L’Amérique du Sud est une région où les contentieux frontaliers ont la vie dure : entre la Bolivie et le Chili, entre le Chili et le Pérou, entre la Colombie et le Pérou, les revendications frontalières sont toujours vives. Ailleurs, il aura fallu plus de cinquante ans pour que le Pérou et l’Équateur parviennent à un accord sur leur frontière amazonienne (en 1998) et plus de soixante-dix ans pour que le 27 avril 2009 la Bolivie et le Paraguay signent un traité de démarcation frontalière qui entérine la fin d’un contentieux frontalier né de la guerre du Chaco (1932-1935). Les présidents bolivien et paraguayen ont reçu des mains de la présidente argentine le mémoire final sur la démarcation des limites internationales entre les deux pays qui scelle le traité de paix conclu en 1938. Que tout ce temps ait été nécessaire pour partager un espace désertique situé dans les marges des deux pays révèle la complexité du jeu frontalier en Amérique du Sud, tendu entre les rêves bolivariens d’intégration et la défense de la souveraineté du territoire.

La question de la frontière boliviano-paraguayenne illustre cette tension caractéristique de l'espace sud-américain dans le contexte particulier d’une région ultra-périphérique, le Chaco bolivien et paraguayen. Dès l’histoire coloniale, le Chaco constitue une solution de continuité entre les territoires espagnols tournés vers le Pacifique et ceux centrés vers l’Atlantique. En 1661, la division de la Grande Audience de Charcas, étirée du Pacifique à l’Atlantique, en deux audiences, celle de Charcas (future Bolivie) et celle de Buenos Aires (qui allait donner naissance au Paraguay, à l’Uruguay et à l’Argentine) entérine cette disjonction centrale.

La voie magistrale de désenclavement des hauts plateaux boliviens est la route de l’argent de Potosi qui remonte vers le nord et file vers le Pacifique. Seul un chemin de mules part en direction de l’Atlantique. Il passe par Salta et Tucuman en longeant et en évitant le Chaco paraguayen. Les conditions arides et les tribus hostiles (Chirguanos, Omaguacas) expliquent en partie la création de ce glacis. Même la rivière Pilcomayo qui part des piémonts andins boliviens pour rejoindre le fleuve Paraguay à Asunción ne sera pas la voie de désenclavement vers l’Atlantique dont rêvent les dirigeants boliviens après la perte du Pacifique (1904). La guerre du Chaco renforce le caractère répulsif de la région dans la mémoire collective des deux pays. Plus de 100 000 hommes ont péri dans l’un des conflits les plus meurtriers de l’histoire sud-américaine. En Bolivie, un dixième de la population active masculine ne reviendra pas de ce désert où l’on se battait pour de supposés gisements de pétrole.

Tout contribue à faire de l’espace frontalier boliviano-paraguayen une zone de disjonction à l’heure de l’intégration et des corridors bi-océaniques. Aux portes du Marché commun du sud (MERCOSUR), les deux seuls pays enclavés du continent ont tout intérêt à construire une alliance stratégique pour faire de l’ancien glacis une zone d’interface dans les nouveaux schémas d’aménagement continentaux. Mais comment passer des vieux contentieux frontaliers aux dynamiques d’intégration ? Comme cela a déjà été le cas dans le passé, les ressources naturelles de la Bolivie servent de monnaie d’échange dans les projets d’intégration : du gaz contre des routes, tel est l’un des axes de la politique bolivienne qui coïncide avec les besoins énergétiques du Paraguay. Cependant, malgré les intérêts communs des deux pays, la frontière reste un thème sensible et les débuts d’une coopération bilatérale s’accompagnent de quelques frictions.

Actualité de la question frontalière : entre méfiance réciproque et coopération nécessaire

Le rétablissement progressif des relations diplomatiques entre la Bolivie et le Paraguay initié au début des années 2000 s’est accéléré avec l’arrivée au pouvoir des présidents Morales et Lugo. Toutefois, la zone frontalière entre les deux pays a été au centre de tensions diplomatiques au cours des dernières années. Celles-ci se sont focalisées autour de questions militaires et géopolitiques dans un contexte de finalisation du processus de démarcation des limites frontalières. Alors que le Paraguay a suscité l'inquiétude régionale en accordant une immunité temporaire aux troupes étatsuniennes présentes sur son territoire, le rapprochement entre la Bolivie et le Venezuela dans le cadre de l’alternative bolivarienne (ALBA) préoccupe les autorités paraguayennes.

Des tensions diplomatiques au cours des dernières années

Le 26 mai 2005, le congrès paraguayen vote la loi 1148 qui concède l’immunité aux troupes des États-Unis d’Amérique pour une durée de 18 mois (juin 2005 - décembre 2006). Cette décision répond aux demandes répétées de Washington auprès de plusieurs pays de la région pour obtenir ce statut et permet au gouvernement paraguayen d’obtenir un soutien pour démanteler des (présupposés) réseaux de crime organisé implantés dans le nord du pays. L’immunité accordée aux soldats nord-américains suscite une vive inquiétude au sein des gouvernements des pays voisins comme le Brésil, l’Argentine et la Bolivie. Elle est l’objet de débats houleux entre les pays membres du MERCOSUR. À cela s’ajoute la rumeur, relayée par plusieurs médias de la région, d’un projet d’établissement d’une base militaire étatsunienne (Mariscal Estigarribia) située à deux cent kilomètres de la frontière bolivienne qui servirait de tremplin pour d’éventuelles interventions. La loi 1148 prévoit également l’organisation d’exercices impliquant des troupes paraguayennes et étatsuniennes entre décembre 2005 et décembre 2006, période qui coïncide avec la tenue des élections nationales en Bolivie et le début prévisible du mandat présidentiel du syndicaliste Evo Morales connu pour ses positions anti-impérialistes.

En septembre 2006, plusieurs incidents contribuent à générer une tension diplomatique entre les deux pays voisins. Asunción menace de rappeler son ambassadeur installé à La Paz après deux insinuations publiques du gouvernement bolivien. La première porte sur une alliance militaire secrète entre les États- Unis d’Amérique et le Paraguay, la seconde sur une falsification présupposée de documents concernant des réfugiés paraguayens en Bolivie considérés comme des criminels dans leur pays. Asunción saisit l’occasion pour demander des informations sur un prétendu projet bolivien de fort militaire frontalier cofinancé par le Venezuela. Dans le même temps, des mouvements de troupes simultanés liés à des exercices d’entraînement de part et d’autre de la frontière intensifient l’état de tensions. Les autorités des deux pays se rencontrent à plusieurs reprises en octobre 2006 pour tenter de calmer le jeu. La Paz revient sur ses déclarations accusatrices et fait part de son projet de port fluvial avec l’aide du Venezuela. Asunción affirme son intérêt pour cette initiative et annonce la fin de l’immunité octroyée aux troupes étatsuniennes, statut qui ne concerne que les agents administratifs et techniques selon la convention de Vienne.

Les débuts d’une coopération militaire pour le contrôle des frontières

Un cycle d’accords de coopération militaire frontalière commence alors entre la Bolivie et le Paraguay. En mars 2007, les deux pays cherchent à renforcer le contrôle du trafic d’armes et de marchandises illicites. Ils signent ainsi le premier accord en matière de défense depuis la fin de la guerre du Chaco. Des réunions régulières entre les deux corps des forces armées sont prévues ainsi qu’un programme d’accueil mutuel de professionnels, de boursiers, de soldats et d’institutions militaires. En mars 2009, les chancelleries s’engagent à créer un « comité de frontière » chargé de renforcer le contrôle frontalier tout en facilitant la circulation des biens et des personnes. Ce second accord s’accompagne de plusieurs conventions de coopération bilatérale. En 2010 a débuté la construction d’un poste frontalier moderne commun aux deux pays entre Infante Rivarola (Paraguay) et Cañada Oruro (Bolivie).

En 2009, La Paz a déclaré vouloir intensifier la lutte contre les réseaux criminels et les trafics illégaux. Cette décision fait suite à la découverte d’une fosse commune dans la bourgade de San Matias (frontalière avec le Brésil) qui, selon les sources officielles, serait liée à une guerre mafieuse et à un vol d’armes dans une garnison bolivienne près de la frontière paraguayenne. D’autre part, elle répond à la publication en janvier 2009 d’un rapport de la police fédérale brésilienne mentionnant cinq villes boliviennes et huit villes paraguayennes comme points d’entrée d’armes illégales au Brésil. Les garnisons boliviennes installées à la frontière se voient renforcées de plus de mille soldats en 2009. Malgré plusieurs interventions réussies, les résultats sont encore peu probants. Le Chaco constitue toujours un espace faiblement contrôlé, idéal pour les contrebandiers et les trafiquants. Quelques opérations zélées menant des policiers boliviens sur le territoire paraguayen ont accentué l’inquiétude du Paraguay alors que la Bolivie se voit proposer, par l’intermédiaire du Venezuela, de généreux crédits à l’armement par la Russie et la Chine pour rénover son matériel logistique et opérationnel. Une modernisation qui reste sous haute vigilance du Paraguay inquiet d’une militarisation des pays de l’ALBA.

L’intégration boliviano-paraguayenne dans le jeu continental

Deux pays enclavés dans un contexte d’intégration continentale

Pour comprendre les perspectives qu’offre l’intégration frontalière entre le Paraguay et la Bolivie, il est nécessaire de la resituer dans le contexte continental. À l’heure où l’ouverture des économies est la condition de la croissance, l’Amérique du Sud a érigé la circulation continentale comme une clef de son développement. La création de l’Initiative pour l’intégration de la région sud-américaine (IIRSA), en 2000 sous l’impulsion du Brésil, a été un jalon important : pour la première fois les pays sud-américains ont imaginé une politique d’aménagement du territoire à l’échelle continentale. Une nouvelle carte de l’Amérique du Sud, traversée de part et d’autre par des corridors bi-océaniques est née. Dans ces plans d’aménagement, la Bolivie et le Paraguay ont tout à gagner. Pays sans façade maritime, ils pourraient en effet valoriser leur position au centre du continent en devenant des aires de transit. Ce renversement de paradigme qui transforme l’enclavement honni en avantage comparatif est ancien. Le diplomate et chancelier bolivien Ostria Gutierrez l’avait déjà imaginé pour la Bolivie au sortir de la guerre du Chaco. Selon lui la survie du pays dépendrait de sa capacité à devenir un « pays de contacts ». Le paradigme a été repris par la chancellerie bolivienne dans la fin des années 1990.

Les ressources naturelles vecteur d’intégration

Si l’intégration est un but recherché par la Bolivie comme par le Paraguay, encore faut-il que celle-ci s’appuie sur des ressources à échanger au risque, dans le cas contraire, de construire des infrastructures vides dans un désert. Le fait que les ressources naturelles deviennent des supports d’échange plutôt que des prétextes de guerre constitue un retournement historique dans les relations boliviano-paraguayennes. La guerre du Chaco est associée aux agissements délétères de deux entreprises pétrolières étrangères, la Standard Oil et la Royal Dutch Shell, qui avaient poussé à l’affrontement entre les deux parties pour contrôler les hypothétiques gisements pétroliers de la région. Lors de la cérémonie de remise du mémoire final de démarcation frontalière en 2009, les deux présidents ont insisté sur ce retournement historique. Le chef d'Etat paraguayen a émis le souhait que « les ressources naturelles puissent être développées et servir aux deux pays sans aucune intervention étrangère », tandis que son homologue bolivien a rendu « les entreprises transnationales et leur soif de pétrole responsables des affrontements passés» (BBC Mundo, 29 avril 2009).

L’intégration énergétique à l’épreuve des faits

Les importantes réserves boliviennes de gaz naturel (54,3 trillions de pieds cube) sont au cœur des projets d’intégration régionale. Pour la Bolivie, la chose n'est pas nouvelle. Le pays a toujours négocié son désenclavement en échange de ses ressources naturelles. En 1937 et 1938, deux traités de liaisons ferroviaires conclus avec l’Argentine et le Brésil aboutissaient à la réalisation des deux lignes de chemins de fer reliant Santa Cruz de la Sierra aux frontières argentines et brésiliennes. La construction était assurée par ces deux pays en échange d’un accès aux réserves pétrolières de la Bolivie. Les projets d’intégration énergétiques entre la Bolivie et le Paraguay se développent dans le cadre de l’URUPABOL, une alliance stratégique entre l’Uruguay, le Paraguay et la Bolivie. La première formation de cette alliance remonte à 1963. Elle avait alors pour but de faire valoir les intérêts communs de ces trois petits pays, cernés par les puissances argentine et brésilienne. L’idée centrale était de mettre en valeur les potentiels économiques des trois pays : les richesses en ressources naturelles de la Bolivie (les mines de fer dans les années 1960, le gaz naturel aujourd’hui) ; les ports fluviaux et maritimes de l’Uruguay (Nueva Palmira et Montevideo) et le potentiel hydro-électrique du Paraguay ainsi que l'ouverture du pays sur le rio Paraná. Dans l’effervescence actuelle autour des projets d’intégration, cette alliance retrouve une nouvelle jeunesse. En 2010, le président bolivien Morales se rend en visite au Paraguay et rappelle la volonté commune des trois pays de relancer l’URUPABOL autour d’un projet phare : un gazoduc multinational qui partirait de Bolivie pour rejoindre un port uruguayen via le Paraguay. Pour la Bolivie, ce gazoduc est l’occasion de trouver un débouché maritime à son gaz, autre que la sortie par les côtes chiliennes. Pour le Paraguay et l’Uruguay, il représente la garantie de bénéficier d’une énergie à bon prix pour leurs centrales thermoélectriques. Toutefois, ce projet est encore loin de se concrétiser en raison de son coût exorbitant (évalué à deux milliards de dollars) et de l’existence d’un projet concurrent plus avancé, celui de la connexion du gazoduc bolivien au gazoduc nord argentin. À l’heure de l’intégration énergétique sud-américaine, la frontière boliviano-paraguayenne pourrait bien rester un angle mort.

L’ambivalence des frontières en Amérique du Sud

Les enjeux de la frontière boliviano-paraguayenne éclairent l’ambivalence contemporaine des frontières en Amérique du Sud. Celles-ci sont à la fois des lieux de friction où s’exprime le nationalisme et des lieux d’intégration où s’inventent de nouvelles solidarités continentales. Le débat sur la course aux armements du continent sud-américain illustre le premier point. L’inflation des dépenses militaires des Etats inquiète ses voisins : en 2007, la Colombie y a consacré 4% de son PIB, le Chili 3,4%, l’Équateur 2,9% et la Bolivie 1,7%. En 2009, le Paraguay a demandé des comptes à la Bolivie sur son niveau d’armement. De vieux contentieux frontaliers refont surface. En 2008, la chancellerie péruvienne a déposé une demande à la Cour internationale de justice de La Haye au sujet de sa frontière maritime avec le Chili. Dans le même temps, les frontières sont des lieux d’intégration : les corridors continentaux définis par l’IIRSA prennent progressivement corps grâce aux soutiens d’organismes de financements tels que la banque interaméricaine de développement (BID) ou la Corporation andine de développement (CAF). Les unions régionales (l'Union des nations sud-américaines - UNASUR -, le MERCOSUR, l’URUPABOL, etc.) sont des lieux de dialogue où s’inventent des projets ambitieux de coopération.

Cette ambivalence des frontières, à la fois fronts et ponts, n’est qu’un paradoxe apparent. Parce que son ouverture n’a jamais été aussi réelle, que ces mutations entraînent des craintes et des réactions de repli dans des pays qui, pour être en passe de fêter le bicentenaire de leur indépendance ont toujours besoin d'elle pour définir leur nation, la frontière devient un lieu de possible et d’intégration.

Références