Dans une lettre adressée le 1er mai 2011 aux dirigeants français et italien, le président de la Commission européenne, José Manuel Barroso, a indiqué que « le rétablissement des frontières est une possibilité parmi d'autres, qui, à condition d’être soumise à des critères spécifiques et bien déterminés, pourrait constituer un élément pour renforcer la gouvernance de l'accord Schengen ». Il poursuit : « cette gestion ne devrait pas nous conduire à pencher vers une vision trop sécuritaire, qui pourrait paraître comme niant les valeurs mêmes sur lesquelles se fonde le projet européen, ni vers une vision trop laxiste de la politique de l'immigration ». L’heure n’est donc pas à la révision des accords de Schengen dans la mesure où le principe de libre circulation des biens et des personnes au sein des frontières intérieures est fondamental. N’en déplaise au Danemark. Pour autant, cela ne signifie pas que la gouvernance de l’ELJS n’ait pas vocation à être modifiée.

Dans sa communication sur la migration présentée le 4 mai 2011 par la commissaire en charge des Affaires intérieures Cecilia Malmström, la Commission a avancé des propositions qui ont fait l’objet d’un débat sans vote au Parlement le 11 mai et ont été adoptées par le Conseil le lendemain. Outre des références appuyées aux mesures nécessaires à une amélioration de la gestion des frontières extérieures, de l’intégration des immigrants légaux et de l’efficacité de la lutte contre l’immigration illégale, notamment à la faveur d’un renforcement des pouvoirs de l’agence Frontex, la possibilité a été évoquée de rétablir plus aisément les contrôles aux frontières en cas de défaillance de l’un des Etats partenaires ou quand une poussée migratoire trop forte se fait sentir aux portes de l’ELJS. Un tel assouplissement des conditions de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures n’a pas manqué de susciter de vives critiques de la part des parlementaires européens.

Il convient de souligner que ledit assouplissement s’accompagne d’une redistribution des pouvoirs. En effet, la communication propose de réduire « le recours, par les États membres, à des initiatives unilatérales consistant à réintroduire provisoirement des contrôles aux frontières intérieures ou à intensifier les contrôles policiers dans les régions frontalières intérieures ». Pour ce faire est avancée l’idée « de mettre en place un mécanisme qui permette à l’Union de gérer les situations qui se présentent lorsqu’un État membre ne s’acquitte pas de son obligation de contrôler son segment de la frontière extérieure ou lorsqu’une portion donnée de cette dernière est soumise à une pression forte et imprévue en raison de circonstances externes ». On en vient à se demander si les positions relativement timides de la Commission face aux tensions qui se sont fait jour entre la France et l’Italie n’avaient pas vocation à rendre acceptable à certains Etats membres son ambition « d’établir un tel mécanisme qui permettrait de décider, au niveau européen, quels États membres réintroduiraient exceptionnellement des contrôles aux frontières intérieures et pendant combien de temps ».

La volonté de mettre un terme à l’intergouvernementalisme qui prime dans l’ELJS est des plus claires à la lecture de la tribune publiée par Viviane Reding, commissaire à la Justice, et Cecilia Malmström, en charge des Affaires intérieures, dans Le Monde du 6 mai 2011. « Il faut éviter que des gouvernements définissent eux-mêmes les conditions de réinstauration des contrôles aux frontières. Une telle décision, parce qu'elle nous affecterait tous, devrait nécessairement être approuvée par les institutions européennes » écrivent-elles. Le parlementaire européen Manfred Weber (PPE) s’en est réjoui : « La proposition de la Commission qui a pour but de renforcer l’échelon européen dans le domaine des migrations est juste. Nous refuserons toute tentative de restriction de la liberté de mouvement, symbole essentiel de l’Europe ».

Son enthousiasme n’est pas partagé par tous. Ainsi, à la sortie du conseil des ministres du 12 mai, le ministre français de l’Intérieur Claude Guéant a exposé un autre scénario d’évolution de la gouvernance de l’ELJS dans lequel la Commission ne disposerait pas du rôle majeur puisque c’est au Conseil Justice et Affaires Intérieures qu’il reviendrait de donner des instructions à Frontex et de réintroduire temporairement les contrôles aux frontières intérieures. Aussi les tensions semblent-elles s’être déplacées : d’abord entre deux Etats membres (Italie et France) ; ensuite entre un Etat membre (Italie) et l’Union ; désormais entre le Conseil et la Commission. Si cette dernière maintient son refus d’une réintroduction des contrôles aux frontières intérieures de l’ELJS, elle a (ac)cédé à la demande de certains Etats de rétablir exceptionnellement des visas à l’entrée de l'UE pour les ressortissants des Etats qui en étaient exemptés.

Dans un communiqué du 24 mai dernier, la Commission a présenté une proposition de modification du règlement 539/2001/CE relatif aux visas qui consisterait à introduire une « clause de sauvegarde sur les visas, permettant de suspendre rapidement et temporairement l’exemption de visa en faveur d’un pays tiers figurant sur la liste positive en cas de situation d’urgence, lorsqu’une prompte réaction est requise pour résoudre des difficultés auxquelles sont confrontés des États membres ». Selon l’article 1 de la proposition de règlement modificatif, la clause de sauvegarde – qui serait complémentaire de la celle prévue à l’article 78 § 3 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)– pourrait être activée dans trois situations d’urgence, à savoir en cas d’un accroissement soudain d’au moins 50 % sur une période de six mois par rapport aux six mois précédents du nombre de ressortissants d’un pays tiers non soumis à l’obligation de visa qui sont déclarés en séjour irrégulier sur le territoire d'un État membre, qui ont déposé des demandes d’asile ou dont les demandes de réadmission ont été rejetées.

Certes, les Etats membres souhaitant faire jouer une telle clause de sauvegarde devront motiver leur demande auprès de la Commission, qui devrait décider in fine. Toutefois, la logique intergouvernementale semble bien résister à l’avènement de la logique intégrative en matière d’asile et d’immigration, et ce en dépit des dispositions du traité de Lisbonne. En effet, la proposition de la Commission, qui sera soumise au vote des ministres de l’Intérieur de l’UE réunis les 9 et 10 juin prochains à Luxembourg, répond aux sollicitations de certains Etats membres (France, Belgique, Luxembourg, Suède, Allemagne) qui se montrent inquiets des facilités de circulation qui ont été offertes aux Serbes, Monténégrins, Macédoniens (depuis décembre 2009) et aux Albanais et Bosniens(depuis décembre 2010). Or on ne peut que se montrer perplexe devant cette volonté de rétablir l’exigence de visas pour ces ressortissants d’Etats voisins qui s’acheminent vers une adhésion à l’Union. Le sommet des chefs d’Etat et de gouvernement qui aura lieu les 23 et 24 juin prochains à Bruxelles ne manquera pas d’aborder la question.
 

Que retenir de ces quelques semaines durant lesquelles les accords de Schengen en général, et le principe de libre circulation dans l’espace européen en particulier, ont été ébranlés ? D’abord que les Etats membres demeurent réticents à concéder aux instances de l’UE une autorité dans des domaines sensibles, même si le jeu politique du principe de subsidiarité ou la portée juridique des traités conduisent à reconnaître l’importance d’un esprit d’intégration. Ensuite que dans un contexte de crise, certains Etats sont toujours tentés par un repli national. Comme l’a dénoncé le député européen Joseph Daul (PPE), « A la vague d'immigrés qui gagnent nos côtes dans des conditions précaires, qui meurent en mer, nos pays réagissent trop souvent par la division, les querelles, les fermetures de frontière, voire la remise en cause d'un instrument de liberté de circulation aussi essentiel que Schengen ».

La fermeture des frontières intérieures de l’Union serait une aberration quand le plan de relance du marché intérieur que poursuit le Single Market Act suppose de renforcer la mobilité des Européens. La fermeture des frontières extérieures affecterait d’ailleurs ces derniers au premier chef : selon les statistiques établies entre le 31 août 2010 et le 6 septembre 2010, quelque 12,6 millions de personnes traversent les frontières de l’UE chaque semaine, dont 73,5 % sont des citoyens européens ou des personnes bénéficiant du droit de libre circulation au sein de l’UE (9,1 millions), 15,2 % sont des ressortissants d’Etats tiers qui n’ont pas besoin de visa (2,1 millions ), et 11,3 % des personnes devant être munies d’un visa (1,4 million). Il est temps d’en finir avec les fantasmes d’une invasion de l’espace européen par les étrangers : l’UE compte 19,5 millions d’immigrés (3,9% de la population totale) alors que les Etats-Unis en dénombrent 42,8 millions (13% de la population) ; Bruxelles accueille quinze fois moins de réfugiés que Washington. Si les arguments tirés de l’exigence du respect des droits des individus qui cherchent sinon refuge tout au moins emploi et espoir en Europe ne sont pas entendus, il faut mettre en avant la nécessité de l’économie européenne qui a grand besoin des forces vives des immigrés.