Réalité multiscalaire et articulations multiniveaux dans la gouvernance environnementale globale

Par Daniel COMPAGNON
Comment citer cet article
Daniel COMPAGNON, "Réalité multiscalaire et articulations multiniveaux dans la gouvernance environnementale globale", CERISCOPE Environnement, 2014, [en ligne], consulté le 24/09/2017, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/environnement/content/part1/realite-multiscalaire-et-articulations-multiniveaux-dans-la-gouvernance-environnementale-glo

Dans le langage courant, l’échelle désigne d’abord le rapport entre un lieu ou un objet réel et sa représentation sous forme de carte géographique, maquette, planisphère. En cartographie, c’est l’information essentielle qui permet la lecture et l’interprétation des données ainsi représentées. Le degré de précision et la variété de celles-ci sont en effet fortement dépendants de l’échelle retenue. Mais l’échelle est aussi un outil banal constitué de deux montants en bois ou métal et d’une série de barreaux fixés à intervalles réguliers, permettant de s’élever en hauteur – voire d’atteindre le ciel, comme l’échelle de Jacob dans la Genèse. C’est l’acception du terme dans l’expression commune « s’élever dans l’échelle sociale ».

La métaphore de l’échelle en sciences sociales peut renvoyer, alternativement ou simultanément, à ces deux univers de sens : d’une part, l’élargissement ou le rétrécissement de l’analyse sociologique, du macro au méso et au micro ou inversement, qui renvoie à « la structure feuilletée du social » (Revel 1996 : 13), de la même façon que la variation du grossissement d’un microscope donne des images très différentes de la matière (ce sont les « différentes échelles » auxquelles renvoient beaucoup de travaux de façon allusive) ; d’autre part, une hiérarchisation des niveaux d’organisation sociale interdépendants et emboîtés, un peu comme des poupées russes, depuis l’unité la plus petite, famille ou communauté locale, jusqu’au niveau global.

Mais là où l’échelle du physicien, du géomètre, de l’écologue et même du cartographe est mathématique, linéaire, extérieure à l’observateur, celle à laquelle se réfèrent les sciences sociales est un construit social, dont le chercheur ne peut s’extraire totalement ; elle est non linéaire parce qu’affectée de discontinuités entre niveaux. La Political Geography anglo-saxonne définit les échelles comme des « hiérarchies socialement situées d’espaces délimités de taille différente comme le local, le régional, le national et le global » (Delaney et Leitner 1997 : 93). L’échelle n’est pas alors définie a priori, elle fait l’objet de controverses et de luttes entre acteurs pour en définir les frontières comme la pertinence (Bulkeley 2005).

En d’autres termes, « l’échelle et l’échelon appropriés de gouvernance font l’objet de controverses politiques, de constructions sociales, de variations géographiques et d’adaptations institutionnelles » (Andonova et Mitchell 2010 : 256). Ce qui définit un niveau en tant que position – un barreau – sur une échelle, ce n’est pas tant ou pas seulement une réalité matérielle, par exemple un territoire au sens d’un espace physiquement délimité, mais un ensemble de relations sociales. A cet égard, les différents échelons de l’organisation politico-administrative (jurisdictional scale) sont eux-mêmes des constructions dont la signification, l’importance dans les processus de gouvernance et les interactions qu’ils entretiennent entre eux sont dépendantes du contexte et du problème politique traité.

Pour Oran Young, qui en fait l’un des trois concepts pivots de l’analyse de la gouvernance environnementale globale, « la notion d’échelle renvoie aux différents échelons auxquels un phénomène se manifeste dans les dimensions de l’espace et du temps » (Young 2002: 26). L’échelle temporelle comporte des cadres temporels de durée inégale dont certains ont des implications politiques évidentes. Alors que le changement du climat n’est clairement perceptible qu’à l’horizon du siècle, que trente ans définissent la génération humaine, le temps de la décision politique est le plus souvent borné par la prochaine échéance électorale – deux ans seulement aux Etats-Unis entre les élections générales et celles de mi-mandat. L’insuffisance des efforts d’atténuation par réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) s’explique en partie par ce décalage (mismatch) entre échelle du temps politique et échelles temporelles géologiques et climatiques. Cela explique également pourquoi la prise en compte des besoins des générations futures, contenue dans la définition du développement durable consacrée à Rio, demeure largement un vœux pieux. En repoussant à plus tard les décisions difficiles, pour « gagner du temps », les décideurs font un usage tactique de l’échelle temporelle, qui contribue en général à aggraver le problème environnemental non traité.

S’agissant de la dimension spatiale, la hiérarchisation peut s’effectuer selon des critères différents définissant autant d’échelles distinctes avec leurs échelons spécifiques : échelle économique relative au capital et/ou au revenu, échelle proprement sociale concernant les groupes humains de toutes tailles, échelle des unités politiques ou des formes territorialisées de pouvoir légitime, échelle écologique des écosystèmes, etc. Il y a donc autant d’échelles verticales que l’analyse peut en construire. C’est en cela que les problèmes environnementaux – entre autres – sont par construction multiscalaires. Ils sont également par essence multiniveaux à l’intérieur de chaque échelle.

Dans la réalité sociale, ces échelles sont enchevêtrées et se recoupent partiellement sans se confondre : les décalages et conflits entre différentes échelles acquièrent souvent une signification pour l’analyse. Par exemple, un village africain unité d’habitat n’est pas toujours une entité politico-administrative et, si c’est le cas, son territoire administratif ne correspond pas nécessairement ni à l’écosystème pertinent ni au bassin d’activité économique dans lequel s’inscrivent ses habitants. Dans la mise en œuvre de stratégies de conservation, notamment la gouvernance des ressources communes (common pool resources) au sens d’Elinor Ostrom (1990), il est indispensable de prendre en compte ces décalages.

Il convient donc de distinguer les interactions intrascalaires entre niveaux au sein d’une même échelle, par exemple entre une commune et l’Etat central dans l’échelle politico-administrative, des interactions transcalaires entre échelles différentes, par exemple entre l’échelle des écosystèmes et l’échelle politico-administrative – problématique au cœur de la réflexion sur les régions écologiques (Cash et al. 2006). Les interactions transcalaires peuvent être horizontales quand elles interviennent à des niveaux comparables d’organisation ou bien obliques, entre échelons de niveaux différents. Ainsi, un régime international comme la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES 1973) peut interférer directement avec la survie économique de communautés locales, par exemple en interdisant la collecte d’une ressource utilisée dans l’artisanat pour touristes (ivoire, écailles de tortues, œufs d’autruches, etc.). De la même façon, à l’intérieur d’une même échelle, des interactions peuvent intervenir entre échelons non contigus : par exemple une organisation internationale interagissant avec une municipalité pour un projet de conservation, en contournant l’Etat national. La non-prise en compte des interactions intra et transcalaires est source de nombreux dysfonctionnements.