Après la création de la direction des relations culturelles en 1945,l’Etat n’a véritablement accordé une priorité à la diplomatie culturelle qu’à trois moments : entre 1959-1969, deux plans quinquennaux sont mis en œuvre et permettent un accroissement sensible des moyens ; en octobre 1983, le projet culturel extérieur de la France est approuvé par le Conseil des ministres ; entre 1988 à 1991, unsecrétaire d'État chargé des relations culturelles internationales est délégué auprès du ministre des Affaires étrangères.

Depuis lors, au delà des discours, la diplomatie culturelle semble plus subie que véritablement désirée. Ainsi, en 1998, la référence « culturelle » a été escamotée dans la nouvelle dénomination de la direction (désormais baptisée direction générale de la coopération internationale et du développement) et la dernière réforme de l’organisation de l’administration centrale du ministère des Affaires étrangères a mis l’accent sur la diplomatie économique.

En outre, contrairement à l’aide publique au développement pour laquelle un document cadrea été adopté en 2010, aucune réflexion n’a été menée sur le sens à donner à la diplomatie culturelle en de début de XXI^e siècle.

Le budget consacré à la diplomatie culturelle et d’influence dans le projet de loi de finances pour 2013 s’élève à 747,6millions d’euros. Toutefois, plus de la moitié des crédits sont destinés au service public d’enseignement à l’étranger (dont le premier objectif ne concerne pas la diplomatie culturelle). Hors dépenses de personnel et d’animation du réseau, les actions « coopération culturelle et promotion du français » et« attractivité et recherche » n’absorbent respectivement que 10,3 et 14,2 % des crédits du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » de la DGM (77,31 et 106,17 millions d’euros).

Non seulement les moyens destinés à la diplomatie culturelle sont limités (à titre de comparaison, l’action « audiovisuelle extérieure », de la compétence du ministère de la Culture et de la Communication, bénéficie de 149,43 millions d’euros en 2013) mais surtout ils baissent inexorablement au fil des ans.Alors que la politique culturelle extérieure a représenté plus de la moitié du budget du ministère des Affaires étrangères, le programme 185ne représentait plus, en 2012, que 25 % des crédits de la mission « Action extérieure de l’Etat »(seulement 11 % hors service public d’enseignement à l’étranger). L’action « langue et culture française » a perdu 44 % de ses crédits entre 2006 et 2010 (de 110 à 61 millions d’euros) alors que ceux destinés à l’action « renforcement des échanges scientifiques, techniques et universitaires » diminuaient de 13 % (de 63 à 54 millions d’euros). Cette dégradation se poursuit aujourd’hui : les crédits de l’action« coopération culturelle et promotion du français » perdent 11 % de 2010 à 2013, ceux de l’action « attractivité et recherche » 8 %.

S’agissant des ressources humaines, le réseau comprenait 3 070 agents (toutes catégories confondues) en 1976. En 2003, celui-ci n’était plus que de 1 931. En 2012, les effectifs étaient ramenés à 1 695. Alors que le ministère des Affaires étrangères est tout comme les autres administrations confronté à la réduction du nombre de fonctionnaires, la diplomatie culturelle en est plus tributaire que les autres domaines de l’action extérieure. Ainsi, dans le cadre de la mission « Action extérieure de l’Etat », les effectifs des agents à l’administration centrale et à l’étranger, hors agents de droit local, ont baissé de 12 % de 2010 à 2013 pour le programme « Diplomatie culturelle et d’influence » contre 1 % pour le programme « Action de la France en Europe et dans le monde » et 0,8 % pour le programme « Français à l’étranger et affaires consulaires ».

Pour le ministère des Affaires étrangères, l’adaptation de l’outil est une condition nécessaire à la mise en œuvre d’une diplomatie d’influence et justifie la réforme de la direction générale, l’aménagement du réseau culturel à l’étranger et la création de nouvelles agences.

L’histoire de la direction générale depuis 1945 est révélatrice de l’extension progressive de la notion de diplomatie culturelle. Autour du noyau de base (promotion de la langue française, échanges culturels et artistiques) se sont progressivement agrégées la coopération technique, la coopération scientifique et l’action « audiovisuelle extérieure ». En 1998, la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) naît de la fusion de la direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques (DGRCST) et des services du ministère de la Coopération. De la réorganisation de l’administration centrale du ministère des Affaires étrangères et européennes de 2009 naît la DGM, issue du rapprochement de la DGCID et de la direction des affaires économiques du Quai d’Orsay.

Alors que l’ensemble de l’effort du ministère des Affaires étrangères se trouve désormais concentré dans une seule structure administrative, une externalisation croissante s’est parallèlement développée. Dès l’origine, la direction générale s’était entourée d’un ensemble de satellites spécialisés, démembrements de l’administration centrale. Depuis les années 1990, la tendance est à la création de nouveaux opérateurs et à la croissance de leur périmètre d’action. Ce mouvement a concerné en particulier l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (1990),l’Agence française de développement (1998), EduFrance (1998), France Coopération Internationale (2002) et le regroupement dans CulturesFrance, en 2006, de l’Association française d’action artistique et de l’Association pour la diffusion de la pensée française ainsi que la transformation d’EduFrance en Campus France en 2007. Cette évolution a été amplifiée par la création de trois agences, dans le cadre de la loi de 2010 relative à l’action extérieure de l’Etat : une dédiée à la promotion de la culture française (Institut français), une dédiée à la promotion de l’assistance technique et de l’expertise internationale française (France Expertise Internationale, FEI) et une vouée à la valorisation et la promotion du système d’enseignement supérieur français (Campus France).

S’inscrivant dans une tendance à la distinction entre le stratégique et l’opérationnel, le ministère des Affaires étrangères a donc décidé de déléguer à des opérateurs les fonctions d’exécution. Cette évolution ne semble pas avoir été précédée d’une réflexion en amont (bilan coût-efficacité) alors que le choix de l’établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) plutôt que celui d’établissement publicà caractère administratif (EPA) était sous-tendu par des considérations financières : un EPIC peut recevoir des financements complémentaires à ceux de l’Etat en baisse constante. Toutefois, et pour être efficiente, la mise en œuvre d’une telle organisation implique que le ministère des Affaires étrangères puisse exercer une tutelle effective et efficace, ce qui est loin d’être évident car certaines agences ont acquis une telle force logistique qu’elles échappent de fait au contrôle de l’administration centrale censée exercer un pilotage stratégique.

La question de l’aménagement du réseau culturel, de son redéploiement, de sa restructuration, de sa rationalisation – le vocabulaire a évolué avec le temps – est un sujet récurent. Engagée en 2009, la réforme de l’organisation du réseau consiste en la création, dans chaque pays, d’un établissement unique dirigé par le conseiller culturel, doté de l’autonomie financière et regroupant le service culturel et l’institut. Cette nouvelle structuration du réseau répond à une double préoccupation : donner un label unique au dispositif et bénéficier d’une plus grande souplesse de gestion. En fait, le mouvement consistant à fusionner les éléments du réseau culturel et de coopération dans une même ville ou dans un même pays et à doter ces structures d’une autonomie de gestion avait été engagé dès 1993 avec la création des centres culturels et de coopération (CCC), réunissant l’ensemble des structures existantes et intégrant également les crédits de coopération auparavant délégués au service culturel de l’ambassade. Beaucoup de ces structures ont été démantelées au début des années 2000, faute, semble-t-il, d’existence réglementaire et surtout en raison des contradictions avec la réforme du système comptable à l’étranger qui renforçait le rôle de l’ambassadeur en en faisant l’ordonnateur secondaire unique des dépenses dans son poste. L’actuelle réforme n’est donc que la reprise de ces différentes initiatives. Avec la création d’un établissement à autonomie financière unique, le conseiller culturel deviendra le seul ordonnateur de l’ensemble des crédits délégués par le ministère des Affaires étrangères pour les activités culturelles et de coopération ainsi que des ressources issues de l’autofinancement et de celles levées sur place auprès de ses partenaires (il ne dispose aujourd’hui que d’une délégation de signature de l’ambassadeur en tant qu’ordonnateur secondaire unique des administrations de l’Etat dans son pays de résidence).

La problématique des rapports entre cette nouvelle structure et les futures agences (et en particulier l’Institut français) s’avère particulièrement complexe et épineuse et a d’ailleurs entraîné plusieurs volte-face du ministre de l’époque, Bernard Kouchner, qui a finalement opté pour le statu quo : le réseau demeurera rattaché au ministère des Affaires étrangères. Cette question a toutefois été inscrite dans la loi par les parlementaires : une expérimentation du rattachement du réseau à l’Institut français a débuté en janvier 2012 dans 13 postes représentatifs de la diversité du réseau. Celle-ci s’avère complexe, notamment du fait de son caractère réversible. Reste à déterminer si cette nouvelle configuration apporte une plus-value à la diplomatie culturelle.

Créé en 2011, FEI a pour mission de promouvoir l’assistance technique et l’expertise française à l’étranger en contribuant, notamment, à la maîtrise d’œuvre de projets sur financements bilatéraux et multilatéraux. Le marché de l’expertise internationale constitue, en effet, un enjeu tant en termes économiques qu’en termes d’influence et de présence sur les questions globales. Toutefois, FEI a été crée dans un paysage déjà très organisé. En effet, chaque ministère potentiellement susceptible de développer une expertise internationale est doté d’une structure ad hoc. On dénombre ainsi une trentaine d’opérateurs au total, dont une douzaine jouissent d’une présence significative sur les marchés internationaux : l’Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières (ADETEF, agence de coopération internationale du ministère de l’Economie), CIVIPOL (société de service et de conseil du ministère de l’Intérieur), le Groupe d'intérêt public Ensemble pour une solidarité thérapeutique hospitalière en réseau (GIP Esther, ministère chargé de la Santé), France Vétérinaires International (services vétérinaires du ministère de l’Agriculture), etc. Le regroupement de l’expertise française au sein d’un opérateur unique paraît donc finalement peu réaliste. FEI se positionne comme un acteur important mais opère dans un environnement particulièrement fragmenté où interviennent de nombreux acteurs pouvant être, selon les appels d’offres, concurrents ou partenaires.

A la fin des années quatre-vingt-dix, le gouvernement a pris conscience de la lente érosion du nombre d’étudiants étrangers accueillis en France. Il existe aujourd’hui un véritable marché mondial de la formation des futurs décideurs étrangers faisant l’objet d’une compétition entre les pays développés pour attirer les meilleurs étudiants. Trois millions d’étudiants sont recensés dans le monde, à raison de 31 % aux Etats-Unis, 17 % en Grande-Bretagne, 12 % en France et en Australie. Pour l’accueil des étudiants étrangers boursiers du gouvernement français, le ministère des Affaires étrangères faisait appel à deux opérateurs : le Centre national des œuvres universitaires et scolaires (CNOUS) et Egide, Centre français pour l’accueil et les échanges internationaux.L’importance accordée à la mobilité internationale des étudiants vers la France a généré la création, en 1998, d’EduFrance, impliquant plusieurs ministères et 191 établissements d'enseignement supérieur publics et privés. En 2007, Campus France, groupement d'intérêt public issu d’EduFrance, auquel se sont ajoutés Egide et le CNOUS. Dans le cadre de la loi de 2010 relative à l’action extérieure de l’Etat, Campus France devient un EPIC qui peine à se mettre en place. Initialement prévue au 1^er janvier 2011, sa création a dû être retardée d’un an, tout comme l’intégration des activités internationales du CNOUS qui n’est intervenue que fin 2012. « Mauvais départ pour Campus France » relève Le Monde (Rey-Lefebvre 2012). Cette nouvelle agence « multiplie les ratés dans l’accueil des étudiants étrangers. Ses prétentions financières et la qualité discutée de ses prestations, auxquelles s’ajoutent la politique restrictive de visas et les tracasseries administratives faites aux étudiants étrangers non européens, ne sont-elles pas plutôt en train de les faire fuir ? ».

Absence de priorité politique, moyens en berne, les réformes « de tuyauterie administrative » destinées à adapter l’outil pour rendre son action plus performante relèvent d’une vision anatomique et parisienne n’ayant que peu à voir avec le fonctionnement sur le terrain, la physiologie de la diplomatie culturelle. À cet égard, l’analyse de la politique culturelle extérieure de la France par le prisme du terrain montre que son centre de gravité est constitué par ses acteurs (le réseau et ses agents) plus que par l’administration centrale du ministère des Affaires étrangères. L’action culturelle extérieure se conçoit et s’exécute sur le terrain. En conséquence, il s’agit plutôt d’ajustements qui n’apportent guère de modifications substantielles à son fonctionnement.