Les trois quarts des personnes « pauvres » de la planète habitent des zones rurales, et leur existence repose sur des productions agricoles et sur l’exploitation des ressources naturelles par la chasse, la cueillette, la collecte, le pâturage et la pêche. Le manque d’accès aux terres cultivables et aux espaces de forêts, pâturages, rivières, lacs, etc., est reconnu comme l’une des raisons principales de leur appauvrissement. Les femmes sont particulièrement concernées puisque, dans bon nombre de sociétés, leur accès à la terre dépend traditionnellement de leur statut d’épouse. Les populations rurales d’Amérique latine fournissent la meilleure illustration de la corrélation entre accès à la terre et pauvreté avec, d’une part, une population de « sans-terre » et de petits exploitants familiaux pour lesquels il ne peut y avoir d’amélioration de leurs conditions d’existence faute de capital foncier, et d’autre part, une minorité d’exploitations agro-industrielles dont la rentabilité est favorisée par l’accès à d’immenses superficies. En revanche, les pays d’Asie orientale et du Sud-Est, qui ont mis en place des législations foncières permettant aux petits exploitants d’avoir accès à la terre, ont connu des modernisations agricoles qui ont été un des facteurs essentiels de la réduction de la pauvreté. L’incidence plus élevée de la pauvreté rurale au Cambodge et au Myanmar, où les exploitants agricoles sont à la merci des abus de pouvoir des grands propriétaires comme des autorités locales et des pouvoirs discrétionnaires de l’État pour imposer ou interdire telle ou telle culture, confirment cet état de fait. En Afrique sub-saharienne, la multiplicité des droits – entre régulations coutumières et droit formel d’inspiration occidentale – se traduit par des conflits  constituant une entrave au développement agricole et à l’amélioration des conditions d’existence. Pour remédier à cette confusion des droits, des politiques foncières ont été mises en œuvre, ayant pour objectif de clarifier les règles d’accès à la terre et de sécuriser les droits fonciers par l’enregistrement des terres et la délivrance de titres de propriété. Ces mesures, dont on pouvait escompter un meilleur accès à la terre pour les catégories les moins nanties, n’ont cependant pas été menées à leur terme dans la plupart des pays, et n’ont pas fondamentalement transformé les inégalités en matière d’accès à la terre et de sécurité foncière.

Les terres agricoles sont l’objet d’une concurrence toujours croissante, en raison de la croissance démographique, des migrations d’agriculteurs quittant des zones peu ou plus fertiles, des intérêts des populations urbaines pour des terres destinées à la production agricole, la résidence ou la spéculation, et des pouvoirs publics qui mettent en défens certains espaces utilisés dans le cadre ou au nom de projets de conservation, de reforestation, de construction de barrages hydroélectriques ou d’exploitations minières. Les terres agricoles sont par ailleurs l’objet de convoitises nouvelles, que l’on peut dater du milieu des années 2000, sous la forme d’acquisitions d’immenses superficies pour de longues durées par des consortiums d’investisseurs associant des entreprises privées étrangères, les gouvernements des pays investisseurs et des pays hôtes, des sociétés financières (fonds d’investissement, de retraite), en certains cas des diasporas. Ce type d’investissements a connu une augmentation fulgurante ces dernières années en raison de la volonté des pays (riches) importateurs de produits alimentaires de se prémunir de la hausse des prix des produits alimentaires, et des risques d’approvisionnement du commerce mondial, risques qui se sont manifestés en 2008 lorsque des pays ont bloqué (ou feint de bloquer) les exportations de riz (Golay, 2010). Ces investissements sont également motivés par la production d’agrocarburants et le système d’incitations financières dont ils bénéficient. Enfin, avec la crise financière internationale et la baisse de rentabilité de nombreux actifs, les terres agricoles sont devenues un actif financier hautement rémunérateur. Ainsi, tandis qu’une plus grande sécurité foncière est reconnue comme essentielle pour les populations pauvres, les terres de ces dernières sont de plus en plus convoitées par des acteurs riches, à l’instar de l’entreprise sud-coréenne Daewoo Logistics qui en 2009 avait entrepris d’acquérir 1,3 million d’hectares de terres à Madagascar.

Ces concessions foncières font l’objet de vives polémiques quant à leurs conséquences sur les moyens et conditions d’existence des populations locales et leur gouvernance. Pour les uns, elles constituent une opportunité pour des régions et secteurs jusqu’alors boudés par les investisseurs privés et négligés par les pouvoirs publics. Ces « investissements » devraient permettre une amélioration de la productivité agricole et des rendements, et les régions concernées devraient bénéficier d’un développement des infrastructures et de créations d’emploi (FAO, 2009). Selon les détracteurs, ces concessions foncières, qualifiées d’« accaparements », se traduisent par des dépossessions pour les populations qui se voient interdire l’accès aux terres et autres espaces qu’elles utilisaient. Les travaux empiriques permettent à ce jour d’affirmer que ces concessions foncières conduisent dans l’immédiat à une précarisation des moyens d’existence des populations locales et que, à moyen terme, rien ne permet d’escompter que les nouveaux modes d’exploitation pourront être bénéfiques aux populations et économies locales. La Banque mondiale, qui pourtant apporte son concours à ce type d’investissements, reconnaît qu’ils pourraient en certains cas être néfastes pour une large frange des populations locales, et ce sans même « tenir leurs promesses » en termes de développement rural (Deininger and Byerlee, 2010).

Ces investissements sont également dénoncés pour l’opacité des accords entre investisseurs et pays hôtes, et pour les violations des droits humains - déplacements forcés, expropriations - qui peuvent être une conséquence immédiate de ces concessions (Colchester, 2011). Dans le cas du Cambodge, les mécanismes de responsabilité des parties contractantes sont pour le moins vagues dans un système de gouvernance marqué par le néo-patrimonialisme et les abus de pouvoir (Un and So, 2011) et les populations sont victimes de déplacements et d’expropriations (Mengin, 2007). Tout comme pour les projets de développement des infrastructures (routes, barrages), les populations locales n’ont quasiment aucune possibilité d’être associées à la prise de décision ni à la gestion des concessions foncières. Les catégories de populations les moins nanties n’ont pas les moyens de se conformer aux procédures d’enregistrement des terres et finissent par renoncer à tenter de faire valoir leurs droits (Luco, 2008). Ces procédures bénéficient en fait au mieux nantis dans un système où les abus des propriétaires les plus puissants sont la règle. Nos résultats préliminaires de recherche dans la province de Ratanakiri au Cambodge indiquent que le développement des grandes plantations d’hévéa, résultant des concessions foncières accordées à des opérateurs essentiellement vietnamiens, renforcent les inégalités de pouvoir économique entre, d’une part, les populations autochtones et les migrants khmers attirés par le boom de l’hévéaculture et, d’autre part, entre les autorités villageoises et les investisseurs allochtones (vietnamiens, khmers). Les concessions foncières transnationales apparaissent ainsi étroitement liées à une gouvernance des plus opaques et peu regardante sur le respect des droits humains. Le régime de non-droit pour les populations et d’abus de pouvoir par les consortiums d’investisseurs apparaît même comme un avantage comparatif pour ces derniers.   

Face aux débats et tensions qui accompagnent le développement des acquisitions de terres agricoles, plusieurs initiatives ont été prises par les organisations internationales. La FAO, l’IFAD, la CNUCED et la Banque mondiale ont édicté des Principes pour des investissements agricoles responsables, et la FAO est en train de finaliser des Directives volontaires sur la gouvernance responsable des régimes fonciers des terres, pêches et forêts. Que peut-on attendre de telles mesures censées mieux prendre en compte les besoins des populations pauvres? Les enseignements des processus dits participatifs introduits dans les années 1990 dans la lutte contre la pauvreté permettent d’apporter des éléments de réponse. La consultation des populations lors de séances de recueil d’avis et doléances donne des résultats peu convaincants en matière de réduction de la pauvreté. En effet, ces processus n’ont trop souvent aucune portée au niveau des prises de décision. La participation permet, au mieux, la mise en cause des rapports sociaux et des modes d’exercice du pouvoir producteurs d’inégalités, mais certainement pas leur remise en cause. Vantée pour des vertus intrinsèques - la vérité sortirait de la bouche des pauvres - et emblématisée comme la marque d’une avancée démocratique, la dite participation ne confère pas de droits aux populations, et on est en droit de se demander si cet exercice ne concourt pas plutôt à conférer encore plus d’autorité aux gouvernants, dont les politiques publiques sont ainsi légitimisées par des « consultations larges et à tous les niveaux ».

Les codes de bonne conduite pour les acquisitions massives de terres agricoles peuvent-ils donner des résultats différents ? Si à la lecture des principes – consentement préalable des populations, transparence des négociations, respects des droits fonciers existants, partage des bénéfices, etc. – ces codes sont irréprochables, il en va tout autrement quand on procède à l’analyse des modes d’exercice du pouvoir et des rapports de force dans les régions cibles des investisseurs. Comme le montrent Borras et Franco (2010), aucun élément ne laisse postuler que de tels codes puissent permettre aux populations locales de s’opposer ou même de négocier avec les consortiums d’investisseurs associés aux gouvernements des pays hôtes. Les appels à la responsabilité traduisent d’ailleurs l’aveu d’impuissance de ceux qui les formulent à l’adresse d’entreprises transnationales sur lesquelles ils n’ont aucune prise. L’analyse de Paul Mathieu, expert de la FAO, est éloquente quand il explique, à propos de la possibilité de minimiser « les risques d’exclusion des petits producteurs de leurs terres et de la production agricole », que « (…) cela demande des choix volontaristes, cela ne va pas se faire spontanément » (Défis Sud, 2009). On doit alors se poser la question de la fonction de ces codes. Il est même difficile de leur accorder la présomption d’innocence puisque, une fois lancé, le débat autour de leur mise en oeuvre concourt à évincer la question de la rationalité des concessions foncière et des risques qu’elles représentent pour les populations les plus vulnérables. On discute ainsi des meilleurs moyens de mise en œuvre, du dosage entre appels à la responsabilité et mécanismes de contrôle, sans jamais franchir le pas de la justiciabilité des actions des entreprises et des gouvernements contractants. La réflexion sur les modalités de la transparence élude ainsi la question des impacts sur les populations locales (Borras et Franco, 2010). On peut donc craindre que les codes de bonne conduite et autres initiatives se réclamant de la responsabilité des entreprises ne favorisent plutôt le développement de ces concessions (Zoomers, 2010). Les principes volontaires relatifs à cette nouvelle vague d’acquisitions foncières risquent ainsi de s’ajouter à la liste des nombreux domaines où, tel l’arsenal pour la gouvernance environnementale et les droits des populations autochtones (Larsen, 2012), la prolifération de déclarations, d’engagements, de principes directeurs et d’institutions ad hoc, n’a pas modifié de façon tangible les mécanismes qui produisent et reproduisent la pauvreté. Cette situation pose la question de l’inefficacité – la vacuité devrait-on dire ? - d’une approche non contraignante du droit.