Des indices complémentaires ou en opposition ?

En matière de lutte contre la pauvreté, comme dans les politiques publiques en général, il est convenu que toute intervention sur un enjeu doit être précédée d’une mesure de cet enjeu selon les indicateurs les plus « scientifiques » et rigoureux possibles. La construction d’indicateurs est censée permettre une meilleure connaissance de l’ampleur et des caractéristiques d’un phénomène observé et aider à déterminer les outils d’intervention les plus appropriés.  Ainsi, la mise sur agenda de la lutte contre la pauvreté s’est accompagnée de l’élaboration par les Nations unies d’une série d’indicateurs de plus en plus complets au fil des décennies.

La Banque mondiale a adopté une mesure purement monétaire de la pauvreté. Elle a établi un seuil pour évaluer la pauvreté absolue qui correspond à un revenu de un dollar par jour (calculé en parité de pouvoir d’achat, PPA). Cet indicateur est ensuite traduit en un seuil national en devises locales. La Banque a également créé un seuil de deux dollars par jour qui correspond mieux à la réalité des pays à revenus intermédiaires. En parallèle, entre 1990 et 2000, on constate une évolution dans le discours de la Banque mondiale vers les dimensions non monétaires de la pauvreté. Il en résulte un décalage entre ce discours et les statistiques produites.

L’application d’un seuil de pauvreté universel a suscité de nombreuses critiques. En effet, selon le PNUD, cet indicateur manque de pertinence car le niveau considéré comme  « nécessaire » varie d’une société à l’autre (PNUD, 1997). Le seuil de pauvreté a également été critiqué car il n’indique rien de l’intensité de la pauvreté et des écarts de situation au sein du groupe des « pauvres ». En réponse, la Banque mondiale a créé  des indicateurs complémentaires : le headcount ratio qui désigne la proportion de population vivant sous le seuil de pauvreté, le poverty gap qui représente l’écart de la population pauvre par rapport au seuil de pauvreté et le squared poverty gap qui mesure l’inégalité des revenus au sein de la population pauvre.

En 1990, le PNUD produit de son côté l’indice de développement humain (IDH) qui mesure le niveau de développement des Etats en fonction de trois aspects : l’espérance de vie à la naissance, le niveau d’instruction (comprenant lui-même le niveau de scolarisation et d’alphabétisation) et le niveau de vie exprimé par le PIB par habitant. En 1997, le PNUD crée un indicateur spécifique à la mesure de la pauvreté qui reprend les mêmes aspects que l’IDH mais les envisage en termes de manque et n’intègre pas le PIB comme indicateur de niveau de vie, évalué pour sa part selon des critères non monétaires. Les insuffisances en termes d’espérance de vie sont mesurées par le pourcentage de personnes risquant de décéder avant l’âge de quarante ans ; le manque d’instruction est représenté par le pourcentage d’adultes analphabètes et le  manque de conditions de vie décentes est exprimé par un sous-indicateur composite comprenant lui-même trois variables : le pourcentage d’individus privés d’accès à l’eau potable, celui des personnes privées d’accès aux services de santé et celui des enfants de moins de cinq ans souffrant de malnutrition. L’IPH apparaît donc en complément – ou en opposition – par rapport au seuil de pauvreté monétaire de la Banque mondiale.

Afin d’intégrer les nouvelles dimensions de la pauvreté : participation politique, inégalités nationales en termes de genre, ethnies ou classes sociales et vulnérabilité, le PNUD a développé en 2010 de nouveaux indices qui apportent de nouveaux éclairages et reflètent les nouveaux axes des politiques de lutte contre la pauvreté. 

L’IDH ajusté aux inégalités (IDHI) couvre les déficits de développement humain dus aux inégalités de santé, d’éducation ou de revenu. L’indice de l’inégalité de genre (IIG) révèle les disparités de genre affectant la santé de la reproduction (mortalité maternelle, fécondité des adolescentes), l’autonomisation et le taux d’activité des femmes. L’indice de pauvreté multidimensionnelle (IPM) exprime les multiples privations, atteignant la santé, l’éducation et le niveau de vie des ménages. Ce nouvel indicateur remplace l’IPH qui ne permettait pas de mesurer l’incidence et l’intensité de la pauvreté. L’IPM pallie ce défaut en exprimant le nombre de personnes qui subissent des privations concomitantes et le nombre moyen de privations subies. L’IPM est le produit du nombre de personnes touchées par la pauvreté multidimensionnelle (la part d’individus pauvres d’une manière multidimensionnelle) et du nombre moyen de privations subies par chaque ménage victime de pauvreté multidimensionnelle (l’intensité de leur pauvreté). L’accumulation de privations témoigne d’une situation de précarité et donc de vulnérabilité. L’IPM est construit à partir de dix indicateurs répartis dans trois domaines :

- la santé : nutrition, mortalité infantile ;
- l’éducation : années de scolarité, enfants inscrits ;
- les conditions de vie : combustible de cuisine, toilettes, eau, électricité, propriété de sol, propriété de biens ;

Pour être considéré comme souffrant de pauvreté multidimensionnelle, un ménage doit subir des privations touchant au moins six indicateurs de niveau de vie ou trois indicateurs de niveau de vie et un indicateur de santé ou d’instruction. Cet indicateur est le plus complet en matière de pauvreté ; toutefois il connaît de nombreuses limites compte tenu du manque de données disponibles dans les pays du Sud. En effet, la plupart du temps, ces pays n’ont pas d’infrastructures et d’outils statistiques aussi sophistiqués et performants que dans les pays développés ; en conséquence, les données disponibles sont souvent de mauvaise qualité ou parcellaires. Il apparaît donc paradoxal de chercher à produire des indicateurs de plus en plus fins mais difficilement utilisables dans la réalité. En fait, élaborer des indicateurs sophistiqués permet surtout de diffuser une image scientifique des interventions de lutte contre pauvreté et donc de les légitimer. La vocation majeure de ces indicateurs est de fixer des objectifs par rapport à une situation de départ chiffrée et de prouver par la suite l’efficacité des politiques des Nations unies.

Au-delà de cette construction d’indicateurs de plus en plus sophistiqués, on peut faire deux constatations : d'une part, la notion de développement s’est totalement fondue dans la lutte contre la pauvreté et, d’autre part, de multiples modèles d’aide à la décision s’imposent, ayant tous la caractéristique de techniciser l’organisation sociale et politique. Les années 1990 marquent le début d’une période de normalisation du savoir sur le développement (GEMDEV, 2008).

Les modèles d’aide à la décision se multiplient et fondent scientifiquement (evidence-based) les politiques de développement « pour mieux contribuer à réduire la pauvreté, alléger les souffrances et sauver des vies » (cité par Viltard in GEMDEV, 2008).  Dans une relation vertueuse, la science alimente les politiques de développement au service d’une cause partagée : la lutte contre la pauvreté. Dans cette logique vont s’imposer schématiquement quatre types de modèles. Le premier porte sur l’évaluation de l’expérimentation sociale de programmes de lutte contre la pauvreté à partir de données randomisées. C’est l’approche initiée par Esther Duflo qui s’impose aussi bien dans les organisations internationales que chez les bailleurs bilatéraux. Un deuxième modèle reprend les premières approches en économie du développement initiées par Hirschman et Perroux : on mesure les effets de liaisons amont et aval de relances sectorielles sur la réduction de la pauvreté et des inégalités à partir des données de la comptabilité nationale. Ce type de modèle se retrouve en parallèle des documents stratégiques de réduction de la pauvreté. Un troisième type porte sur la théorie du big-push et des trappes à pauvreté (les pays sont pris au piègé dans des situations de pauvreté desquelles ils ne peuvent sortir), approches revisitées au cours des années 1990 s’éloignant des théories premières développées par Rosenstein-Rodan (GEMDEV, 2008) voire de la spécificité de l’économie du développement (Easterly, 2006). Insidieusement, les approches hétérodoxes en économie du développement initiées notamment par Rosenstein-Rodan sur le concept de big-push (investissements massifs dans tous les secteurs simultanément) avaient un horizon temporel de long terme, une stratégie d’industrialisation, un financement partagé entre ressources externes et internes. Aujourd’hui, les programmes de lutte contre la pauvreté tablent principalement sur un financement par les bailleurs de fonds et se déploient sur un autre horizon temporel : celui du court terme. Enfin,  dans un document, la Banque mondiale présente les cinq canaux de transmission des effets d’une réforme : l’emploi, les prix, l’accès aux biens et services, les actifs et les ressources des ménages, les transferts et les impôts. Cette méthode d’analyse des impacts sur la pauvreté et le social (AIPS) se réfère aussi aux méthodes d’évaluation aléatoire. S’y ajoutent plusieurs outils tels  l’AIP (analyse sociale du pays), l’outil DFID qui  analyse les facteurs de changements, l’outil SIDA qui permet une  analyse du pouvoir, l’outil questionnaire sur la gouvernance, la construction d’une matrice d’analyse des dépositaires d’enjeux, etc.

Tous ces modèles légitiment leur existence sur une construction scientifique des politiques publiques : des outils de preuve et de gouvernement (Labrousse, 2010, L’Horty et Petit, 2010). La plupart de ces modèles de plus en plus sophistiqués posent de réelles questions quant à leurs vérifications empiriques souvent défaillantes : on construit une cohérence du modèle à partir de données de simulation et « l’analyse des trappes à pauvreté  illustre bien la façon dont le politique saisit l’économique pour construire des argumentaires quantifiés, en oubliant parfois les données de terrain » (Géronimi, 2008).

Des programmes novateurs ?

Conséquence de la construction du problème mesuré sous des angles différents et de plus en plus finement : la mise en place des programmes qui afficheront des spécificités marquées comparés aux programmes d’ajustement structurel.



Quelle est la logique d’une « stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté (SCRP) », dernier type de programme mis en œuvre ? On peut avancer que l’on se trouve devant une épure commune dans la plupart des pays malgré le souci de tenir compte des spécificités nationales. La stratégie doit être le fruit d’un large processus participatif, voire le plus souvent consultatif de l’administration publique, des opérateurs économiques et de la société civile. En général, un document SCRP se base sur un bilan des CSLP ou DRSP antérieurs avec, selon les pays, des travaux prospectifs mis en discussion dans plusieurs groupes thématiques. La pauvreté est mesurée, quantifiée dans toutes ses formes et la réalisation du premier des OMD est clairement affichée. Ensuite, différents axes stratégiques sont présentés avec, en premier lieu, un objectif de croissance économique (tenant compte des exigences en matière de réformes à mettre en œuvre pour atteindre les grands équilibres macroéconomiques), suivis d’objectifs généraux comme le renforcement du capital humain ou la promotion de la qualité de la gouvernance. On privilégie des formes de financement en cohérence avec la déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide (différents appuis budgétaires). Enfin, un programme d’actions prioritaires est inscrit dans cette stratégie. Puis une liste minimale d’indicateurs de suivi et des ODM est élaborée, souvent associée à des enquêtes sur les conditions de vie des ménages. Depuis l’année 2010, ces documents SCRP sont remplacés ou encore coexistent avec un autre document, la stratégie de croissance accélérée (SCA), expression dans laquelle la référence à la lutte contre la pauvreté est désormais absente.

Que la question fondamentale de l’économie du développement revienne sur la lutte contre la pauvreté et les inégalités, personne ne peut s’en plaindre ; qui pourrait s’y opposer (Hibou, 2011) ? La mise en œuvre de ces SCRP devient une nouvelle forme de conditionnalité pour l’accès aux ressources financières, et donc à un programme de réduction de la dette. Ces SCRP contiennent toujours un ensemble de réformes jugées nécessaires à la croissance et à la réduction de la pauvreté. La « bonne gouvernance » devient un thème central des rapports de la Banque mondiale et même  une conditionnalité supplémentaire d’accès aux programmes de lutte contre la pauvreté et de réduction de la dette, en plus de celle d’un niveau de pauvreté élevé et de l’engagement à mettre en œuvre les réformes recommandées par les institutions internationales. On a ainsi, non pas une remise en cause du régime des conditionnalités, critiqué au début des années 1990, mais son renforcement dans le champ du politique (Campbell, 2002). Ces réformes de « bonne gouvernance » sont présentées comme devant être le fruit d’un consensus social élaboré au sein d’espaces politiques construits assez largement sous l’impulsion des bailleurs de fonds, rétrécissant ainsi très certainement les débats démocratiques (Campbell, 2005). Afin que l’appropriation de ces documents stratégiques soit optimale, certains bailleurs de fonds (comme la GTZ en Allemagne) financent dans quelques pays (Bénin notamment) des séances de formation à ces SCRP (voir le réseau Povnet au sein du CAD/OCDE). On crée des groupes de discussion pour répondre à l’appropriation souhaitée (ownership). Toutefois, la  participation semble avant tout perçue comme un outil de légitimation auprès des bénéficiaires plutôt qu’un objectif d’empowerment de ces derniers (Campbell, 2002) ; on reste encore très largement dans une asymétrie de compétences entre les bailleurs de fonds et les populations locales. 

Ces réformes structurelles sont présentées comme ayant un caractère administratif dénué d’enjeux politiques : l’apolitisme prime dans cette logique. Or ces réformes institutionnelles touchent le cœur du fonctionnement de l’Etat aussi bien dans ses rapports à l’exécutif qu’au législatif ou au judiciaire. Les exemples récents, en particulier en Tunisie, sont là pour nous le montrer : toute réforme n’est jamais neutre et reste éminemment politique, touchant de ce fait aux rapports de pouvoir et de domination. L'adoption de bonnes politiques, saluée comme telle par les organisations internationales dans un espace politique contraint, n’est pas une condition suffisante à la réduction de la pauvreté et des inégalités.

Toujours dans cette logique de technicisation de l’élaboration des politiques publiques, qui s’inscrit dans le mouvement plus large d’une amélioration de la « gestion de l’aide » (Déclaration de Paris 2005), la sophistication des indicateurs, des analyses de la pauvreté et des modèles de politique de lutte contre la pauvreté contraste avec la simplicité et la faible innovation des programmes et projets mis en œuvre. Les réformes institutionnelles sont proches de l’ajustement structurel (libéralisation, privatisation, amélioration du cadre légal pour favoriser les investissements…), les programmes de développement sectoriels demeurent assez classiques (financement d’infrastructures…) et les programmes sur la réduction de la pauvreté restent de l’ordre des filets de sécurité ou projets ciblés vers les populations exclues. Certes, plusieurs programmes sont évalués à l’aune de l’expérimentation sociale (Duflo, 2010) avec comme objectif leur reproductibilité (Labrousse, 2010) offrant des solutions de sortie de pauvreté aux bailleurs de fonds.

Reste que ces programmes de lutte contre la pauvreté dans leur processus d’élaboration n’abordent pas la question du mécanisme de production et de perpétuation de la pauvreté et des inégalités (Ribier, 2008) : à savoir les conditions de répartition de la richesse créée. S’il en était ainsi,  il s’agirait de s’interroger sur les mesures de politiques économiques remettant en cause la libéralisation commerciale et financière, ou celles construisant une politique de redistribution sociale (qui n’est pas qu’un instrument, mais comporte des contours éthiques propres à chaque société – l’exemple du dossier très sensible de la protection sociale en France est là pour l’illustrer). Ou bien encore de considérer que  la pauvreté est consubstantielle au système économique mondialisé, fruit d’un processus politique. La position serait beaucoup plus radicale et se situerait moins dans une dépendance à l’égard de l’aide comme solution à la réduction de la pauvreté. Analyse-t-on les processus de fabrication de ces politiques : rapports et jeux de pouvoirs et de domination entre acteurs, conflits, lieux de négociation et de coordination, ressources des différents acteurs participant aux processus de construction, etc. ?

Etonnamment, dans tous les discours relatifs aux politiques de développement, on parle « des » pauvres comme si cela suffisait à régler les problèmes. La rhétorique va fabriquer un imaginaire politique protecteur et bienveillant mais largement construit par les pouvoirs en place et bénéficiant de la caution de l’expertise (Hibou, 2011) auquel tout acteur ne peut qu’adhérer. Le gouvernement par les instruments ne risque-t-il pas de déboucher sur une illusion de solution ?

Cette mise sur agenda aboutit à une accumulation de savoir « sur » les pauvres. Mais qu’en est-il des programmes « pour » les pauvres et « avec » les pauvres ? Aucun système statistique ne permet de répondre avec objectivité à la question d’un infléchissement des programmes de coopération pour le développement en faveur des pauvres (le CAD/OCDE ne peut pas évaluer l’importance de l’aide qui tendrait à réduire la pauvreté).  Par ailleurs, les Etats qui siègent aux conseils d’administration de la Banque mondiale ou du PNUD construisent les politiques bilatérales selon leurs propres intérêts, attitude d’ailleurs permanente au niveau international. On relève une certaine confusion dans l’emploi des termes entre lutte contre la pauvreté, lutte contre les inégalités (thème largement porté par la France par exemple). Ces approches ont un contenu différent en termes d’implications de politiques publiques.  Au niveau de la politique européenne de coopération pour le développement, le rapport européen sur le développement 2010 fait de la « protection sociale pour un développement inclusif »et non pas de la lutte contre la pauvreté l'objectif central (ERD, 2010).Trois aspects sont concernés par cette politique devant pallier la vulnérabilité des populations : la sécurité sociale, qui offre une protection contre les aléas de la vie et de l’adversité, l’assistance sociale, qui octroie des allocations en espèces et en nature pour soutenir les plus démunis et leur accorder davantage d’autonomie, et enfin l’inclusion sociale des populations marginalisées, qui leur perlet d'accéder à la sécurité sociale et à l’assistance sociale. Il s’agit d’un « transfert de politique publique » : la protection sociale, au cœur du « modèle social européen » devrait devenir une composante à part entière des politiques de l’Union européenne en matière de développement et de son engagement en faveur de la dimension sociale de la mondialisation. Reste que ce rapport insiste en conclusion sur la question de la faisabilité d’une telle politique dans un contexte européen marqué par des dissensions, une grande difficulté pour l’Europe à parler « d’une seule voix » (peut-on d’ailleurs parler d’ « un » modèle social européen ?), mais aussi des difficultés liées au contenu même de ces politiques, sauf à les considérer comme fondement d’une volonté politique.