Le succès des instruments de marché de la biodiversité dans les arènes internationales et nationales

A partir de 2005, année de la publication du rapport de l’Evaluation des écosystèmes pour le millénaire, le recours à l’analyse économique (et plus particulièrement à l’évaluation monétaire) va s’intensifier, traduisant par là même l’influence grandissante des économistes de la biodiversité. La principale initiative allant dans ce sens est connue sous le nom de TEEB (The Economics of Ecosystems and Biodiversity). Née en 2008, à l’issue d’une rencontre des ministres de l’Environnement du G 8+5 à Potsdam en mai 2007, elle se fixe l’objectif suivant : « En s’inspirant des idées développées dans l’Évaluation des écosystèmes pour le millénaire, notre initiative […] vise à promouvoir une meilleure compréhension de la véritable valeur économique des services fournis par les écosystèmes, ainsi qu’à offrir des outils économiques tenant dûment compte de cette valeur » (TEEB 2008). Au-delà du TEEB, les incitations de marché (y compris les PSE) ont été progressivement intégrées dans l’agenda de la Convention sur diversité biologique, en interaction avec les institutions-clés telles que le Programme des Nations unies sur le développement (PNUE), l’OCDE ou encore l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN). Pour ces institutions comme pour les gouvernements nationaux, l’utilisation des instruments de marché de la biodiversité pourrait permettre de renouveler les modalités de financement des politiques de conservation, notamment en associant davantage le secteur privé. Les grandes ONG de conservation (World Wildlife Fund, Conservation International, The Nature Conservancy…) y voit aussi une opportunité dans la mesure où ces approches sont présumées plus efficaces et pourraient générer de nouvelles sources de financement en intégrant de nouveaux acteurs dans les dispositifs de conservation. Les grandes entreprises, encore majoritairement peu investies sur les questions de biodiversité, seraient ainsi plus facilement mobilisables. Certaines d’entre elles, dont le fameux World Business Council on Sustainable Developement (WBCSD) promeuvent d’ailleurs l’utilisation des instruments de marché de la biodiversité car ce type de régulation est moins contraignante à leurs yeux que les mesures coercitives de type « command and control ».

Si les instruments promus dans les arènes internationales influencent les politiques nationales, leur diffusion est toutefois inégale. Les espaces nationaux demeurent déterminants pour saisir les logiques d’appropriation et d’implementation des instruments de marché. Dans de nombreux pays de l’OCDE, il semble que les PSE et l’évaluation des services écosystémiques reflètent une évolution des discours vers une plus grande prise en compte des mécanismes de marché. Cependant, ils se traduisent encore peu en actes. Dans d’autres espaces nationaux, où les capacités des Etats sont plus faibles, des acteurs globaux, tels que les organisations internationales, les ONG de conservation et les firmes ont plus de poids et deviennent de véritables entrepreneurs de transfert des instruments de marché de la biodiversité (Hrabanski et al. 2013).

Rénovation d’instruments préexistants : quand la compensation de la biodiversité devient un instrument de marché

Dans un contexte de faiblesse des financements de la conservation et suite au succès des instruments de marché de la biodiversité à l’échelle internationale, on observe, à partir du milieu des années 2000, une dynamique en faveur de la requalification d’instruments préexistants en instruments de marché. Dans la littérature produite par les Etats (notamment du Nord) comme à l’échelle internationale, des instruments, tels que les mécanismes de certification ou encore les mesures agro-environnementales développées dans le cadre de la politique agricole commune (PAC) vont être analysés sous l’angle des instruments de marché alors même qu’ils n’avaient pas été conçus comme tels (Valette et al. 2012). En outre, l’engouement en faveur des instruments de marché va favoriser le recyclage, puis la transformation de mécanismes anciens tels que les mécanismes de compensation.

La compensation des dommages causés à l’environnement recouvre des dispositifs de nature différente qui ont émergé dès les années 1970, à la fois en Europe et aux Etats-Unis et également à une échelle supranationale dans le cadre de la Convention relative aux zones humides d’importance internationale (Convention de Ramsar 1971). Pendant cette période, la compensation environnementale correspond exclusivement à une compensation en nature (ou compensation sur mesure, au cas par cas) et consiste à réaliser des mesures de restauration, de réhabilitation, de création et/ou de préservation de sites, par exemple en reboisant un site endommagé. Ces dispositifs juridiques étaient toutefois assez difficiles à mettre en œuvre et peu appliqués. L’émergence de la notion de « biodiversity offset » (mesures compensatoires des atteintes à la biodiversité) dans les arènes politiques marque le passage des mécanismes de compensation réglementaires à deux autres dispositifs de compensation présentés comme des instruments de marché, dont l’objectif est de créer un marché de la compensation de la biodiversité. La compensation peut d’une part prendre une forme financière (ou fonds de compensation). Il s’agit dès lors de compenser les atteintes à la biodiversité par le versement de flux financiers à un organisme tiers qui se chargera de la compensation en nature. D’autre part, des banques de compensation voient le jour. Ce dernier dispositif, plutôt récent, vise à recueillir des unités de biodiversité au sein d’une entité appelée banque, faisant ainsi l’intermédiaire entre les demandeurs et les offreurs d’unités de compensation (l’offreur pouvant être la banque de compensation elle-même). Ces mécanismes s’inspirent, entre autres, des banques de compensation américaines, des outils mobilisés dans le secteur climatique et de l’initiative REDD (réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts, voir l’article de Romain Pirard, « Répondre au défi de la déforestation tropicale »). Toutefois, à la différence de l’équivalent carbone, la commensurabilité de la biodiversité est plus complexe. En outre, les mécanismes de biodiversity offsets recouvrent des dispositifs très hétérogènes : le fonctionnement des banques de compensation aux Etats-Unis, en Europe (CDC-Biodiversité en France, Compensation Pool en Allemagne…) ou dans les pays du Sud (Initiative Rio Tinto à Madagascar, Eranet en Indonésie…) sont des dispositifs plus ou moins fortement encadrés par la puissance publique. Ainsi, les mécanismes de biodiversity offsets cherchent à s’inspirer du marché mais ne sont pas des instruments de marché « purs ». Cependant, ils tirent en partie leur légitimité de cette rhétorique (Ten Kate et al. 2004).

Comme les PSE quelques années auparavant, les mécanismes de biodiversity offsets sont aujourd’hui présentés comme un instrument de marché particulièrement efficace pour répondre aux enjeux de la conservation dans les arènes internationales.

Controverses autour des instruments de marché de la biodiversité

Depuis la publication du rapport de l’Evaluation des ecosystèmes pour le millénaire, un pan entier de la recherche en sciences sociales, notamment au sein du courant de l’économie écologique (Ecological Economics), s’est récemment développé pour discuter du lien entre service écosystémique et marchandisation. Pour de nombreux auteurs, évaluation monétaire ne signifie pas mise sur le marché, la valeur étant distincte du prix. Pour d’autres au contraire, la marchandisation de la nature est implicite dans l’évaluation monétaire, la notion de service écosystémique et les instruments de marché qui en découlent (Maris et al. 2010 ; Walker et al. 2009 ; Robertson 2004). Ces controverses sont également alimentées par l’essor, depuis le milieu des années 2000, des banques de compensation inspirées plus ou moins directement de mécanismes dits de marché.

A l’échelle nationale comme internationale, d’autres acteurs s’inquiètent également du recours aux instruments de marché de la biodiversité. Lors des récentes négociations au sein de la plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES), créée en 2010, les neuf pays sud-américains et caribéens de l’Alliance bolivarienne pour les peuples de notre Amérique (ALBA) ont exprimé leurs réserves sur l’utilisation de la notion de services écosystémiques et sur la mise en œuvre des instruments de marché de la biodiversité. Cette approche repose, selon eux, sur une vision utilitariste et anthropocentrée de la biodiversité qui va à l’encontre des fondements même de leur culture. Toutefois, si ces pays semblent rejeter l’ensemble des instruments de marché, dans les faits la Bolivie a par exemple mis en place un système de paiement pour services hydrologiques par subventions publiques (PSE dits de Los Negros), reflétant ainsi la grande diversité des PSE, certains étant plus ou moins acceptables en fonction des intérêts et des représentants des acteurs concernés.

Enfin, si les grandes ONG conservationnistes se montrent toutes favorables aux instruments de marché de la biodiversité, d’autres plus contestataires s’en inquiètent. Certaines organisations de peuples indigènes et des organisations proches de l’altermondialisme dénoncent aussi ce qu’elles estiment être une marchandisation de la nature basée sur l’évaluation monétaire de la biodiversité. L’ensemble de ces acteurs doutent de la capacité du marché à pouvoir répondre de façon juste et efficace aux enjeux de conservation. Ces inquiétudes sont d’ailleurs à l’origine de l’appel « No to biodiversity offsetting » signé en 2013 par plus de cent cinquante organisations du Nord et du Sud qui refusent l’utilisation des instruments de marché pour compenser les pertes de biodiversité.