. Selon l’article 105, tout État, à travers ses bâtiments de guerre, peut ainsi visiter et arraisonner un navire suspect, puis procéder au jugement des pirates arrêtés. Ne sont cependant visés que les actes de piraterie se déroulant en haute mer. La définition actuelle de la notion de piraterie ouvrant juridiction universelle, ne couvre donc pas les actes commis dans les eaux territoriales (article 101). Pour ces actes dits de brigandage maritime, seule la juridiction de l’État côtier peut s'appliquer. Ce partage de juridiction devient toutefois particulièrement discutable lorsque l’État côtier n’est pas en mesure d’assurer cette répression. La piraterie contemporaine, notamment celle que connaît la Somalie, soulève en effet la question précise de l’opportunité de conserver ce découpage géographique de juridictions prévu par la CMB (A. Bellayer-Roille, « La Montée en puissance de la lutte contre la piraterie  maritime – Sus à l’hostis humani generis !», Annuaire de droit maritime et océanique, Tome XXVII, 2009,
pp.309-642). Si l'instauration d'un zonage maritime équilibré était l'objectif premier de la convention, la donne maritime internationale a évolué et la criminalité maritime a connu un essor considérable, rendant indispensable une nouvelle approche des prérogatives des États en mer et à une évolution du droit de police en mer.

Le principe de la compétence exclusive de l’État côtier sur sa mer territoriale a donc incontestablement connu une certaine érosion qui doit être comblée. Le droit de Hot Pursuit pourrait ainsi être revisité afin de continuer à s'appliquer lorsque le navire suspect franchit les limites extérieures de la mer territoriale d’un État autre que celui du bâtiment poursuivant. La poursuite pourrait se prolonger jusqu’à ce que les autorités de l’État côtier concerné prennent le relais. Cette innovation éviterait que les navires suspects puissent jouer comme ils le font fréquemment des « sauts de juridictions » entre mers territoriales voisines. Le défaut de prise de relais par l’État côtier autoriserait la poursuite automatique de l’intervention et les États, qui ne sont pas en mesure d’exercer leurs prérogatives régaliennes de police maritime, pourraient consentir à les déléguer, de facto, à d’autres États, ayant la volonté et les capacités de s’y substituer. Cette souplesse introduite dans l’application du droit de Hot Pursuit permettrait des incursions dans les eaux fragilisées et éviterait que celles-ci deviennent des zones de non-droit.

Les résolutions du Conseil de sécurité relatives au cas somalien ont autorisé le recours à la technique des Shiprider Agreements et la possibilité, pour les navires d’États tiers, de pénétrer dans les eaux territoriales somaliennes pour patrouiller (Entry to Investigate) et, le cas échéant, arrêter des pirates (cf. Opération Atalante de l’EU NAVFOR et OTAN TF 151). Ces résolutions ne valent cependant que dans le strict cas somalien et ne sont applicables qu’en raison du consentement exprès de la Somalie. Elles ne sauraient en aucun cas refléter la naissance d’une coutume internationale. Les réflexions politiques devront pourtant se pencher sur les potentialités ouvertes par ce précédent juridique, notamment lorsque la communauté maritime internationale est confrontée à la faillite d’un État côtier. Les États n’étant plus en mesure de garantir la sûreté dans leurs eaux territoriales ne devraient-ils pas renoncer à cette compétence qui leur échappe ? Pour quelles raisons, en cas de défaillance chronique d’un État côtier, ne pas autoriser de manière quasi-permanente les États disposant de moyens suffisants à patrouiller et à intervenir dans les eaux sensibles, dans l’intérêt général de la communauté internationale ? La nécessité politique de faire évoluer le droit international de la mer, dans le souci de répondre aux perturbations croissantes de l’ordre public maritime, apparaît aujourd’hui inéluctable. Outre le dépassement juridique et politique de la frontière maritime permettant d’intervenir dans des espaces maritimes nationaux, la sûreté maritime impose d’assurer la protection des espaces maritimes situés en-deçà de la frontière maritime et d’empêcher les incursions illégales dans les eaux territoriales.

La surveillance du franchissement des frontières maritimes

Face aux arrivées massives de migrants notamment sur les côtes du Sud de l’Europe depuis le début des années 2000, l’Union européenne a, par exemple, entrepris de favoriser les initiatives de collaboration entre États membres en vue du contrôle et de la surveillance des côtes méditerranéennes. L’intervention majeure de l’Union européenne, en la matière, a ainsi consisté en la création de l’agence européenne Frontex, dédiée à la coordination des opérations entre États membres en matière de contrôle des personnes aux frontières extérieures de l’Union européenne, et notamment aux frontières maritimes. Frontex contribue à la formation des corps de gardes-frontières nationaux et apporte, le cas échéant, une assistance technique aux États membres. L’agence doit faciliter les propositions d’opérations conjointes et de projets pilotes émanant des États membres ; elle peut également prendre l’initiative de telles opérations. Elle gère un inventaire des équipements techniques nationaux de contrôle et de surveillance. De nombreuses opérations maritimes multinationales ont ainsi pu être entreprises dans ce cadre. Il s’agit principalement de patrouilles de surveillance conjointes et d’opérations de police maritime, menées par différentes gardes-côtières nationales (HERA, Nautilus, Poseidon, INDALO, Minerva…). L’Union européenne a également contribué à l’instauration d’un réseau permanent de patrouilles côtières à ses frontières méridionales (European Border Patrols Network, EPN). Il s’agit ici d’une approche régionale fondée sur la coopération entre États méditerranéens limitrophes auxquels sont associés certains pays africains.

Il convient parallèlement de souligner que les États membres de l’UE ont instauré un réseau d’accord bilatéraux ou régionaux avec leurs États voisins d’Afrique du Nord, dans le but de procéder à des patrouilles maritimes mixtes. Certaines missions Frontex ont ainsi permis le déploiement, dans les eaux territoriales d’un État tiers africain, de moyens européens coordonnés par l’agence Frontex. Le volet navigation et patrouille est alors assuré par les européens et les fonctions de police menées par les forces locales embarquées à bord des navires sous bannière Frontex (ex : Opérations HERA). (Miguel A. Acosta Sanchez, « Coopération et sécurité aux frontières extérieures européennes : le cas du détroit de Gibraltar », AFDI, 2008, p.197 à 223).

La création d’équipes d’experts nationaux et de groupes préconstitués d’intervention rapide s’est, par ailleurs, rapidement, révélée nécessaire pour assister les États en proie à des pressions migratoires exceptionnelles et ainsi renforcer l’action de l’agence Frontex. Un mécanisme de création d’équipes d’intervention rapide (Rapid Border Intervention Team - RABIT) a ainsi été instauré en juillet 2007 et offre, par l’intermédiaire de Frontex, des équipes d’experts de police aux frontières en soutien aux États membres particulièrement exposés. Cette réserve de gardes-frontières est mobilisable rapidement et dispose, sur le terrain, de compétences exécutives. Il en ressort que les agents d’intervention d’un État membre peuvent ainsi être mis à la disposition d’un autre État membre et préfigurent ainsi une « force de police maritime européenne ».

Ces récentes modalités d’intervention de Bruxelles focalisées sur la lutte contre l’immigration clandestine et la nécessité de rechercher des solutions globales de surveillance et de protections des frontières et des espaces maritimes de l’Union européenne conduisent à s’interroger sur la projection potentielle, au niveau européen, du concept de « sauvegarde maritime ». Celui-ci, impulsé par la France, pourrait effectivement se propager à travers l'Union européenne dans la mesure où il s’agit d’une « synthèse des missions de défense et de service public » (A. Reglat-Boireau,
« La Sauvegarde maritime, domaine privilégié de coopération pour l’Union européenne » in A. Cudennec et G. Guéguen-Hallouët (dir.), L’Union européenne et la mer, Paris, Pedone, 2007, pp.361-368). Ce concept se traduit concrètement par un dispositif de surveillance et d’intervention, dense sur les côtes, étendu ou ponctuel au large. Il permet de se protéger de nombreuses menaces et retient, de ce fait, une approche transversale et intégrée. Les dimensions civiles et militaires sont alors réunies. La recrudescence des dangers liés au trafic maritime pourrait ainsi conduire à une forme de coordination européenne des moyens nationaux de lutte et ainsi permettre l’affirmation d’une posture de « sauvegarde maritime européenne ».

Si l’idée de création d’un corps de gardes-côtes européen n’est pas réaliste, une approche intégrée de surveillance maritime à l’échelle du vieux continent, reposant principalement sur un réseau européen coordonnant les systèmes nationaux de navigation électronique, de surveillance par satellite et les futurs systèmes d’identification et de suivi des navires à distance (Long Range Identification and Tracking - LRIT) semble, dans un premier temps, s’imposer. Le LRIT complètera l’AIS (Automatic Identification System) et les États membres de l’Union pourront bénéficier d’informations de situation sur les navires dans une zone de 1 000 milles au large de leurs côtes.

Une communication recensant les « Objectifs stratégiques et recommandations concernant la politique de transport maritime de l’Union européenne jusqu’en 2018 », publiée en janvier 2009 - COM (2009) 8 final du 21 janvier 2009, p.11 - a pour sa part annoncé la création d’un Système de surveillance transfrontière et transectoriel intégré au sein de l’Union européenne. L’objectif de ce système est d’accroître l’interopérabilité des activités de surveillance, d’améliorer l’efficacité des opérations en mer et de faciliter la mise en œuvre de la législation et des politiques communautaires applicables. Cette option devrait toutefois également incorporer les travaux des différentes agences européennes à vocation maritime (Frontex, Agence européenne pour la sécurité maritime et Agence européenne de contrôle des pêches). À travers ce système de surveillance permettant de détecter rapidement les événements porteurs de danger, le premier volet du concept de sauvegarde maritime européenne serait développé. La protection et la surveillance réelles des approches maritimes européennes nécessitent néanmoins une démarche complémentaire, consistant à donner aux forces de l’ordre européennes les capacités opérationnelles et juridiques d’intervention. Au-delà des questions de défense navale européenne, la rénovation du droit international de la mer apparaît par conséquent là encore indispensable et constitue un défi juridique et politique à relever.

La notion de frontière maritime revêt donc plusieurs aspects : délimitation de zones maritimes permettant d’y exercer une souveraineté territoriale et/ou une juridiction économique mais aussi démarcation qui peut être franchie par des forces d’intervention ou des acteurs illégaux. En toute hypothèse, ces lignes fluides, invisibles et fragiles, objets de nombreuses revendications potentiellement conflictuelles, suscitent plus que jamais la convoitise et impliquent une vigilance accrue. Leur stabilité et leur sécurité constituent dès lors un enjeu de politique internationale majeur pour les années à venir.