Réalité multiscalaire et articulations multiniveaux dans la gouvernance environnementale globale

Par Daniel COMPAGNON
Comment citer cet article
Daniel COMPAGNON, "Réalité multiscalaire et articulations multiniveaux dans la gouvernance environnementale globale", CERISCOPE Environnement, 2014, [en ligne], consulté le 22/11/2017, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/environnement/content/part1/realite-multiscalaire-et-articulations-multiniveaux-dans-la-gouvernance-environnementale-glo

Si la forme et les paramètres du problème à traiter changent significativement en fonction de l’échelle à laquelle il est construit, il en va de même des décisions et actions publiques le concernant. On ne mobilise pas les mêmes acteurs et les mêmes outils aux échelons local, national et global par exemple. Une politique cohérente de traitement d’un problème environnemental se doit d’articuler les différents échelons au sein d’une même échelle – notamment politico-administrative – et de maîtriser les interactions entre échelles (Cash et Moser 2000). Par exemple, la difficulté au sein de l’UE à faire appliquer dans tous les Etats membres la réglementation sur les oiseaux migrateurs, ou celle sur les zones humides, souligne en creux la nécessité de cette bonne articulation.

Dès lors, il peut être tentant pour des décideurs politiques de contourner d’éventuels blocages en jouant sur l’échelle à laquelle ils interviennent. Redéfinir l’échelle d’action (re-scaling policy) peut s’entendre comme le glissement de la décision d’un niveau à l’autre d’une même échelle (vertical rescaling) ou entre deux échelles (horizontal rescaling) ou une combinaison des deux. Le glissement d’échelle est une stratégie commune parmi les acteurs sociaux, par exemple les firmes transnationales cherchant à échapper à des réglementations environnementales qu’elles subissent au plan national. Le choix d’un échelon politico-administratif pour définir et mettre en œuvre l’action publique n’est jamais innocent, dans la mesure où le glissement d’échelle entraîne un transfert de pouvoir et de ressources vers de nouveaux acteurs.

Cela peut également influer sur la définition du problème : ainsi l’utilisation des ressources forestières tropicales est à la fois une question d’accès à la ressource et d’affectation des sols au plan local, un enjeu économique (filière bois) et de conservation au plan national, influant sur le changement climatique au plan global (cf. dispositif REDD+ dans la Convention-cadre des Nations Unies sur les changement climatiques. Voir la contribution de Romain Pirard à ce sujet). Dans la mesure où la notion de ressource naturelle, telle qu’elle est comprise par les communautés qui l’utilisent, est également un construit social (Geores 2003), tout déplacement sur l’échelle spatiale et sociopolitique modifie profondément la structure du jeu : acteurs, enjeux et représentations.

En matière de gouvernance environnementale, les modèles et les instruments d’action publique sont, dans la plupart des cas, corrélés au niveau d’échelle (scale-dependent) où l’on se situe (Young 2006). Il suffit d’observer combien il est difficile de mettre en place des taxes internationales (par exemple sur le carbone), la fiscalité étant un instrument d’échelon gouvernemental ; de même, la gestion participative suppose des ensembles humains de taille réduite, à moins de n’être qu’une stratégie de communication pour légitimer les décisions déjà entérinées. A contrario, un marché de droits d’émissions de GES n’a guère de sens à l’échelle locale et même nationale.

L’idée selon laquelle il serait possible d’appliquer les mêmes règles et stratégies d’action publique pour les ressources communes locales et au plan global (Ostrom et al. 1999 ; Vogler 2000) fait abstraction des profondes différences entre ces deux échelons des échelles socio-spatiale et politique, au moins sur le plan de la gouvernance environnementale (Young 2002). Les acteurs impliqués, leurs systèmes de valeurs propres, les enjeux symboliques et matériels qui les mobilisent rendent cette assimilation problématique. Beaucoup de croyances et de systèmes de valeurs sont enchâssés dans une culture locale, dont les codes sont opaques aux acteurs extérieurs (notamment internationaux) et entrent en conflit avec l’universalisme occidental. Par exemple, le rapport à la faune sauvage des communautés villageoises en Afrique australe est radicalement différent de celui des opinions publiques occidentales et de leurs dirigeants (Murphree 1998) ; cela engendre nombre de malentendus sur la conservation des grands mammifères comme l’éléphant.

Si la transposition à l’échelle globale des modèles de gestion des ressources communes locales semble illusoire, l’application au plan local des normes et règles adoptées à l’échelon global (notamment dans les régimes internationaux) est tout aussi aléatoire : des règles imposées du haut sont souvent inadaptées aux contexte local, peuvent détruire des dispositifs préexistants et, de ce fait, aggraver le problème que l’on voulait résoudre (Young 2006).

En outre, le déplacement d’un problème ou d’une réponse politique sur l’échelle politico-administrative se heurte au caractère discontinu et non proportionnel de la gradation (contrairement aux échelles physiques et biologiques). En d’autres termes, tous les échelons d’autorité politique territorialisée ne se valent pas, tant en termes de contrôle de la décision que de légitimité. L’Etat en particulier jouit d’un statut exorbitant en raison du mythe de la souveraineté. Pourtant, dans une majorité de pays issus du processus de décolonisation, l’Etat exerce une souveraineté fictive et n’est pas en mesure de contrôler son territoire et de faire respecter la loi, en particulier environnementale. Ainsi, des réseaux transnationaux d’acteurs liant les fonctionnaires locaux corrompus, des firmes transnationales étrangères et des Etats tiers importateurs qui ferment les yeux contribuent au pillage accéléré des forêts dans de nombreux pays du Sud. La criminalité environnementale internationale est multiniveaux et transcalaire (Elliott 2012).

Non seulement le glissement d’un niveau à l’autre est délicat, mais les interactions verticales entre les échelons des échelles socio-spatiale et sociopolitique sont plus souvent conflictuelles qu’harmonieuses. Aux différentes arènes emboîtées du local au global (Bailey 1969 : 144-155) correspondent des logiques d’action souvent incompatibles avec celles des autres échelons. Ainsi, s’il est rationnel pour le maire périurbain français de satisfaire les demandes de permis de construire de ses (futurs) électeurs, les conséquences sont désastreuses en termes d’étalement urbain à l’échelle régionale et d’artificialisation des sols au plan national.

Certains acteurs – pas toujours les détenteurs de rôles institutionnels de pouvoir – jouent les intermédiaires (brokers) entre les niveaux des différentes échelles et entre les échelles, et ils en tirent des ressources d’influence accrues. C’est le cas des agents de l’Etat central dans les pays en développement, qui peuvent faciliter l’accès des acteurs internationaux aux communautés locales et la mise en œuvre des politiques environnementales, ou au contraire compliquer cette articulation intrascalaire, au nom de la souveraineté nationale – mais en réalité, bien souvent pour des gains monétaires illicites. Les interactions entre les différentes échelles ou les différents niveaux d’une même échelle sont structurées par des relations de pouvoir qui conditionnent ce qui circule et quels acteurs tirent le plus profit de l’interaction (Adger et al. 2006). Si la tendance est à la domination du haut de l’échelle sur les échelons subalternes, les acteurs sociaux aux différents échelons mettent en œuvre des stratégies d’alliances transcalaires et intrascalaires. Il ne faut donc pas faire de l’analyse en termes d’échelles un processus mécanique et déterministe, qui soit aveugle à d’autres logiques (Lebel et al 2005) : celles des positions relatives dans l’espace géographique (en l’occurrence, dans l’article cité, un bassin fluvial international) et celles des identités locales spécifiques.