Vers des objectifs mondiaux pour la globalisation

Par Jean-Michel SEVERINO
Comment citer cet article
Jean-Michel SEVERINO, "Vers des objectifs mondiaux pour la globalisation", CERISCOPE Pauvreté, 2012, [en ligne], consulté le 25/07/2017, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/pauvrete/content/part1/vers-les-objectifs-mondiaux-pour-la-globalisation-?page=show

Pouvez-vous nous dire ce que sont les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) ?

En septembre 2000, l’Assemblée générale des Nations unies approuvait, en présence de ses chefs d’Etat, une série de huit grands objectifs à atteindre pour la communauté internationale en 2015, déclinés en dix-huit cibles quantitatives. L’énumération de ces cibles a constitué l’aboutissement d’un long processus de négociation internationale piloté par le secrétariat des Nations unies, à partir du socle constitué par la sélection d’une série d’objectifs d’impacts pour les agences d’aide au développement mené à bien par le comité d’aide et de développement de l’OCDE dans la décennie précédente.

Plus de dix ans après la Déclaration du millénaire, quel regard portez-vous sur le chemin parcouru ? Où en sont les efforts pour atteindre les objectifs sur la pauvreté et l’emploi ? Quels sont les OMD ayant bénéficié des plus grandes avancées à ce jour et ceux qui accusent le plus de retard ?

Cette déclaration a eu un immense retentissement, bien que progressif. Dix ans après la Déclaration du millénaire pour le développement, les OMD sont devenus un  élément essentiel de l’architecture des politiques publiques et de la communication autour des problèmes de pauvreté et de développement. Le résultat n’était pas acquis d’avance : une déclaration de chefs d’Etat, dans une enceinte des Nations unies, n’est pas toujours assurée de devenir un élément de langage et de structuration de l’action collective mondiale ; nombre de précédentes déclarations sont tombées dans l’oubli et n’ont en fait servi qu’à alimenter de vagues et brefs discours.

Pour leur part, les OMD ont été progressivement élevées au rang des objectifs officiels des organisations des Nations unies, des institutions de Bretton-Woods, des agences d’aide bilatérales, mais aussi des fondations, des ONG, des collectivités locales, bref de l’ensemble de la société civile.  La plupart de ces institutions ont des objectifs complexes. Elles éprouvent dans certains cas, comme on le verra plus loin, de grandes difficultés à inscrire leur action dans le cadre des OMD. Pourtant, ces derniers sont des objectifs simples, concrets, explicables, autour desquels on peut communiquer, et surtout, confronter les résultats aux anticipations. Ils représentent donc pour beaucoup d’organisations une chance de démontrer leur contribution aux objectifs globaux de réduction de la pauvreté, autant que de décrire le chemin parcouru sur le terrain. Ils permettent également, dans une certaine mesure, d’étalonner le progrès de l’humanité vers de meilleures conditions de vie. Non seulement ces objectifs sont utiles en termes quantitatifs, mais ils nourrissent un dialogue sur la nature des politiques publiques nécessaires pour les atteindre, la pertinence elle-même des objectifs, les relations entre les moyens financiers et les résultats etc. Ils représentent donc un instrument d’animation du dialogue autour du développement, dont on peut attendre qu’il en améliore la qualité et la rapidité.

Ces objectifs donnent lieu à une mesure régulière, dans le cadre de conférences internationales. Si la conférence annuelle des Nations unies de 2010 a permis une nouvelle mise au point, les travaux conduits pour la réunion à mi-parcours de juillet 2007 ont été particulièrement approfondis. La mesure des résultats est complexe, suivant que l’on s’attache aux pays ou aux populations, que l’on s’intéresse aux résultats globaux ou décomposés. Néanmoins, comme on pouvait s’y attendre, le constat d’ensemble est mitigé. Malgré une mobilisation internationale importante et des progrès considérables dans des domaines comme l’éducation primaire,  la vaccination ou l’accès à l’eau potable, les objectifs seront difficiles à atteindre. Certes, les indicateurs de pauvreté absolue reculent. On observe notamment particulièrement des retards dans les secteurs de la santé des mères, de l’égalité des chances pour les femmes, de la lutte contre le paludisme ou encore de la réduction de la malnutrition. Enfin, les engagements pris en termes d’aide publique au développement ne seront pas atteints malgré une augmentation sensible des volumes consacrés par les pays de l’OCDE et l’apparition de nouveaux donateurs au sein de la société civile et de la communauté internationale publique (Chine, Corée…).

De fortes inégalités existent entre les régions et les pays. Ainsi, l’état d’avancement des Objectifs du millénaire pour le développement est généralement moins satisfaisant en Afrique, notamment en Afrique subsaharienne, que dans d’autres régions du monde. En revanche, les OMD devraient être atteints dans les pays bénéficiant d’un développement économique rapide comme la Chine ou l’Inde, même si ces succès doivent être relativisés par le creusement des inégalités au sein même de ces pays.

Une vision synthétique de ces résultats pourrait conduire à dire que des progrès significatifs ont été accomplis en dix ans grâce à l’accélération de la croissance économique dans le monde en développement ainsi qu’à l’augmentation des flux d’aide au développement comme des capitaux privés à destination des pays pauvres. Globalement, il  ne serait pas absurde d’imaginer que la plupart des objectifs seront atteints en 2015, et surtout en matière de pauvreté monétaire qui pourrait aler avec un dépassement des objectifs par l'Asie orientale et un important retard de Afrique. Cette image n’aurait rien de surprenant : les objectifs du millénaire ont été fixés sur une base politique, sans prendre en considération la situation de départ des pays, ni l’ampleur du cheminement macroéconomique nécessaire pour les atteindre.

La persistance de la pauvreté dans le monde est un phénomène choquant et révulsant, tant moralement que politiquement et économiquement. La réalisation partielle des OMD est de ce fait attristante et décevante. Cela ne doit cependant pas masquer les progrès réels obtenus sur le terrain dans les cinquante dernières années, dans un contexte rendu très difficile par la prodigieuse croissance démographique des pays en développement, passés d’environ un milliard à six milliards d’habitants durant cette période. L’évolution de l’indicateur synthétique de pauvreté des Nations unies, l’IDH (ou indicateur du développement humain), s’il masque l’accroissement des inégalités à l’échelle mondiale, donne une indication sur le chemin qu’a accompli notre planète durant cette période.



 Quelle incidence a eu la crise financière et économique internationale sur les objectifs?

Pour l’instant, la grande crise économique que traverse notre monde n’a eu que des impacts limités sur le cheminement vers les OMD : la croissance économique ne s’est ralentie réellement qu’une seule année dans les pays les plus pauvres, comme dans les pays émergents, tandis que l’aide publique au développement continuait à croître de manière continue, atteignant en 2010 le montant record de 128 milliards de dollars selon l’OCDE. Mais les menaces pourraient se préciser au moment où les pays de ce club doivent accroître leur ajustement budgétaire. Par ailleurs, les événements extrêmes liés au changement climatique (inondations, sécheresses, irrégularités saisonnières…) pourraient s’intensifier ou devenir plus fréquents et peser directement ou indirectement sur l’atteinte des objectifs. Enfin, le rythme de la transition démographique est également un facteur important influant sur l’atteinte des objectifs.

Certains observateurs considèrent que les Objectifs du millénaire sont trop ambitieux, ceux-ci sont-ils réalistes à l’horizon 2015 ? D’autres analystes estiment que les OMD sont trop axés sur les efforts des pays donateurs et que l’accent n’est pas assez mis sur les réformes politiques ou économiques dans les pays en voie de développement, qu’en pensez-vous ?

Passées l’indifférence puis l’excitation des premières années, les OMD ont commencé à susciter des commentaires techniques de plus en plus précis, et d’autant plus importants qu’ils constituent un cadre de plus en plus prégnant d’allocation de fonds, de structuration d’objectifs et de communication avec l’opinion publique. Les critiques formulées envers les OMD se sont orientées dans cinq directions.

Premièrement, ces objectifs ont été dénoncés comme qualitativement arbitraires. Ainsi, certains, importants en termes de biens essentiels, comme l’accès à l’énergie, n’y figurent pas. D'autres, comme ceux relatifs à la santé, apparaissent en revanche surreprésentés. Le huitième objectif, relatif au partenariat pour le développement, est souvent considéré comme fourre-tout. De manière générale, et dans la mesure où seule la pauvreté monétaire absolue est prise en compte dans un seul objectif, la croissance apparaît comme le parent pauvre de la structuration des objectifs.

Deuxièmement, les OMD ne prennent pas en compte l’ensemble des défis du développement. Contrairement à l’indicateur de développement humain, qui aurait pu être un autre bon candidat à la mobilisation internationale, ils n’énoncent aucun indicateur synthétique de conditions de vie s’appliquant à tous, comme l’espérance de vie, la mortalité ou la morbidité. Les objectifs reflètent très imparfaitement la diversité des facteurs essentiels notamment institutionnels à la croissance ou à la réduction de la pauvreté : l’enjeu de l’éducation est ainsi réduit à celui du niveau primaire, et ni la recherche ni l’enseignement supérieur ne sont inclus dans leur périmètre. Leur relation à l’IDH est par ailleurs impossible à faire, du fait de leur fragmentation. Aucun indicateur politique ou éthique n’y figure enfin, pas même celui de la paix – sauf à inclure la place des femmes dans la société.

Troisièmement, les OMD ne sont pas un instrument d’allocation des ressources sectorielles, du fait même de leur émiettement et de leurs défauts logiques. Tantôt ils apparaissent comme des indicateurs de moyen pour réduire la pauvreté, tantôt comme un indicateur de résultat. Un phénomène pervers a pu apparaître alors dans la foulée de leur consécration : l’importance du nombre des indicateurs « sociaux » a ainsi conduit à une orientation, notamment de l’aide qui a pu sembler, dans certains cas, excessive, et priver des pays de moyens d’améliorer leurs infrastructures. De nombreuses ambiguïtés sont ainsi apparues au gré de l’ascension du statut des OMD comme instruments de pilotage de l’aide, qui les ont parfois discrédités de manière injuste, à la hauteur des attentes exagérées qu’ils avaient pu susciter.

Quatrièmement, ainsi qu’il l’a déjà été souligné, les niveaux des OMD ont été fixés de manière globale, pour la planète entière, sur une base politique, et sans lien avec les capacités macro-économiques des pays permettant de les atteindre. Il est ainsi apparu que certains de ces Etats ont pu progresser rapidement et sans mérite particulier, tandis que d’autres, comme les pays sahéliens se trouveraient encore loin des résultats absolus en 2015 malgré des rythmes de progression élevés. Il peut en résulter une communication contreproductive, en termes de mobilisation de l’opinion, comme de perception autour de pays pourtant économiquement et socialement performants.

Enfin, les OMD ne disent rien sur les responsabilités de chacun des pays dans leur réalisation. La déclaration du Millénaire pour le développement évoque seulement les responsabilités de l'ensemble des parties pour atteindre les résultats. De son côté, le rapport Zedillo, remis au Secrétaire général des Nations unies en juin 2001, se consacrera au financement du développement : la parution de ce rapport, sans contrepartie particulière consacrée aux politiques économiques concrètes des pays en développement conduira certains à estimer inégale l'équilibre des responsabilités. Néanmoins, les politiques des pays en développement sont constamment scrutées par la communauté internationale dans le cadre des stratégies des pays de l’aide et donnent lieu à des débats constants. Par ailleurs, durant cette décennie, la croissance économique s’est fortement relevée dans les pays en développement, jetant une lumière nouvelle sur les perspectives comme sur les responsabilités relatives en matière d’obtention des résultats.

D’une manière générale, l’aide n’est qu’une composante partielle et modeste dans la longue liste de facteurs nécessaires pour atteindre les OMD : la paix, la stabilité et la qualité de l’environnement climatique, le cadre commercial, les politiques publiques comme les choix des multinationales - des investisseurs privés en général -, les cours des matières premières et leur volatilité, le rythme de la croissance démographique, etc… influent, tout autant que la qualité des politiques publiques de chacun des pays concernés, sur la croissance économique, les inégalités internes et, finalement, les niveaux de pauvreté comme la réalisation des objectifs du millénaire. S’il est clair que le niveau de l’aide internationale et la qualité des politiques menées par les pays les plus pauvres sont essentiels pour leur performance sociale, les facteurs externes non maîtrisables à court terme sont également très importants.

Comment sont répartis les fonds d’aide? Concrètement, de quelles sommes aurait-on besoin pour atteindre ces objectifs ? Par exemple, quel pourcentage du PIB des pays du G8 cela représenterait-il ?

Il n’existe pas de fonds spécifiquement consacrés aux OMD. Ceux-ci sont financés, comme l’ensemble du processus de développement, par la combinaison de la croissance économique « autonome » des pays, les flux de capitaux extérieurs ainsi que l’aide, publique ou privée, internationale. Cette dernière n’a jamais constitué, à l’échelle globale, qu’une fraction modeste du financement du développement des pays en développement, même si les pays les plus pauvres en ont un besoin crucial pour alimenter leurs budgets d’investissement.

Les estimations relatives aux besoins d’aide publique font l’objet des débats les plus vifs, sur la base d’hypothèses variées et toujours contestables, sur les rythmes de croissance mondiale comme sur les relations entre financement et résultats physiques. Ce qui donne des fourchettes considérables, allant parfois, comme dans certains travaux académiques, jusqu’à 1% du PIB des pays de l’OCDE, en passant par des estimations intermédiaires (comme celle du Projet du millénaire de l’économiste J. Sachs, situant à 169 milliards de dollars en 2015 les besoins d’aide), pour aboutir à des estimations plus conservatrices, comme celle qui figure dans le rapport Zedillo, en général retenu comme base : une cinquantaine de milliards de dollars additionnels nécessaires par rapport à la situation de 2010. Dans tous les cas de figure, malgré un relèvement de l’aide qui bénéficie surtout aux pays les plus pauvres, la communauté internationale apparaît très en retard. En 2008, la CNUCED a ainsi estimé ce retard de financement par rapport au scénario du rapport Zedillo à 264 milliards de dollars entre 2000 et 2007.

Selon l’OCDE, ainsi que nous l’avions relevé, l’aide internationale représente en 2010 environ 128 milliards de dollars, en progrès de 6,5% par rapport à l’année antérieure. L’APD nette a représenté 0,32 % du revenu national brut (RNB) cumulé des membres, soit une part équivalente à celle de 2005 mais supérieure à celle de toutes les autres années depuis 1992. L’aide bilatérale destinée aux programmes et projets de développement proprement dit (c’est-à-dire compte non tenu des allégements de dette et de l’aide humanitaire) a progressé de 5,9 % par rapport à 2009. Les prêts (+ 13,2 %) se sont davantage accrus que les dons (+ 6,8 %).

Les fonds internationaux sont alloués selon des processus complexes et mal maîtrisés. Les organisations internationales et les aides bilatérales sont en compétition pour l’obtention de fonds de la part des gouvernements et multiplient les initiatives pour attirer les financements. Au niveau des pays bénéficiaires, les politiques nationales sont de qualité inégale en matière d'intégration dasn el suivi et le soutien apporté par les donateurs. De larges montants d’aide sont alloués à l’échelle mondiale selon une logique sectorielle qui peine à converger avec l’approche géographique.

Qu’ont à gagner les pays développés de ce programme ? Lesquels sont les plus proches des objectifs ?  Quelles autres sources de financement peut-on imaginer ?

Les OMD ne sont qu’une manière approximative et partielle d’atteindre le développement mais le soutien à ce dernier est essentiel pour les pays industrialisés.
Il y va d’abord de l’éthique. Les opinions publiques des pays industrialisés, comme en témoignent les sondages, sont favorables à l’aide, qu’il s’agisse de l’aide humanitaire comme de celle consacrée au développement. Elles peuvent être critiques sur son efficacité et ses canaux mais elles n’en remettent pas en cause le principe.

Il y va ensuite de l’intérêt. La persistance de la pauvreté internationale accroît les tensions politiques et sociales et est directement à l’origine de conflictualités coûteuses et dangereuses. Elle intensifie les tensions migratoires.  Elle joue sur la santé publique mondiale et sur la qualité de notre environnement. Les modes de croissance des pays pauvres, quand ils sont performants, influent également sur notre propre situation carbone : nous avons intérêt à ce que leur croissance soit sobre, efficace et respectueuse des ressources naturelles. Enfin, leur croissance est bonne pour la croissance de tous et le développement de leur prore marché intérieur. Investir dans la croissance des pays pauvres fait ainsi pleinement partie du processus de relance mondiale et de lutte contre la crise économique.

Les pays industrialisés ont pris inégalement conscience de ces enjeux. Les Etats du Nord de l’Europe continuent à montrer la voie et consacrent souvent 1% de leur PIB à l’aide. A l’autre bout de l’échelle, de grands pays de l’OCDE comme les Etats-Unis traînent les pieds. Le Royaume-Uni fait un chemin exemplaire et se distingue en accroissant son aide internationale alors qu’il conduit un ajustement budgétaire considérable. La France occupe une position  intermédiaire, surtout si on prend en considération des déclarations quelque peu contestables en termes d’aide, certaines annulations de dette gonflant particulièrement ses chiffres de manière partiellement artificielle.

La montée en puissance du  débat sur la taxation internationale pourrait modifier en profondeur le paysage. Jugée irréaliste il y a une décennie, sa crédibilité s’accroît, notamment à la faveur de la crise du système financier international. L’Union européenne a ainsi décidé de l’instauration d’une taxe sur les transactions financières, dont une partie devrait abonder l’aide versée par l’Union. Une initiative internationale relative aux financements innovants, et notamment promue par la France, se déploie, sur la base de la taxe sur les billets d’avion. La chose est inéluctable : la croissance de la population et des inégalités mondiales ne peut que faire augmenter les besoins de financement des politiques publiques globales ; les budgets nationaux des pays de l’OCDE auront du mal à faire face et il est juste que les riches des pays pauvres contribuent à ces causes.

Que se passera-t-il après 2015 ? Peut-on imaginer que les Objectifs du millénaire pour le développement soient prolongés ?

Les OMD auront des successeurs : la bataille contre la pauvreté mondiale n'est pas terminée et celle contre les inégalités ne fait que débuter. Des enjeux globaux tels l'environnement, la santé, la paix etc. devront être croisés avec les concepts de pauvreté et de stabilité économique. Enfin, les OMD ont fait la preuve de l’intérêt à disposer d’un cadre de mobilisation, de communication et de mesure de la performance internationale partagé par tous. La question prinicpale est donc surtout de savoir quels nouveaux objectifs seront élaborés. La négociation internationale commence à peine. Elle conduira à des conclusions qui peineront sans doute à s’écarter violemment du cadre actuel. Mais il est à parier que de nouveaux objectifs seront fixés pour l’action collective internationale sur une durée à préciser, qui prendront en compte les critiques techniques et politiques ainsi que le profond changement d’environnement intervenu en quinze ans dans l’élaboration d’un cadre légitime et mobilisateur pour les politiques publiques globales.