Instrument de marché et biodiversité

Par Marie HRABANSKI
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Marie HRABANSKI, "Instrument de marché et biodiversité", CERISCOPE Environnement, 2014, [en ligne], consulté le 23/05/2019, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/environnement/content/part4/instrument-de-marche-et-biodiversite


Depuis les années 1990, l’approche par les instruments de marché (market-based instruments, MBI) connaît un engouement important dans les arènes internationales de l’environnement. Des instruments de type MBI ont été développés pour répondre aux enjeux liés à l’énergie et au transport et sont devenus un outil-clé des politiques climatiques à travers la mise en place des quotas carbone depuis les négociations du protocole Kyoto (1997). Contrairement aux MBI en général, l’engouement en faveur des instruments de marché dans le domaine de la conservation a été plus tardif. Toutefois, leur essor repose, comme dans d’autres secteurs, sur le même registre argumentaire : l’inadaptation présumée des instruments de régulation et des instruments prescriptifs, et a contrario, l’efficacité des instruments dits de marchés. En outre, si de nombreux acteurs internationaux soulignent aujourd’hui l’intérêt des MBI de la biodiversité, la frontière entre les MBI et les autres types d’instruments reste floue (Boisvert et al. 2013 ; Pirard 2012). Dans les documents et discours sur la conservation de la biodiversité, les instruments de marché incluent à la fois les régimes fiscaux, les subventions, les paiements pour services environnementaux (PSE), les permis transférables, etc. D’après Broughton et Pirard (2011), ces instruments partagent trois caractéristiques communes : ils sont supposés corriger les défaillances de marché, ils reposent sur la théorie des incitations et certains d’entre eux peuvent contribuer à combler le déficit de financement des politiques de conservation. Toutefois comme le montrent les auteurs, les MBI de la biodiversité constituent un ensemble extrêmement hétérogène qui se justifie peu du point de vue de la théorie économique : « les instruments de marché en tant que catégorie font plutôt penser à une terre d’asile pour tous les instruments ayant une composante prix » (Broughton et Pirard 2011 : 1). Quoi qu’il en soit, la rhétorique en faveur des instruments de marché connaît un franc succès dans le secteur de la biodiversité. Il s’agit dès lors d’étudier dans une première partie les origines du succès des MBI de la biodiversité. La seconde partie analysera les processus de diffusion et de rénovation de ces instruments à l’échelle internationale et nationale depuis 2005, ainsi que les controverses émergentes.

Des dynamiques convergentes en faveur des instruments de marché de la biodiversité

La création du néologisme « biodiversité » en 1986 par Edward Wilson, qui résulte de la contraction entre « biologique » et « diversité », visait d’emblée à alarmer l’opinion sur une richesse en péril, une source de valeurs inestimables mais menacées. Dès lors, la biodiversité est à la fois pensée comme un problème « global » et un problème économique dans la mesure où il renvoie, pour les économistes de l’environnement, à une mauvaise gestion de la rente tirée des ressources naturelles. Au cours des années 1990, des initiatives distinctes vont tenter de répondre au problème de la biodiversité en mobilisant de nouveaux types d’instruments (parfois pas si nouveaux) tels que les « instruments économiques », les « incitations économiques », les « paiements pour services environnementaux », autant de termes qui désignent divers dispositifs rassemblés sous la bannière assez floue des instruments de marché. Ces initiatives sont portées par différents acteurs (Organisation de coopération et de développement économiques [OCDE], secrétariat de la Convention sur la diversité biologique, gouvernements, acteurs de la conservation…) et émergent dans des contextes variés (arènes scientifiques du Nord, arènes de la conservation tropicale, arènes du développement…). Ces dynamiques vont toutefois converger au milieu des années 2000, dans le cadre de l’Evaluation des écosystèmes pour le millénaire (Millennium ecosystem assessement, 2001-2005) et aboutir à la promotion des instruments de marché de la biodiversité au niveau international.

L’OCDE : des instruments incitatifs aux instruments de marché de la biodiversité

Les premiers travaux sur les instruments de marché de l’environnement concernent d’abord la lutte contre la pollution atmosphérique, notamment aux Etats-Unis, à la fin des années 1980 (Stavins, 1988). Ces débats alimentent ensuite, dès le début des années 1990, une partie des discussions de la Convention des Nations unies sur le changement climatique (CNUCC) pour déboucher, en 1997, sur la création d’un système de marché de permis d’émission dans le cadre du protocole de Kyoto destiné à réduire les émissions des gaz à effets de serre (voir la contribution de Stefan Aykut et Amy Dahan, « Les négociations climatiques : vingt ans d’aveuglement ? »). Dans la foulée de ces débats, l’OCDE publie les premiers rapports sur la problématique de la gestion des ressources naturelles, et procède notamment à la classification des différents types d’incitations économiques existantes dans le secteur de la biodiversité. En s’inspirant des travaux de Stavins, l’OCDE identifie d’un côté les instruments incitatifs négatifs (taxes environnementales) et positifs (incitations financières) et de l’autre, les instruments réglementaires fondés sur la prescription. Rapidement, les instruments incitatifs vont être assimilés aux instruments basés sur le marché. La dimension politique de cette dichotomie est patente puisque, comme l’expliquent Karsenty et Ezzine de Blas, la raison et l’enjeu essentiel de l’extension de la catégorie des instruments de marché à tous les instruments incitatifs résident, pour une partie des économistes, dans l’idée selon laquelle les marchés sont toujours plus efficients que la réglementation pour gérer l’environnement (Karsenty et Ezzine de Blas 2014). Cette classification permet en outre de justifier le fait que les taxes (environnementales) soient considérées comme des instruments de marché, malgré l’absence évidente de véritable marché. Au-delà de ses travaux sur les incitations économiques dans le secteur de la biodiversité, l’OCDE va aussi développer une analyse de la valeur économique et monétaire de la biodiversité.

Les incitations économiques de la Convention sur la diversité biologique

Parallèlement à ces travaux, d’autres initiatives internationales mettent l’accent sur les instruments économiques de la biodiversité sans pour autant s’inscrire directement dans la littérature sur les instruments de marché.

Signé en 1992, la Convention sur la diversité biologique (CDB) va épouser une lecture économique du problème de la diversité biologique, en estimant notamment que le développement d’un marché des ressources naturelles permettrait d’assurer la préservation des ressources biologiques. De nombreux économistes vont s’emparer du problème de la biodiversité et proposer des principes simples pour répondre à la surexploitation des ressources naturelles : démontrer la valeur des ressources en question, (r)établir des droits de propriété et développer le marché des ressources. Si le marché fonctionne bien, le vendeur et l’acheteur sont rémunérés à hauteur de leur contribution réelle : les marchandises vendues sont payées au juste prix et le vendeur est incité à conserver les ressources pour en tirer le meilleur parti possible. Ce raisonnement va notamment être appliqué à la question des ressources génétiques comme en témoigne la notion de « partage juste et équitable des avantages découlant de l’exploitation des ressources génétiques », mise en avant dans l’article premier de la Convention sur la diversité biologique. Pour qu’un marché des ressources génétiques puisse s’instaurer, il faut que celles-ci soient exploitées de façon à ce que leur valeur se manifeste sur un marché et soit apparente pour tous. Il faut ensuite que ces ressources soient l’objet de droits bien définis pour que la valeur qu’elles produisent puisse être appropriée. Les contrats de prospection génétique – ou bioprospection – sont dans cette perspective présentés comme des moyens privilégiés pour assurer la conservation des ressources génétiques (Boisvert 2005) et sont aujourd’hui qualifiés d’instruments de marché appliqués à la régulation des ressources génétiques.

Au-delà de la consécration de ces premiers instruments, la Convention sur la diversité biologique stipule également dans son article 11 que « Chaque Partie contractante adopte, dans la mesure du possible et selon qu’il conviendra, des mesures économiquement et socialement rationnelles incitant à conserver et à utiliser durablement les éléments constitutifs de la diversité biologique ».Cet article est à la base d’un ensemble de réflexions sur les instruments économiques qui débute lors de la troisième Conférence des parties (COP 3) de la CDB en 1996. A partir de cette période, bien qu’il ne soit pas encore explicitement question d’instrument de marché, la CDB oriente ses travaux sur cette catégorie d’outils en mettant l’accent tant sur les mesures incitatives positives que sur les incitations négatives, alimentant ainsi l’opposition entre les instruments de marché d’un côté et les instruments législatifs et règlementaires de type prescriptifs (« command and control ») de l’autre.

L’essor des paiements pour services environnementaux dans les arènes de la biodiversité tropicale

Au milieu des années 1990, une troisième dynamique va émerger au sein du monde de la conservation tropicale et se structurer autour d’un instrument de politique publique spécifique : les paiements pour services environnementaux (PSE). Le Costa Rica fait figure de pionnier pour avoir introduit, dès 1996, la notion de service environnemental dans le cadre de sa quatrième loi forestière et jeté les bases d’un Programme national de paiements pour services environnementaux (PPSE) (Le Coq et al. 2012). Dès lors, cet instrument va être présenté comme un instrument de marché de la biodiversité emblématique (Landell-Mills et Porras 2002 ; Pagiola et al. 2002 ; Wunder 2005). Tel que le présente Wunder dans sa définition canonique, l’instrument PSE est l’aboutissement d’un raisonnement économique ancien et simple selon lequel on rémunère les usagers du sol pour les services environnementaux qu’ils produisent et on fait payer les bénéficiaires de ces services environnementaux. Autrement dit, la société retire des bénéfices du fonctionnement d’écosystèmes préservés (par exemple le bénéfice de l’eau potable, les bénéfices liés à la séquestration du carbone par les forêts…) alors que sa préservation a un coût (restauration, entretien, pratiques agricoles respectueuses, etc.) qui n’est généralement pas assumé par les bénéficiaires des services (les buveurs d’eau potable, les populations qui profitent de cet air propre, etc.). Les PSE consistent dès lors à rémunérer celles et ceux qui, à travers leurs pratiques, participent à cette préservation.

Même si les principaux promoteurs des PSE s’accordent sur l’idée que ces derniers ne sont pas, dans les faits, des instruments de marché (ils ne créent pas de marché puisque les caractéristiques principales des marchés ne sont pas réunies : bénéfices réduits aux externalités, monopole des fournisseurs de services écosystémiques, et utilisateur unique), les PSE vont malgré tout y être assimilés, notamment afin de souligner leur plus grande efficacité face aux instruments de « command and control ». Comme l’expliquent Karsenty et Ezzine de Blas, la raison et l’enjeu essentiel de l’extension de la catégorie des instruments de marché à tous les instruments incitatifs résident, pour une partie des économistes, dans l’idée selon laquelle les marchés sont toujours plus efficients que la réglementation pour gérer l’environnement (Karsenty et Ezzine de Blas 2014). Dès lors, l’instrument PSE, qui jusque-là avait été principalement mobilisé dans le secteur forestier, est promu dans les arènes scientifiques et politiques internationales et présenté comme un dispositif capable de répondre aux enjeux de biodiversité et de développement.

L’Evaluation des écosystèmes pour le millénaire : promotion des services écosystémiques et légitimation des instruments de marché de la biodiversité

Parallèlement à la dynamique émergente autour des paiements pour services environnementaux se développe la thématique des services écosystémiques. Si les notions de « service environnemental » et « service écosystémique » sont aujourd’hui souvent utilisées de façon interchangeable, le premier met toutefois l’accent sur les mécanismes par lesquels des humains fournissent des services d’ordre environnemental à d’autres humains (les pratiques agricoles d’un agriculteur assurent la bonne qualité de l’eau) tandis que les services écosystémiques désignent les services fournis par des écosystèmes aux êtres humains (par exemple, la séquestration du carbone par les forêts assure la qualité de l’air). En outre, alors que les PSE ont été essentiellement portés par des acteurs de la conservation et du développement, la notion de service écosystémique est principalement promue par des écologues et des économistes du Nord, et émerge dans un contexte de montée en puissance du « problème de la biodiversité » à l’échelle internationale. La mise en politique de la notion de service écosystémique dans le cadre de l’Evaluation des écosystèmes pour le millénaire, un exercice d’évaluation internationale de la biodiversité promu par le Secrétariat général des Nations unies (2001-2005), va alors favoriser et légitimer la promotion des instruments de marché de la biodiversité (Pesche et al. 2013).

Les services écosystémiques sont définis comme les bénéfices que les humains obtiennent des écosystèmes. Le rapport de l’Evaluation des écosystèmes pour le millénaire (2005) liste quatre principaux types de services : les services d’approvisionnement permettent aux hommes d’obtenir des biens commercialisables par l’exploitation des écosystèmes tels que la nourriture, l’eau douce, les ressources génétiques, etc. Les services de régulation sont des bénéfices obtenus de la régulation des processus des écosystèmes, tels que la régulation du climat, le maintien de la qualité de l’air, le cycle de l’eau, etc. Les services culturels et sociaux sont des bénéfices non matériels obtenus par les hommes à partir des écosystèmes à travers l’enrichissement spirituel, le développement cognitif, la réflexion, la création, les expériences esthétiques (valeurs esthétiques, patrimoniales, spirituelles et religieuses, etc.). Enfin les services d’appui sont ceux qui sont nécessaires à la production de tous les autres services de l’écosystème. Ils sont différents des trois premières catégories de services car leurs effets sur les hommes sont soit indirects, soit différés dans le temps (production d’oxygène atmosphérique, formation du sol, cycle des nutriments, etc.).

La notion de service écosystémique est née dans l’arène scientifique anglo-saxonne (Costanza et al. 1997 ; Daily 1997) et vise à souligner à la fois la diversité et l’ampleur des services rendus par les écosystèmes et l’évaluation monétaire que l’on peut en faire, et ce afin d’alerter l’opinion et les gouvernements sur les conséquences de l’érosion de la biodiversité. Elle va permettre la reconnaissance et la promotion massive de l’évaluation économique et monétaire de la biodiversité. Elle va également servir de justification théorique pour mettre en œuvre des politiques environnementales basées sur les instruments de marché.

Ainsi, la notion de service écosystémique a renouvelé en profondeur les politiques de la biodiversité en légitimant un cadrage marchand du « problème » de la biodiversité et des instruments de politique publique spécifiques, dits de marché, adaptés à ce cadrage.

Diffusion, rénovation et controverses des instruments de marché de la biodiversité depuis 2005 

Le succès des instruments de marché de la biodiversité dans les arènes internationales et nationales

A partir de 2005, année de la publication du rapport de l’Evaluation des écosystèmes pour le millénaire, le recours à l’analyse économique (et plus particulièrement à l’évaluation monétaire) va s’intensifier, traduisant par là même l’influence grandissante des économistes de la biodiversité. La principale initiative allant dans ce sens est connue sous le nom de TEEB (The Economics of Ecosystems and Biodiversity). Née en 2008, à l’issue d’une rencontre des ministres de l’Environnement du G 8+5 à Potsdam en mai 2007, elle se fixe l’objectif suivant : « En s’inspirant des idées développées dans l’Évaluation des écosystèmes pour le millénaire, notre initiative […] vise à promouvoir une meilleure compréhension de la véritable valeur économique des services fournis par les écosystèmes, ainsi qu’à offrir des outils économiques tenant dûment compte de cette valeur » (TEEB 2008). Au-delà du TEEB, les incitations de marché (y compris les PSE) ont été progressivement intégrées dans l’agenda de la Convention sur diversité biologique, en interaction avec les institutions-clés telles que le Programme des Nations unies sur le développement (PNUE), l’OCDE ou encore l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN). Pour ces institutions comme pour les gouvernements nationaux, l’utilisation des instruments de marché de la biodiversité pourrait permettre de renouveler les modalités de financement des politiques de conservation, notamment en associant davantage le secteur privé. Les grandes ONG de conservation (World Wildlife Fund, Conservation International, The Nature Conservancy…) y voit aussi une opportunité dans la mesure où ces approches sont présumées plus efficaces et pourraient générer de nouvelles sources de financement en intégrant de nouveaux acteurs dans les dispositifs de conservation. Les grandes entreprises, encore majoritairement peu investies sur les questions de biodiversité, seraient ainsi plus facilement mobilisables. Certaines d’entre elles, dont le fameux World Business Council on Sustainable Developement (WBCSD) promeuvent d’ailleurs l’utilisation des instruments de marché de la biodiversité car ce type de régulation est moins contraignante à leurs yeux que les mesures coercitives de type « command and control ».

Si les instruments promus dans les arènes internationales influencent les politiques nationales, leur diffusion est toutefois inégale. Les espaces nationaux demeurent déterminants pour saisir les logiques d’appropriation et d’implementation des instruments de marché. Dans de nombreux pays de l’OCDE, il semble que les PSE et l’évaluation des services écosystémiques reflètent une évolution des discours vers une plus grande prise en compte des mécanismes de marché. Cependant, ils se traduisent encore peu en actes. Dans d’autres espaces nationaux, où les capacités des Etats sont plus faibles, des acteurs globaux, tels que les organisations internationales, les ONG de conservation et les firmes ont plus de poids et deviennent de véritables entrepreneurs de transfert des instruments de marché de la biodiversité (Hrabanski et al. 2013).

Rénovation d’instruments préexistants : quand la compensation de la biodiversité devient un instrument de marché

Dans un contexte de faiblesse des financements de la conservation et suite au succès des instruments de marché de la biodiversité à l’échelle internationale, on observe, à partir du milieu des années 2000, une dynamique en faveur de la requalification d’instruments préexistants en instruments de marché. Dans la littérature produite par les Etats (notamment du Nord) comme à l’échelle internationale, des instruments, tels que les mécanismes de certification ou encore les mesures agro-environnementales développées dans le cadre de la politique agricole commune (PAC) vont être analysés sous l’angle des instruments de marché alors même qu’ils n’avaient pas été conçus comme tels (Valette et al. 2012). En outre, l’engouement en faveur des instruments de marché va favoriser le recyclage, puis la transformation de mécanismes anciens tels que les mécanismes de compensation.

La compensation des dommages causés à l’environnement recouvre des dispositifs de nature différente qui ont émergé dès les années 1970, à la fois en Europe et aux Etats-Unis et également à une échelle supranationale dans le cadre de la Convention relative aux zones humides d’importance internationale (Convention de Ramsar 1971). Pendant cette période, la compensation environnementale correspond exclusivement à une compensation en nature (ou compensation sur mesure, au cas par cas) et consiste à réaliser des mesures de restauration, de réhabilitation, de création et/ou de préservation de sites, par exemple en reboisant un site endommagé. Ces dispositifs juridiques étaient toutefois assez difficiles à mettre en œuvre et peu appliqués. L’émergence de la notion de « biodiversity offset » (mesures compensatoires des atteintes à la biodiversité) dans les arènes politiques marque le passage des mécanismes de compensation réglementaires à deux autres dispositifs de compensation présentés comme des instruments de marché, dont l’objectif est de créer un marché de la compensation de la biodiversité. La compensation peut d’une part prendre une forme financière (ou fonds de compensation). Il s’agit dès lors de compenser les atteintes à la biodiversité par le versement de flux financiers à un organisme tiers qui se chargera de la compensation en nature. D’autre part, des banques de compensation voient le jour. Ce dernier dispositif, plutôt récent, vise à recueillir des unités de biodiversité au sein d’une entité appelée banque, faisant ainsi l’intermédiaire entre les demandeurs et les offreurs d’unités de compensation (l’offreur pouvant être la banque de compensation elle-même). Ces mécanismes s’inspirent, entre autres, des banques de compensation américaines, des outils mobilisés dans le secteur climatique et de l’initiative REDD (réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts, voir l’article de Romain Pirard, « Répondre au défi de la déforestation tropicale »). Toutefois, à la différence de l’équivalent carbone, la commensurabilité de la biodiversité est plus complexe. En outre, les mécanismes de biodiversity offsets recouvrent des dispositifs très hétérogènes : le fonctionnement des banques de compensation aux Etats-Unis, en Europe (CDC-Biodiversité en France, Compensation Pool en Allemagne…) ou dans les pays du Sud (Initiative Rio Tinto à Madagascar, Eranet en Indonésie…) sont des dispositifs plus ou moins fortement encadrés par la puissance publique. Ainsi, les mécanismes de biodiversity offsets cherchent à s’inspirer du marché mais ne sont pas des instruments de marché « purs ». Cependant, ils tirent en partie leur légitimité de cette rhétorique (Ten Kate et al. 2004).

Comme les PSE quelques années auparavant, les mécanismes de biodiversity offsets sont aujourd’hui présentés comme un instrument de marché particulièrement efficace pour répondre aux enjeux de la conservation dans les arènes internationales.

Controverses autour des instruments de marché de la biodiversité

Depuis la publication du rapport de l’Evaluation des ecosystèmes pour le millénaire, un pan entier de la recherche en sciences sociales, notamment au sein du courant de l’économie écologique (Ecological Economics), s’est récemment développé pour discuter du lien entre service écosystémique et marchandisation. Pour de nombreux auteurs, évaluation monétaire ne signifie pas mise sur le marché, la valeur étant distincte du prix. Pour d’autres au contraire, la marchandisation de la nature est implicite dans l’évaluation monétaire, la notion de service écosystémique et les instruments de marché qui en découlent (Maris et al. 2010 ; Walker et al. 2009 ; Robertson 2004). Ces controverses sont également alimentées par l’essor, depuis le milieu des années 2000, des banques de compensation inspirées plus ou moins directement de mécanismes dits de marché.

A l’échelle nationale comme internationale, d’autres acteurs s’inquiètent également du recours aux instruments de marché de la biodiversité. Lors des récentes négociations au sein de la plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES), créée en 2010, les neuf pays sud-américains et caribéens de l’Alliance bolivarienne pour les peuples de notre Amérique (ALBA) ont exprimé leurs réserves sur l’utilisation de la notion de services écosystémiques et sur la mise en œuvre des instruments de marché de la biodiversité. Cette approche repose, selon eux, sur une vision utilitariste et anthropocentrée de la biodiversité qui va à l’encontre des fondements même de leur culture. Toutefois, si ces pays semblent rejeter l’ensemble des instruments de marché, dans les faits la Bolivie a par exemple mis en place un système de paiement pour services hydrologiques par subventions publiques (PSE dits de Los Negros), reflétant ainsi la grande diversité des PSE, certains étant plus ou moins acceptables en fonction des intérêts et des représentants des acteurs concernés.

Enfin, si les grandes ONG conservationnistes se montrent toutes favorables aux instruments de marché de la biodiversité, d’autres plus contestataires s’en inquiètent. Certaines organisations de peuples indigènes et des organisations proches de l’altermondialisme dénoncent aussi ce qu’elles estiment être une marchandisation de la nature basée sur l’évaluation monétaire de la biodiversité. L’ensemble de ces acteurs doutent de la capacité du marché à pouvoir répondre de façon juste et efficace aux enjeux de conservation. Ces inquiétudes sont d’ailleurs à l’origine de l’appel « No to biodiversity offsetting » signé en 2013 par plus de cent cinquante organisations du Nord et du Sud qui refusent l’utilisation des instruments de marché pour compenser les pertes de biodiversité.

Conclusion

Les instruments de marché de la biodiversité sont aujourd’hui présentés comme une solution plus efficace pour répondre aux enjeux de la conservation de la biodiversité que les instruments prescriptifs, dits de « command and control ». Ils se caractérisent toutefois par leur extrême diversité. D’une part, on observe de fortes disparités entre les différents dispositifs qualifiés d’instruments de marché (certification, PSE, compensation…). D’autre part, chacun de ces instruments recouvre des mécanismes variés : certains PSE sont bien éloignés de la logique de l’offre et de la demande, d’autres le sont davantage, mais tous sont avant tout basés sur des cadres législatifs et sur un socle institutionnel façonné par des acteurs publics. De même, certaines déclinaisons des biodiversity offsets sont très réglementées tandis que d’autres dispositifs de compensation, plus inquiétants, s’inspirent plus directement du marché, tels les mécanismes de biobanking (Burgin 2010).

Ainsi l’opposition entre les instruments dits de marché et les instruments de type « command and control » s’avère dans ces conditions peu pertinente et très politisée. Toutefois, il est indéniable que l’engouement en faveur des instruments de marché de la biodiversité a fait émerger de nouveaux dispositifs qui renouvellent à la fois les modes de financement de la conservation, et plus largement le paradigme des politiques de conservation, ses acteurs et ses modalités d’action.

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