Réalité multiscalaire et articulations multiniveaux dans la gouvernance environnementale globale

Par Daniel COMPAGNON
Comment citer cet article
Daniel COMPAGNON, "Réalité multiscalaire et articulations multiniveaux dans la gouvernance environnementale globale", CERISCOPE Environnement, 2014, [en ligne], consulté le 26/09/2017, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/environnement/content/part1/realite-multiscalaire-et-articulations-multiniveaux-dans-la-gouvernance-environnementale-glo


Chacun peut intuitivement sentir que les problèmes environnementaux se posent simultanément à différents niveaux : de celui du ruisseau pollué au bout de mon jardin à celui du « trou » dans la couche d’ozone au dessus de l’Antarctique ; du marais avoisinant sacrifié, avec sa flore et sa faune remarquables, à la construction d’une autoroute supplémentaire, jusqu’à la disparition accélérée de milliers d’espèces qualifiée de sixième extinction de la biodiversité, enjeu global s’il en est. Mais c’est aussi un problème national, les Etats ayant, de longue date, revendiqué la souveraineté sur leurs ressources naturelles (notamment dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique adoptée en 1992), et donc le droit d’en user librement. Les effets d’échelle sont consubstantiels à l’idée même d’un environnement naturel planétaire pensé comme une biosphère et ils ont un impact majeur sur la gouvernance globale de ces enjeux.

Pourtant, la réflexion théorique sur les échelles demeure insuffisante, en particulier en science politique. Souvent perçues comme un donné objectif intangible, les échelles spatiales et politiques sont mobilisées de façon a-critique. En particulier, les niveaux de décision politique sont analysés comme s’ils étaient indépendants les uns des autres. Certes, l’approche de la « gouvernance multiniveaux », forgée pour analyser le fonctionnement du système décisionnel de l’Union européenne (UE), est définie comme un « système de négociation continu entre dispositifs de gouvernement ancrés aux différents niveaux territoriaux – supranational, national régional et local » (Hooghe et Marks 2003 : 233). En pratique toutefois, ce type d’analyse se limite souvent aux interactions institutionnelles formelles et ne semble guère pertinent hors Europe.

Les enjeux environnementaux sont par nature transversaux à plusieurs types d’échelles et niveaux d’échelle et les autorités politiques en charge de les traiter, en particulier les gouvernements des Etats, ne sont pas toujours les mieux placées pour intervenir. Cela est vrai pour des enjeux globaux comme le climat, la couche d’ozone et la biodiversité, où la décision devrait être coordonnée à l’échelle planétaire, mais ça l’est également pour la mise en œuvre de politiques de conservation, où la dimension locale est déterminante. Ces questions ont suscité un intérêt croissant dans la littérature sur la gouvernance environnementale globale, en science politique (Andonova et Mitchell 2010) mais aussi dans les autres sciences sociales et au-delà (Padt et al. 2014). Nous nous intéresserons tout d’abord à la portée de la notion d’échelle en sciences sociales, avant d’en présenter rapidement les enjeux et défis pour la gouvernance environnementale.

Une notion délicate à cerner

Dans le langage courant, l’échelle désigne d’abord le rapport entre un lieu ou un objet réel et sa représentation sous forme de carte géographique, maquette, planisphère. En cartographie, c’est l’information essentielle qui permet la lecture et l’interprétation des données ainsi représentées. Le degré de précision et la variété de celles-ci sont en effet fortement dépendants de l’échelle retenue. Mais l’échelle est aussi un outil banal constitué de deux montants en bois ou métal et d’une série de barreaux fixés à intervalles réguliers, permettant de s’élever en hauteur – voire d’atteindre le ciel, comme l’échelle de Jacob dans la Genèse. C’est l’acception du terme dans l’expression commune « s’élever dans l’échelle sociale ».

La métaphore de l’échelle en sciences sociales peut renvoyer, alternativement ou simultanément, à ces deux univers de sens : d’une part, l’élargissement ou le rétrécissement de l’analyse sociologique, du macro au méso et au micro ou inversement, qui renvoie à « la structure feuilletée du social » (Revel 1996 : 13), de la même façon que la variation du grossissement d’un microscope donne des images très différentes de la matière (ce sont les « différentes échelles » auxquelles renvoient beaucoup de travaux de façon allusive) ; d’autre part, une hiérarchisation des niveaux d’organisation sociale interdépendants et emboîtés, un peu comme des poupées russes, depuis l’unité la plus petite, famille ou communauté locale, jusqu’au niveau global.

Mais là où l’échelle du physicien, du géomètre, de l’écologue et même du cartographe est mathématique, linéaire, extérieure à l’observateur, celle à laquelle se réfèrent les sciences sociales est un construit social, dont le chercheur ne peut s’extraire totalement ; elle est non linéaire parce qu’affectée de discontinuités entre niveaux. La Political Geography anglo-saxonne définit les échelles comme des « hiérarchies socialement situées d’espaces délimités de taille différente comme le local, le régional, le national et le global » (Delaney et Leitner 1997 : 93). L’échelle n’est pas alors définie a priori, elle fait l’objet de controverses et de luttes entre acteurs pour en définir les frontières comme la pertinence (Bulkeley 2005).

En d’autres termes, « l’échelle et l’échelon appropriés de gouvernance font l’objet de controverses politiques, de constructions sociales, de variations géographiques et d’adaptations institutionnelles » (Andonova et Mitchell 2010 : 256). Ce qui définit un niveau en tant que position – un barreau – sur une échelle, ce n’est pas tant ou pas seulement une réalité matérielle, par exemple un territoire au sens d’un espace physiquement délimité, mais un ensemble de relations sociales. A cet égard, les différents échelons de l’organisation politico-administrative (jurisdictional scale) sont eux-mêmes des constructions dont la signification, l’importance dans les processus de gouvernance et les interactions qu’ils entretiennent entre eux sont dépendantes du contexte et du problème politique traité.

Pour Oran Young, qui en fait l’un des trois concepts pivots de l’analyse de la gouvernance environnementale globale, « la notion d’échelle renvoie aux différents échelons auxquels un phénomène se manifeste dans les dimensions de l’espace et du temps » (Young 2002: 26). L’échelle temporelle comporte des cadres temporels de durée inégale dont certains ont des implications politiques évidentes. Alors que le changement du climat n’est clairement perceptible qu’à l’horizon du siècle, que trente ans définissent la génération humaine, le temps de la décision politique est le plus souvent borné par la prochaine échéance électorale – deux ans seulement aux Etats-Unis entre les élections générales et celles de mi-mandat. L’insuffisance des efforts d’atténuation par réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) s’explique en partie par ce décalage (mismatch) entre échelle du temps politique et échelles temporelles géologiques et climatiques. Cela explique également pourquoi la prise en compte des besoins des générations futures, contenue dans la définition du développement durable consacrée à Rio, demeure largement un vœux pieux. En repoussant à plus tard les décisions difficiles, pour « gagner du temps », les décideurs font un usage tactique de l’échelle temporelle, qui contribue en général à aggraver le problème environnemental non traité.

S’agissant de la dimension spatiale, la hiérarchisation peut s’effectuer selon des critères différents définissant autant d’échelles distinctes avec leurs échelons spécifiques : échelle économique relative au capital et/ou au revenu, échelle proprement sociale concernant les groupes humains de toutes tailles, échelle des unités politiques ou des formes territorialisées de pouvoir légitime, échelle écologique des écosystèmes, etc. Il y a donc autant d’échelles verticales que l’analyse peut en construire. C’est en cela que les problèmes environnementaux – entre autres – sont par construction multiscalaires. Ils sont également par essence multiniveaux à l’intérieur de chaque échelle.

Dans la réalité sociale, ces échelles sont enchevêtrées et se recoupent partiellement sans se confondre : les décalages et conflits entre différentes échelles acquièrent souvent une signification pour l’analyse. Par exemple, un village africain unité d’habitat n’est pas toujours une entité politico-administrative et, si c’est le cas, son territoire administratif ne correspond pas nécessairement ni à l’écosystème pertinent ni au bassin d’activité économique dans lequel s’inscrivent ses habitants. Dans la mise en œuvre de stratégies de conservation, notamment la gouvernance des ressources communes (common pool resources) au sens d’Elinor Ostrom (1990), il est indispensable de prendre en compte ces décalages.

Il convient donc de distinguer les interactions intrascalaires entre niveaux au sein d’une même échelle, par exemple entre une commune et l’Etat central dans l’échelle politico-administrative, des interactions transcalaires entre échelles différentes, par exemple entre l’échelle des écosystèmes et l’échelle politico-administrative – problématique au cœur de la réflexion sur les régions écologiques (Cash et al. 2006). Les interactions transcalaires peuvent être horizontales quand elles interviennent à des niveaux comparables d’organisation ou bien obliques, entre échelons de niveaux différents. Ainsi, un régime international comme la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES 1973) peut interférer directement avec la survie économique de communautés locales, par exemple en interdisant la collecte d’une ressource utilisée dans l’artisanat pour touristes (ivoire, écailles de tortues, œufs d’autruches, etc.). De la même façon, à l’intérieur d’une même échelle, des interactions peuvent intervenir entre échelons non contigus : par exemple une organisation internationale interagissant avec une municipalité pour un projet de conservation, en contournant l’Etat national. La non-prise en compte des interactions intra et transcalaires est source de nombreux dysfonctionnements.

Glissements d’échelles et politiques transcalaires

Si la forme et les paramètres du problème à traiter changent significativement en fonction de l’échelle à laquelle il est construit, il en va de même des décisions et actions publiques le concernant. On ne mobilise pas les mêmes acteurs et les mêmes outils aux échelons local, national et global par exemple. Une politique cohérente de traitement d’un problème environnemental se doit d’articuler les différents échelons au sein d’une même échelle – notamment politico-administrative – et de maîtriser les interactions entre échelles (Cash et Moser 2000). Par exemple, la difficulté au sein de l’UE à faire appliquer dans tous les Etats membres la réglementation sur les oiseaux migrateurs, ou celle sur les zones humides, souligne en creux la nécessité de cette bonne articulation.

Dès lors, il peut être tentant pour des décideurs politiques de contourner d’éventuels blocages en jouant sur l’échelle à laquelle ils interviennent. Redéfinir l’échelle d’action (re-scaling policy) peut s’entendre comme le glissement de la décision d’un niveau à l’autre d’une même échelle (vertical rescaling) ou entre deux échelles (horizontal rescaling) ou une combinaison des deux. Le glissement d’échelle est une stratégie commune parmi les acteurs sociaux, par exemple les firmes transnationales cherchant à échapper à des réglementations environnementales qu’elles subissent au plan national. Le choix d’un échelon politico-administratif pour définir et mettre en œuvre l’action publique n’est jamais innocent, dans la mesure où le glissement d’échelle entraîne un transfert de pouvoir et de ressources vers de nouveaux acteurs.

Cela peut également influer sur la définition du problème : ainsi l’utilisation des ressources forestières tropicales est à la fois une question d’accès à la ressource et d’affectation des sols au plan local, un enjeu économique (filière bois) et de conservation au plan national, influant sur le changement climatique au plan global (cf. dispositif REDD+ dans la Convention-cadre des Nations Unies sur les changement climatiques. Voir la contribution de Romain Pirard à ce sujet). Dans la mesure où la notion de ressource naturelle, telle qu’elle est comprise par les communautés qui l’utilisent, est également un construit social (Geores 2003), tout déplacement sur l’échelle spatiale et sociopolitique modifie profondément la structure du jeu : acteurs, enjeux et représentations.

En matière de gouvernance environnementale, les modèles et les instruments d’action publique sont, dans la plupart des cas, corrélés au niveau d’échelle (scale-dependent) où l’on se situe (Young 2006). Il suffit d’observer combien il est difficile de mettre en place des taxes internationales (par exemple sur le carbone), la fiscalité étant un instrument d’échelon gouvernemental ; de même, la gestion participative suppose des ensembles humains de taille réduite, à moins de n’être qu’une stratégie de communication pour légitimer les décisions déjà entérinées. A contrario, un marché de droits d’émissions de GES n’a guère de sens à l’échelle locale et même nationale.

L’idée selon laquelle il serait possible d’appliquer les mêmes règles et stratégies d’action publique pour les ressources communes locales et au plan global (Ostrom et al. 1999 ; Vogler 2000) fait abstraction des profondes différences entre ces deux échelons des échelles socio-spatiale et politique, au moins sur le plan de la gouvernance environnementale (Young 2002). Les acteurs impliqués, leurs systèmes de valeurs propres, les enjeux symboliques et matériels qui les mobilisent rendent cette assimilation problématique. Beaucoup de croyances et de systèmes de valeurs sont enchâssés dans une culture locale, dont les codes sont opaques aux acteurs extérieurs (notamment internationaux) et entrent en conflit avec l’universalisme occidental. Par exemple, le rapport à la faune sauvage des communautés villageoises en Afrique australe est radicalement différent de celui des opinions publiques occidentales et de leurs dirigeants (Murphree 1998) ; cela engendre nombre de malentendus sur la conservation des grands mammifères comme l’éléphant.

Si la transposition à l’échelle globale des modèles de gestion des ressources communes locales semble illusoire, l’application au plan local des normes et règles adoptées à l’échelon global (notamment dans les régimes internationaux) est tout aussi aléatoire : des règles imposées du haut sont souvent inadaptées aux contexte local, peuvent détruire des dispositifs préexistants et, de ce fait, aggraver le problème que l’on voulait résoudre (Young 2006).

En outre, le déplacement d’un problème ou d’une réponse politique sur l’échelle politico-administrative se heurte au caractère discontinu et non proportionnel de la gradation (contrairement aux échelles physiques et biologiques). En d’autres termes, tous les échelons d’autorité politique territorialisée ne se valent pas, tant en termes de contrôle de la décision que de légitimité. L’Etat en particulier jouit d’un statut exorbitant en raison du mythe de la souveraineté. Pourtant, dans une majorité de pays issus du processus de décolonisation, l’Etat exerce une souveraineté fictive et n’est pas en mesure de contrôler son territoire et de faire respecter la loi, en particulier environnementale. Ainsi, des réseaux transnationaux d’acteurs liant les fonctionnaires locaux corrompus, des firmes transnationales étrangères et des Etats tiers importateurs qui ferment les yeux contribuent au pillage accéléré des forêts dans de nombreux pays du Sud. La criminalité environnementale internationale est multiniveaux et transcalaire (Elliott 2012).

Non seulement le glissement d’un niveau à l’autre est délicat, mais les interactions verticales entre les échelons des échelles socio-spatiale et sociopolitique sont plus souvent conflictuelles qu’harmonieuses. Aux différentes arènes emboîtées du local au global (Bailey 1969 : 144-155) correspondent des logiques d’action souvent incompatibles avec celles des autres échelons. Ainsi, s’il est rationnel pour le maire périurbain français de satisfaire les demandes de permis de construire de ses (futurs) électeurs, les conséquences sont désastreuses en termes d’étalement urbain à l’échelle régionale et d’artificialisation des sols au plan national.

Certains acteurs – pas toujours les détenteurs de rôles institutionnels de pouvoir – jouent les intermédiaires (brokers) entre les niveaux des différentes échelles et entre les échelles, et ils en tirent des ressources d’influence accrues. C’est le cas des agents de l’Etat central dans les pays en développement, qui peuvent faciliter l’accès des acteurs internationaux aux communautés locales et la mise en œuvre des politiques environnementales, ou au contraire compliquer cette articulation intrascalaire, au nom de la souveraineté nationale – mais en réalité, bien souvent pour des gains monétaires illicites. Les interactions entre les différentes échelles ou les différents niveaux d’une même échelle sont structurées par des relations de pouvoir qui conditionnent ce qui circule et quels acteurs tirent le plus profit de l’interaction (Adger et al. 2006). Si la tendance est à la domination du haut de l’échelle sur les échelons subalternes, les acteurs sociaux aux différents échelons mettent en œuvre des stratégies d’alliances transcalaires et intrascalaires. Il ne faut donc pas faire de l’analyse en termes d’échelles un processus mécanique et déterministe, qui soit aveugle à d’autres logiques (Lebel et al 2005) : celles des positions relatives dans l’espace géographique (en l’occurrence, dans l’article cité, un bassin fluvial international) et celles des identités locales spécifiques.

Conclusion

L’enjeu de l’analyse scalaire est à la fois épistémologique, méthodologique et politique. Concevoir la plupart des problèmes environnementaux comme multiscalaires et transcalaires permet d’abord de  mieux en percevoir la complexité. Compte tenu par exemple des répercussions multiples et transversales à plusieurs secteurs socioéconomiques, aux autres échelons de l’échelle spatiale et sociopolitique, d’un accord international réellement contraignant de réduction des émissions de GES, il n’est guère surprenant qu’un tel traité soit si difficile à négocier. De ce fait, l’approche classique de la négociation multilatérale n’est peut-être pas la plus fructueuse à cet égard.

Les glissements d’échelle ne sont jamais des stratégies politiquement neutres. De même, les conditions politiques dans lesquelles s’établissent des dispositifs multiniveaux de gouvernance déterminent leur capacité relative à surmonter les effets d’échelle. Une compréhension plus fine de la politique dans les échelles de la gouvernance environnementale demeure nécessaire.

Produire des politiques publiques environnementales en prenant en compte les effets que celles-ci engendrent aux autres échelons est bien une nécessité. Mais l’interdépendance scalaire offre également des opportunités de surmonter les blocages par de nouvelles alliances objectives entre acteurs placés à des niveaux différents et/ou dans des échelles distinctes. La capacité accrue des ONG environnementales à intervenir sur la scène régionale (par exemple l’UE) ou la scène globale, en s’associant si nécessaire à des organisations internationales, à d’autres Etats ou encore à des firmes transnationales, pour mieux combattre les obstacles rencontrés au plan local ou national en fournit l’illustration. L’intégration inter et transcalaire de la gouvernance environnementale ne peut que s’accroître, dans un monde caractérisé par ce que d’aucuns ont appelé la « glocalisation ».

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