Il y a vingt ans, les pays de l’Europe de l’Est et de l’ex-Union soviétique mettaient en place de profondes transformations socio-économiques. Pendant cette période, on a vu apparaître, en Russie, de nouveaux problèmes sociaux ou constaté l'aggravation de problèmes existants, parmi lesquels celui de la pauvreté. Le marché du travail, la structure et les sources de revenus ont complètement changé, le chômage est devenu un fait massif, les différences de revenus et de salaires se sont accentuées.

Cette période de transition a exigé de la part de la population d'importants efforts d’adaptation aux nouvelles réalités socio-économiques. En effet, les difficultés étaient tout autant liées aux possibilités restreintes dont disposait la majorité de la population pour s’adapter qu’à une incompréhension face aux exigences qu'imposait un changement de vie radical. Jusqu'alors, les pauvres ne constituaient pas une catégorie prioritaire en matière d’aide sociale. Le niveau de pauvreté reste encore assez élevé dans les années 2000 alors que la situation économique s'est améliorée.

Evolution et répartition de la pauvreté au cours des vingt dernières années

En Russie, comme dans tous les pays postcommunistes, la transition vers une économie de marché et un nouveau système politique s’est faite dans un contexte de crise économique profonde : fort déficit budgétaire et chute considérable du PIB et des revenus. Ainsi, en 1992  les revenus de la population et le PIB ont diminué de moitié. En 2009, les pensions de retraite effectives et le salaire réel (hors salaire dissimulé) n’avaient pas encore rattrapé le niveau d’avant les réformes. Le PIB par habitant ne dépassera son niveau de 1991 que quinze ans plus tard (2006).

L’évolution de la situation socioéconomique en Russie dans les années 1990 a eu pour conséquence de faire apparaître au sein de la population un groupe, assez important, de personnes ayant un accès réduit aux sources de revenu et aux programmes sociaux. Cette partie de la population s'appauvrissait au fil du temps. Le Conseil économique et social de l’ONU définit les pauvres comme les personnes, familles, groupes de personnes dont les ressources (matérielles, culturelles et sociales) sont à tel point limitées qu’elles ne leur permettent pas de maintenir un niveau de vie minimal acceptable dans les pays où elles habitent (Ramprakache, 1994). Ainsi, la pauvreté empêche toute vie décente et réduit l’accès aux biens sociaux et culturels ; ce qui à terme menace le capital physique et social de la société et la qualité du potentiel humain.
Au début des réformes, un tiers de la population russe pouvait être qualifiée de démunie. A partir de l’an 2000, on observe une tendance constante à la diminution du niveau de pauvreté. En 2009, la part de la population qui dispose de revenus inférieurs au seuil de pauvreté s'élève à 13,2%, soit 19 millions personnes (voir tableau ci-dessous). En Russie, comme auparavant en Union soviétique, la méthode d’estimation de la pauvreté repose sur une approche absolue (et non relative comme dans l’Union européenne). Cette méthode considère comme pauvres les foyers ou personnes dont les revenus monétaires sont inférieurs au minimum vital.

En 1995, on observe une légère recrudescence de la pauvreté, conséquence de la crise budgétaire ; puis une tendance à la baisse jusqu’à la crise financière d’août 1998. Après cette dernière dont les retombées ont été particulièrement sensibles en 1999, on constate un recul continu de la pauvreté qui a commencé en fait dès 2000 mais ne s’est pas concrétisé immédiatement dans les statistiques, le Service fédéral russe des statistiques (Rosstat) ayant cette année-là réévalué à la hausse le niveau du minimum vital. En 2005, le panier de consommation utilisé pour définir le minimum vital est à nouveau élargi pour tenir compte de la croissance des besoins de la population. Cependant, depuis 2005, on observe en Russie une tendance constante à la diminution de la population pauvre.

L’utilisation d’autres indices de pauvreté comme le déficit de revenu donne une estimation complémentaire, et dans certains cas plus juste, de la dynamique de la pauvreté (voir tableau ci-dessus). Si nous calculons le déficit de revenu par rapport au minimum vital, celui-ci s'élevait à 32% en 2000 et à 31% en 2010 (Rosstat, 2010). La proportion de pauvres dans la population russe a fortement diminué entre ces deux dates; on constate donc que cette diminution a davantage concerné les personnes qui vivent à la limite du seuil de pauvreté mais n'a pas améliorée la situation de celles vivant dans un état de pauvreté extrême.

Facteurs de pauvreté et groupes à risque

L’accès à l’emploi

La situation sociale et économique des individus dépend essentiellement de sa position sur le marché du travail, c’est-à-dire de son accès à la principale ressource économique, l’activité professionnelle rémunératrice. En 2009, le taux de chômage (calculé selon les critères du Bureau international du travail, BIT) était en Russie de 8,8% mais de seulement 3,3% dans els calculs officiels de Moscou. Ce fort écart entre le chiffre du BIT et celui du chômage officiel est une spécificité de la Russie contemporaine. Le chômage est presque inexistant dans l’agglomération de Moscou (1% à 2%) et plus élevé dans les républiques de Caucase du Nord (47% à 53%) où le travail informel occupe une place importante (Zoubarévitch, 2008).

Les garanties sociales minimales

Une économie de marché orientée vers le développement social repose sur un système de garanties sociales minimales :
- le salaire minimal et la pension de retraite se situent à un niveau supérieur à celui des minima sociaux ;
- les assurances médicales et les assurances chômage protègent les citoyens de la pauvreté ;
- certaines catégories de la population, qui sont dans l'impossibilité de travailler, bénéficient de soutiens spécifiques qui leur permettent d’atteindre un revenu du niveau du minimum vital ;
- les familles pauvres se voient accorder une prestation ciblée pour que leur revenu puisse atteindre le revenu minimum garanti.

Ces dispositifs constituent une structure de garanties permettant d’atteindre les standards établis par la société. En Russie, le système de garanties sociales  minimales, inscrit dans la législation, est d'un niveau insuffisant. Les minima en matière de salaire, de pension de retraite et d’allocation chômage sont inférieurs au minimum vital. En 2009, le salaire minimum, dont 30% des salariés étaient bénéficiaires, représentait 79% du minimum vital, un niveau qu'il n'a atteint qu’au cours des deux dernières années. En 2000, il représentait 7% du minimum vital, 28% en 2007 (voir tableau ci-dessous). En outre, alors que le salaire minimal devrait représenter au moins 40% du salaire moyen, il atteignait seulement 23% en 2010.

Le montant minimal de la pension de retraite ne représente que 44% du minimum vital ; celui  de l’allocation pour les enfants versée aux familles pauvres est à un niveau très bas (3% du minimum vital). En 2005, le gouvernement fédéral a transféré au niveau régional le financement cette dernière allocation, ce qui a renforcé les inégalités entre familles pauvres. L’allocation de chômage minimale représente 15% du minimum vital. Cette situation entraîne une aggravation des problèmes de la pauvreté.

L’inégalité des revenus

Au cours de la période de transition, l’écart des revenus moyens entre les 10% de la population les plus pauvres et les 10% les plus riches (ce que l’on nomme le coefficient des fonds) a triplé (voir graphique ci-dessous). En 2009, celui-ci atteignait 16,7, soit presque plus du triple de celui de la France : 6,6 (INSEE, 2008). L’évolution de l’indice de Gini confirme la polarisation des revenus. Avec un coefficient de 0,26 en 1991, la Russie était moins inégalitaire que la majorité des pays de l’Europe ; mais après avoir atteint 0,4 au cours des années 1990, il est aujourd’hui encore plus élevé (0,422 en 2009 pour 0,289 en France).

Durant la période des réformes économiques, le coefficient de différenciation des salaires a été multiplié par plus de 3. Si, en 1991, il atteignait 7,8, il s'est élevé à 25 en 2006. Depuis, la tendance est à la baisse (14,7 en 2009). Le haut niveau de la différenciation  s’explique par plusieurs causes, dont deux essentielles :
- la décentralisation du processus de la formation des salaires due à la faiblesse des fonctions régulatrices de l’Etat et du système de partenariat social. La formation du salaire dépend pour une large mesure de la situation économique des entreprises et de la bonne volonté des entrepreneurs ou des propriétaires ; 
- le bas niveau du salaire minimum fixé par l’Etat qui sert souvent de repère pour fixer les salaires minimaux au sein des entreprises privées.

L’inégalité spatiale de la pauvreté

La Russie se caractérise par de très fortes différences régionales qui obligent à établir plusieurs niveaux de développement sociaux et économiques. Les inégalités entre régions sont beaucoup plus importantes que les inégalités entre ménages d’une même région.
Si l’on considère le produit régional brut par habitant, pondéré par le niveau des prix dans chaque région, on remarque que la région de Tioumen, en tête de liste, est quatorze fois plus riche que les régions de la fin de liste (Ingouchie et Bouriatie). Parmi celles les plus touchées par la pauvreté (c'est-à-dire où plus de 20% de la population sont au-dessous du seuil de pauvreté), on trouve des régions géographiquement aussi diverses que la Sibérie, le Sud et le Centre du pays et la Volga.

Le lieu de résidence constitue une autre disparité : la population rurale et les habitants des petites villes sont dans une situation plus difficile que les habitants de la capitale et des grandes agglomérations. Ainsi, en 2008, la proportion de pauvres au sein de la population rurale était de 20% pour 10% dans la population urbaine (Rosstat, 2009).
Les contrastes territoriaux en termes de niveau de vie sont plus marqués aujourd’hui qu'ils ne l'étaient durant la période préalable aux réformes, en raison de l’abandon d’une politique centralisée qui contribuait à minimiser les disparités territoriales. 

Le profil démographique de pauvreté

La composition du ménage joue également un rôle déterminant dans le niveau de pauvreté : la faible participation de l’Etat condamne souvent les familles monoparentales et les familles nombreuses à l’extrême pauvreté. Pourtant, les couples avec un ou deux enfants et les personnes seules sont majoritaires parmi les ménages pauvres. Ces « nouveaux pauvres » sont souvent des foyers qui comptent des personnes qui travaillent mais perçoivent un très faible salaire mais également des chômeurs ou encore des retraités qui ne reçoivent qu'une pension minimale (Korchagina et al., 2005).   

Les conditions d’accès à l’aide publique pour les plus pauvres

La définition officielle de la pauvreté en Russie sert de critère pour les statistiques et de référence pour l’attribution des allocations sociales. On peut donc la considérer comme la définition d’une sorte de minimum vital. Or celui-ci n’est pas garanti dans le pays : l'aide sociale ne permet pas aux familles pauvres qui la perçoivent d'atteindre ce niveau.
Le système de protection sociale se caractérise par une très grande complexité : certaines formes d'aide héritées de l’époque soviétique ont été conservées et de nouvelles, rendues indispensables par l'expansion de la pauvreté, ont été créées. Il existe deux niveaux de responsabilité sociale :

Le niveau fédéral prend en charge :

- le système d’assurances sociales (retraites, allocation en cas d’incapacité temporaire au travail, allocation chômage,congé de maternité, etc.) ;
- la politique familiale de soutien à la natalité (prime à la naissance, congé parental, « capital maternel » pour les femmes ayant un deuxième enfant, certificat de grossesse/accouchement, réduction des frais de crèche ou d’école maternelle) ;
- l’aide sociale en faveur des bénéficiaires fédéraux (anciens combattants, médaillés du travail, personnes handicapées, etc.)  constituée d'avantages telles que les réductions tarifaires…

Le niveau régional finance :

- l’allocation mensuelle pour les familles pauvres avec enfant(s) jusqu’aux seize ans de l’enfant (ou ses dix-huit ans s’il fait des études) ;
- l’allocation de logement en faveur des familles dont les dépenses de logement sont supérieurs à 22% de leur revenu total ;
- l’allocation pour les familles pauvres ;
- l’aide sociale en faveur des bénéficiaires régionaux (avantages sociaux, réductions tarifaires).
Toutes les mesures pour aider les familles démunies relèvent de la responsabilité de la région  et leur ampleur dépend donc essentiellement du budget régional.   

L’allocation enfant dans les familles pauvres

Selon les données officielles de Rosstat pour 2009, 15,5% des ménages étaient concernés par l'allocation enfants et 41% des enfants de moins de seize ans bénéficiaient de ce type d’aides qui ne représentait toutefois que 4% des revenus des familles destinataires. Ces aides sont donc insuffisantes.

L’allocation logement

Les bénéficiaires de l'allocation logement doivent présenter les justificatifs de leurs revenus et de leur situation professionnelle. Cette indemnité leur est accordée pour une durée de six mois à l’issue desquels de nouveaux justificatifs de revenu et d'activité économique de tous les membres du foyer doivent être fournis. Selon les données officielles de Rosstat, cette prestation est versée à 8,3% des ménages russes. Les chiffres communiqués pour la région de Tver, en Russie centrale, nous apprennent qu'environ 20% des ménages perçoivent cette allocation qui représente en moyenne 14% du minimum vital dans la région de Tver (Prokofieva, 2010).

L’aide ciblée en faveur des ménages pauvres

L'aide ciblée en faveur des ménages pauvres se distingue par la diversité des catégories de bénéficiaires et par ses règles d’octroi. L'analyse des actes juridiques normatifs régionaux indique que dans la moitié des régions (quarante au total), l'aide sociale de l’Etat est accordée à tous les ménages à faible revenu, qu’il s’agisse de familles ou de personnes seules. En revanche, dans trente-neuf régions, elle est réservée à certaines catégories de familles pauvres et aux personnes seules en situation de précarité : familles nombreuses, familles dont l’un des membres est handicapé ou qui s'occupent d’enfants handicapés, retraités qui ne travaillent pas (En Russie les retraités peuvent travailler et toucher officiellement un salaire en même temps que leur pension de retraite) et qui vivent seuls.  Il n’existe pas de statistique officielle d’Etat sur le versement de cette allocation et seuls les sondages peuvent permettre d’estimer le nombre de bénéficiaires de ce programme. Selon les données d’enquête (NOBUS, 2003), 8% des ménages reçoivent ce type d’aide dont 6% sous la forme d’une allocation mensuelle durant trois ou six mois par an. Celle-ci peut prendre la forme d’un soutien  financier ou être versée sous la forme de charbon, nourriture ou vêtements. Sa part dans le budget des familles bénéficiaires est de 5%.
En 2007, 23% des ménages russes étaient destinataires d’au moins un programme de soutien social basé sur le contrôle des revenus des bénéficiaires. Si l’on ajoute à ceux-ci les programmes destinés aux catégories de population en grande nécessité qui sont attribués sans vérification de revenus, 24% de la population est couverte par ces programmes (GGS, 2007).

Depuis l’époque soviétique, les prestations sociales en nature et les avantages sociaux représentent un élément très important de la protection sociale en Russie : gratuité ou tarif réduit dans les transports en commun, soins et médicaments, charges liées au logement. Il s’agit d’un héritage du passé dont le principe fondateur n'a jamais varié : donner le plus possible non pas à ceux qui en ont besoin mais à ceux qui en sont dignes. D’après les données de l’enquête NOBUS, 50% des ménages russes sont allocataires d’avantages sociaux. Exprimés en valeur, ces programmes représentent environ 9 % du montant total des ressources disponibles des ménages concernés. Aujourd’hui, les retraités sont les plus nombreux à percevoir ces avantages en nature (80 % des bénéficiaires) (Ovcharova et Prokofieva, 2007).
Les minima sociaux devraient garantir l’accès aux soins pour tous et l’accès à une éducation de base pour tous les enfants.  La restriction de l’accès aux soins est un des signes les plus patents de la pauvreté et de l’exclusion sociale. Aujourd’hui, en Russie l’accès aux services de santé pour les enfants ne dépend pas du revenu familial car, pour eux, les soins restent gratuits, mais la tendance va plutôt vers un accroissement des services payants. En ce qui concerne les adultes, un nombre croissant d’actes deviennent payants et l’assurance maladie obligatoire ne rembourse qu’une très faible partie des frais médicaux. Les inégalités d’accès aux soins se sont aggravées avec la dégradation du service public, l’essor de l’offre privée et des paiements informels aux médecins dans les hôpitaux publics.

La Russie a hérité de l’URSS un taux de scolarisation proche de 100%. Mais l’accès à l’éducation supérieure est devenu plus inégalitaire au fil des années : les enfants issus de familles pauvres sont désormais plus nombreux à quitter le système éducatif dès l'âge de seize ans, voire avant. Les jeunes exemptés de droits d’inscription à l’université n’ont pas forcément accès aux études professionnelles supérieures en raison de l’augmentation des prix de la nourriture et des logements communautaires. Seules les écoles professionnelles de base ou de niveau moyen restent à la portée des pauvres.

Les réseaux de soutien familiaux et associatifs

Le réseau d’entraide familiale et amicale en Russie joue un rôle important pour soutenir les familles démunies et corrige, dans la mesure du possible, les défauts du système de protection sociale. Selon les données de l’enquête NOBUS, 30% à 40%  de ces familles reçoivent de leur famille ou d'amis une aide financière qui représente 10% à 25% de leurs revenus.
Les associations et les fonds privés d’aide aux pauvres, y compris les fonds caritatifs, ne sont pas encore très répandus en Russie. D’après l’enquête, la part des gens qui s’adressent à de telles organisations ne dépasse pas 1% à 3%, y compris dans les localités les plus défavorisées.

Certaines associations soutiennent directement tel ou tel type de famille ou représentent les intérêts des groupes les plus précaires auprès des pouvoirs locaux. Les associations de familles nombreuses ou de familles avec enfants handicapés sont assez nombreuses. Là où elles fonctionnent au niveau municipal ou régional, elles apportent un soutien concret (échanges de vêtements, organisation de crèches, distribution de tickets restaurant pour les enfants, organisation des loisirs et de l’éducation culturelle des enfants de familles nombreuses, etc.). Dans la plupart des cas, elles ne reçoivent qu’une subvention minime de la part des autorités.

Conclusion 

A l’issue de ces vingt dernières années de réformes socioéconomiques, la situation en Russie a beaucoup évolué depuis l'époque de l’Union soviétique. Le système paternaliste étatique a été remplacé par un régime libéral dans lequel l’implication sociale de l’Etat est minime. Selon la Constitution de 1993, la Fédération de Russie est cependant un « Etat social ». L’aspect légal de la formation du système de protection sociale doit donc être souligné.
En 1992, un document sur les Principes fondamentaux et les orientations de la politique sociale de Russie en 1992-1993 a été élaboré par des ministères et des organismes. Parmi ces principes figuraient l’universalité, combinée à une démarche différenciant les divers groupes sociaux ; une approche active et ciblée ; un partenariat social et une délimitation des compétences entre les différents niveaux de l’administration. Malheureusement, tous ces principes n'ont pas été mis en œuvre.
Aujourd'hui, le montant cumulé de l’ensemble des allocations sociales ne dépasse pas 2% du PIB et représente près de 3% de l'ensemble des revenus monétaires de la population. Les pauvres, qui ne perçoivent que 14% du total des dépenses sociales, ne constituent pas une priorité du système de protection sociale.

Références