Les négociations climatiques : vingt ans d’aveuglement ?

Par Stefan C. AYKUT et Amy DAHAN
Comment citer cet article
Stefan C. AYKUT et Amy DAHAN, "Les négociations climatiques : vingt ans d’aveuglement ?", CERISCOPE Environnement, 2014, [en ligne], consulté le 18/10/2017, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/environnement/content/part3/les-negociations-climatiques-vingt-ans-d-aveuglement


L’alerte scientifique autour du changement climatique dû aux émissions de gaz à effet de serre (GES) a provoqué en 1988 la création d’une instance d’expertise singulière, le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC). Puis, dans la foulée du sommet de la Terre de Rio (1992), moment d’apogée du multilatéralisme et de l’idée de développement durable, une gouvernance politique mondiale a été mise en place sous l’égide des Nations unies pour tenter de trouver des solutions et répondre à ce défi. Depuis vingt ans, le processus climatique des négociations et les conférences annuelles des parties (COP) de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) qui les accueillent réunissent les représentants patentés de195 pays (diplomates, ministres, parfois chefs d’Etat), mobilisent un nombre considérable d’acteurs (20 000 personnes au moins s’y rendent chaque année) et des forces variées (entreprises, lobbys, ONG, etc.). L’investissement humain, financier, politique déployé autour de cette gouvernance est immense. Pourtant, une vingtaine d’années plus tard, il faut reconnaître que le bilan est très maigre, au moins en termes de réductions mondiales effectives des émissions de carbone. Les émissions ne cessent d’augmenter : elles ont atteint 9,9 gigatonnes (Gt) de carbone en 2013, 550 Gt en émissions cumulées depuis 1870. Or, selon le cinquième rapport du GIEC, si nous émettons plus de 370 Gt de carbone d’ici la fin du siècle, il est fort peu probable que le réchauffement climatique ne dépasse pas le seuil critique des 2 °C supplémentaires (IPCC 2013).

Comment rendre compte de cette disjonction fondamentale entre un processus de gouvernance mondiale censé se déployer pour contenir le risque climatique et une réalité du monde complexe et multiforme qui lui échappe en très grande partie, avec de temps à autre un retour brutal du réel, un choc d’événements plus ou moins éloignés du processus climatique – crise financière de 2008, conférence de Copenhague en 2009, catastrophe de Fukushima en 2011 – qui font voler en éclats les illusions d’une prise en main efficace, en commun, du climat de la planète. Deux hiatus sont a priori frappants et méritent exploration : 1) le décalage croissant entre la réalité du monde, celle de la globalisation des marchés, de l’exploitation effrénée des ressources d’énergies fossiles et des Etats pris dans une concurrence économique féroce, campant plus que jamais sur leur souveraineté nationale, et la sphère des négociations et de la gouvernance qui véhicule l’imaginaire d’un « grand régulateur central » apte à définir et distribuer des droits d’émissions, mais de moins en moins en prise avec la réalité extérieure. 2) L’expertise scientifique joue un rôle central dans la construction de la gouvernance ; or elle est de plus en plus alarmiste, et les concepts qui en sont issus – seuils des deux degrés supplémentaires, budget carbone, etc. – contribuent à accentuer l’impératif d’une action centralisée globale. Ainsi se profile le deuxième hiatus, séparant cette fois la gouvernance et son immobilisme d’une part, la dégradation massive et inexorable du climat, d’autre part.

Comment analyser et expliquer ce schisme entre la réalité du monde et l’évolution de la gouvernance climatique ? La première partie de cet article décrit brièvement le déroulement du processus des négociations onusiennes. La seconde partie revient sur certains phénomènes majeurs qui ont marqué la réalité récente de notre monde. Enfin, dans la troisième partie, nous avançons des explications structurelles ou causales et proposons quelques pistes de réflexion.

Négociations onusiennes et schisme de la réalité

Le sommet de la Terre de Rio en 1992 marque la mise en place du régime climatique sous houlette onusienne, dans un cadre qui suscite l’adhésion de tous. C’est d’abord un énorme succès du multilatéralisme environnemental, salué par les observateurs, les médias du monde entier et les organisations non gouvernementales (ONG) comme le début d’une nouvelle ère de coopération internationale. C’est aussi, après la chute du mur de Berlin et l’effondrement du bloc soviétique, l’espoir de voir émerger enfin ce monde « unifié » évoqué dans le rapport Brundtland en 1987.

Rappelons l’architecture mise en place lors de ce sommet. La CCNUCC est régie, comme la Convention des Nations unies pour la diversité biologique et la Convention des Nations unies sur la lutte contre la désertification créées au même moment, par deux principes onusiens : l’égalité, qui stipule que chaque pays équivaut à une voix, et le principe de « responsabilité commune mais différenciée » (principe 7 de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement), qui établit une différence entre pays en développement (PED) et pays développés, et dont on peut imaginer les difficultés de mise en œuvre. La CCNUCC crée aussi les COP qui, à partir de 1995, réunissent chaque année les représentants des pays signataires. Trois axes structurent le régime climatique : 1) une distinction nette entre pays industrialisés et PED, avec des obligations de réduction pour les premiers, et des promesses d’aide technologique et financière pour les seconds afin de les mettre sur un chemin de développement plus « durable » ; 2) une stratégie dite de « partage du fardeau » avec des chiffres de réduction des émissions de CO2 et des objectifs de stabilisation échelonnés dans le futur, dont la définition et l’ambition constituent l’essentiel d’une négociation qui se déroule avant tout entre pays développés ; 3) un rôle particulier pour l’expertise, institutionnalisée dans le GIEC et scandant les négociations à coup de rapports sur l’état des connaissances (Aykut et Dahan 2011). Le timing et les thèmes principaux des rapports de synthèse sont soigneusement choisis pour alimenter le processus politique. Ainsi, la gouvernance onusienne est construite en relation avec la science et autour de son diagnostic : la science nous dit que… Pourtant, tout en étant étroitement liée au régime climatique, l’expertise se veut soigneusement distincte des négociations proprement dites.

Lors des premières COP, l’objet des négociations était de « préciser » la CCNUCC en vue d’engagements plus fermes des pays industrialisés, mais l’idée générale était de parvenir in fine à un traité international permettant de coordonner les politiques climatiques de tous les pays de la planète et de conjuguer leurs efforts pour répondre efficacement au réchauffement climatique annoncé. C’est chose faite en 1997 avec l’adoption du protocole de Kyoto à la COP3 au Japon. Acclamé par ses défenseurs comme un événement historique du droit environnemental international, le traité assigne des objectifs de réduction chiffrés des émissions de GES aux pays développés et aux économies en transition signataires. Ces réductions cumulées sont modestes (5,2 %) et doivent être effectives à l’horizon 2012. Le protocole introduit aussi trois « mécanismes flexibles » (marché du carbone, mécanisme de développement propre et mécanisme de développement joint) fondés sur l’idée centrale de compensation et sur une comptabilité très sophistiquée. Ces instruments sont conçus pour aider les pays à atteindre leurs objectifs et visent à promouvoir les réductions de GES là où cela est économiquement le plus efficace, c’est-à-dire dans les pays aux industries vieilles et polluantes, principalement dans le Sud et dans l’ancien bloc communiste. Le protocole entérine ainsi l’hégémonie des mécanismes du marché au niveau international comme moyen de protection de l’environnement, à partir d’une construction immatérielle : les unités de carbone non émises. La même logique sera bientôt appliquée aux questions de déforestation avec le mécanisme de réduction des émissions issues de la déforestation et de la dégradation (REDD+) et les politiques climatiques européennes avec le marché de carbone européen ETS (European Union Emission Trading Scheme).

Au niveau géopolitique, le régime climatique qui se met en place dans cette première décennie reflète les tensions et contradictions du monde qui se forme après la chute brutale du bloc soviétique. L’Europe se veut centre d’influence et exemple sur les sujets environnementaux (Hecht et Tirpak 1995 : 388) ; elle souhaite incarner un soft power et nouer des alliances avec les PED. D’ailleurs, une alliance stratégique au sein du processus climatique se noue entre l’Europe, les petits pays insulaires menacés par la montée du niveau des mers, regroupés au sein de l’Alliance des petits États insulaires, et aussi les ONG écologistes. Aux Etats-Unis, en revanche, le courant néoconservateur remporte la bataille interne et fait prévaloir ses choix : affirmation de la puissance militaire des Etats-Unis (qui décident d’intervenir après l’invasion du Koweït par l’Irak en 1990), dédain du multilatéralisme, refus de tous compromis (Manifeste de 1997 : Project for the New American Century). La coalition internationale de cette guerre ne fait que sceller l’alliance des Etats-Unis avec les pays du Golfe, assurant de ce fait l’approvisionnement américain en pétrole et la poursuite inchangée de l’American way of life. En 1997, la tristement célèbre résolution Byrd-Hagel du Sénat, acquise avec quatre-vingt-quinze voix contre zéro, pose deux conditions à la ratification du protocole de Kyoto par le Sénat : il ne doit pas causer de « dommages significatifs » à l’industrie américaine ni imposer de nouveaux engagements aux pays développés, à moins que des engagements comparables soient également imposés aux PED (Senate Resolution 98, 105th Congress, 1st session, 25 juillet 1997).La résolution met donc explicitement en cause la distinction, centrale dans le régime climatique, entre les pays cités en Annexe I de la CCNUCC (à savoir les pays développés) et les PED.

En mars 2001, le président George W. Bush fait savoir que les Etats-Unis renoncent à ratifier le protocole de Kyoto. Quelques mois après, le drame du World Trade Center, puis la déclaration de la « guerre contre le terrorisme » mobilisent la première puissance mondiale autour d’enjeux très éloignés de ceux de l’environnement, une orientation préparée de longue date par les think tanks néoconservateurs. Bush attaque les talibans en Afghanistan en octobre 2001, et moins de deux ans plus tard, les troupes américaines envahissent l’Irak. Cette nouvelle intervention dans un pays possédant la cinquième réserve mondiale de pétrole signifie que le grand jeu du pétrole se réorganise à nouveau et que l’emprise américaine sur le Moyen-Orient est plus forte que jamais. En Afghanistan et en Irak, les Etats-Unis protègent leurs enjeux vitaux, de sécurité et d’approvisionnement pétrolier.

En attendant, le processus des négociations climatiques – enfermé dans sa bulle – poursuit inexorablement son cours. Le protocole de Kyoto entre en vigueur en 2005, sans les Etats-Unis, mais avec la plupart des pays industrialisés, les PED et des pays de l’ex-Union soviétique. Cette entrée en vigueur a été arrachée de haute lutte par l’Union européenne, qui a pris les rênes des négociations. C’est un « petit miracle » puisqu’une bonne partie des observateurs se demandait déjà s’il ne fallait pas « abandonner le protocole » (Dessai 2001). Cependant, ce succès de la diplomatie européenne masque le fait qu’au sein du processus, on se voile les yeux quant à la signification profonde de la décision brutale des États-Unis. Pis, la scission politique est internalisée. En témoignent la mise en place de deux voies parallèles de négociations (two-track) et d’une double structure COP/MOP lors des conférences climatiques : les Etats-Unis participent aux COP mais pas aux réunions annuelles des parties au protocole de Kyoto (MOP). Ils ne contribuent pas formellement aux négociations menées dans le cadre du protocole, seules à porter concrètement sur de futurs engagements, tandis que les PED font d’une obligation chiffrée de réduction des émissions américaines la condition sine qua non de toute discussion sur de futurs engagements de leur part. La notion de « vision commune » promue lors de la COP 13 à Bali en 2007 ne peut dissimuler l’impasse dans laquelle se trouve désormais le processus. Jusque-là, observateurs, scientifiques et défenseurs de l’environnement ne voyaient en Kyoto que le premier pas vers des objectifs plus ambitieux. Or, à l’évidence, même l’acquis modeste que constitue le protocole de Kyoto semble désormais menacé.

Revenons sur la montée en puissance, dans la décennie 1997-2007, du thème de l’adaptation aux changements climatiques, désormais considérés comme inéluctables. La mise sur agenda de cette thématique doit beaucoup à l’activisme du bloc des PED, le G77, mais aussi à de nouvelles avancées dans les sciences du climat. La robustesse croissante des recherches climatiques, l’observation tangible des changements (vagues de chaleur, sécheresses, recul des glaciers, etc.), auxquelles s’ajoute une politique habile d’inclusion pratiquée par le GIEC en faveur des pays du Sud, ont conduit les pays en développement, longtemps sceptiques vis-à-vis de cette « science du Nord », à surmonter progressivement leur réserve initiale. Si ces pays se sentaient peu concernés par le problème climatique dans les années 1990, ils considèrent aujourd’hui qu’ils en seront les premières victimes. Dans l’alliance complexe et hétéroclite du G77, les économies émergentes, dont l’ascension devient irrésistible, se font les porte-parole des préoccupations des autres PED. Cette évolution connaît son apogée à la COP 13 de Bali, avec l’adoption d’une « feuille de route » axée sur quatre « piliers » – atténuation, adaptation, transfert technologique, mécanisme financier – dont trois concernent essentiellement les PED. A cette date, les questions de développement, privées de grand forum international depuis le sommet de la Terre de Rio, ont réussi à coloniser le régime climatique et cherchent à supplanter les objectifs propres de réduction des émissions. Groupes de pression au sein des négociations et vecteurs de mobilisation des opinions publiques nationales, les ONG environnementales ont ardemment défendu cette orientation. Chemin faisant, on a chargé toujours davantage la barque des négociations (questions de droit au développement, d’équité) en attendant le retour des Etats-Unis, tout en sachant pertinemment qu’une grande partie des questions discutées ne répondaient pas au défi central du changement climatique.

Le 15 septembre 2008, la chute de la banque d’investissement américaine Lehman Brothers déclenche ce qui va constituer la crise économique et financière mondiale la plus grave depuis 1945, une crise qui touche encore durement l’Europe. Ce séisme fut l’expression brutale de la convergence de mouvements souterrains provoqués par la libéralisation financière, la mondialisation des échanges et la révolution numérique. C’est une crise profonde de l’Occident, de sa croissance comme de son hégémonie. Pourtant, la gouvernance climatique a paru totalement l’ignorer. Les problèmes de la crise économique, la question du prix de la décarbonisation des économies, les opportunités que pouvaient offrir les innovations technologiques et la transition énergétique pour aborder les problèmes d’emploi ou de reconversions industrielles n’ont jamais été considérés dans le processus de gouvernance climatique. Jamais l’enclavement de ce régime n’a été aussi patent et néfaste et, de fait, il perdure. Quelques mois plus tard, la COP 15 de Copenhague (décembre 2009), construite dans un exercice de volontarisme planétaire frénétique (d’abord par les ONG impliquées dans le processus climatique, puis par divers acteurs : Etats, organisations internationales et médias de tous pays), comme un moment décisif mondial où tout allait se jouer pour le climat et où tout pouvait se régler, se solde par un échec. Le schisme entre la réalité du monde et la pratique de la gouvernance climatique est alors à son comble (Aykut et Dahan 2014).

L’accord minimaliste qui en est sorti, négocié directement entre les Etats-Unis (avec la participation d’Obama lui-même) et les grands émergents menés par la Chine, sans l’Europe, traduit bien le nouvel ordre géopolitique mondial qui prévaut depuis la crise de 2008-2009. C’est la consécration du couple formé par les deux puissances mondiales en concurrence majeure, les Etats-Unis et la Chine, dont le sort est scellé en commun. Il se résume à quelques engagements limités de réductions, sans valeur juridique, révisables et modifiables, définis en toute souveraineté dans le cadre de politiques strictement nationales, sans procédures extérieures de vérification. En bref, le cadrage général du processus défendu depuis quinze ans par l’Europe, la plupart des PED pauvres, les ONG environnementalistes et les scientifiques – soit l’élaboration d’un nouveau traité prolongeant le protocole de Kyoto (censé expirer en 2012) s’imposant à tous et fixant des objectifs et un calendrier dans une logique top-down – est bafoué (Dahan 2014).

Le retour en force des Etats-Unis, attendu depuis près de dix ans, et l’avènement d’une présidence démocrate n’ont rien entamé de l’intransigeance américaine vis-à-vis d’engagements susceptibles de menacer leur suprématie économique et leur sécurité énergétique ou de contraindre si peu que ce soit les formes de leur croissance. Quant aux grands émergents que sont la Chine, l’Inde et le Brésil, ils se définissent tous trois, bien qu’avec des différences significatives, comme des puissances responsables qui mettent sérieusement en œuvre des politiques d’efficacité énergétique et d’atténuation du changement climatique sur leur territoire, mais affirment simultanément que l’éradication de la pauvreté, le développement économique et la sécurisation énergétique demeurent leurs priorités. Ils refusent les considérations environnementales envisagées isolément, affichant une fidélité aux trois piliers indissociables du développement durable : l’économique, le social et l’environnemental (position clairement réaffirmée au deuxième sommet de la Terre à Rio en 2012, voir Dahan et Aykut 2012 : 105-114). Leur front commun consiste à demander des comptes aux pays développés occidentaux ayant une responsabilité historique dans la dégradation climatique, et à exiger des transferts financiers pour leurs alliés du Sud les plus vulnérables, transferts que les pays développés renvoient toujours sine die. Depuis 2009, le manque de crédibilité générale du processus de négociations climatiques le place dans une situation d’apesanteur terrible.

Les grandes accélérations de notre monde

Depuis 1990, trois dynamiques majeures d’accélération ont recomposé l’environnement mondial et le régime climatique : celle de la globalisation économique et financière des années 1990 ; celle, inédite dans l’histoire, de la croissance industrielle de la Chine au cours de la première décennie du XXIe siècle, celle enfin des bouleversements du paysage énergétique mondial (accident de Fukushima, implantation des gaz de schistes aux Etats-Unis, essor des énergies renouvelables en Allemagne…) qui est en cours. A ces accélérations a fait miroir une « fabrique de la lenteur », grandissante dans la gouvernance onusienne et multilatérale. Accélérations versus lenteur, autre volet du schisme qu’il nous faut analyser pour en comprendre les raisons.

La globalisation économique et financière est un phénomène complexe et multidimensionnel, qui procède d’une diversité de processus aux implications variées. Il se caractérise en premier lieu par l’ouverture des économies nationales aux transactions internationales : accroissement des échanges de biens et de services et accroissement des flux internationaux de capitaux. Si l’intensification des échanges commerciaux a des origines séculaires (conquêtes des nouveaux mondes, expansionnisme et impérialismes coloniaux), trois moteurs confèrent à la globalisation de la fin du XXe siècle un caractère spécifique : 1) au niveau technologique, l’essor spectaculaire des techniques de transport et de communication, auquel s’ajoute au tournant du XXIe siècle celui des techniques financières que la révolution numérique a rendues possibles ; 2) au niveau politique, la libéralisation des transactions financières initiée par les Etats-Unis et relayées par les injonctions d’ouverture financière du Fonds monétaire international (Le Cacheux 2002), et plus généralement, l’affirmation résolue du choix néolibéral de la dérégulation ; 3) au niveau institutionnel, les négociations de l’Uruguay Round (1986-1994), conclues par un accord prévoyant notamment une nouvelle réduction des tarifs douaniers et la création de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), ont constitué un tournant crucial. On assiste alors à une explosion du volume des échanges de biens et de personnes, le tout fluidifié par le pétrole bon marché. Au-delà de la dimension marchande, cette globalisation s’accompagne d’une division internationale du travail, d’un phénomène d’interpénétration croissante des économies nationales, d’un affaiblissement des régulations nationales, de la délocalisation des activités de production, de la transformation des entreprises internationales en acteurs globaux, et enfin d’une intégration des marchés qui semblent désormais échapper à toute autorité étatique ou nationale. Cette mondialisation est aussi synonyme de l’exportation universelle du modèle de développement occidental basé sur la combustion d’énergies fossiles, engendrant ainsi de nouveaux blocages dans le régime climatique. La crise mondiale financière de 2008, consécutive à l’affaire des subprimes, est l’un des épisodes majeurs de cette globalisation.

Indissociable de l’accélération de la globalisation économique et financière, la deuxième accélération procède de l’essor fulgurant de la Chine, qui a connu une croissance à deux chiffres pendant une décennie, un phénomène inédit dans l’histoire. Cette croissance bouscule bien des idées reçues dans le régime climatique et bouleverse les hiérarchies établies, phénomène qu’il n’est pas politiquement correct d’évoquer ouvertement dans la gouvernance. La Chine a dépassé les Etats-Unis comme plus grand pays émetteur de CO2 en 2006, soit quatorze ans plus tôt que les prévisions établies au début de la décennie par l’Agence internationale de l’énergie (AIE) ! La consommation énergétique chinoise a doublé dans la décennie 2000-2010, et les émissions chinoises par tête atteignent désormais des niveaux européens (toujours loin derrière les Etats-Unis). En 2012, la Chine totalise 25 % des émissions mondiales de CO2 contre 17 % pour les États-Unis et 11 % pour l’Union européenne (IEA 2013). L’évolution des émissions chinoises est certes loin d’être imputable à la seule consommation de la population chinoise. Au contraire : une étude du Tyndall Centre estimait qu’en 2004, 23 % des émissions chinoises étaient liées à ses exportations nettes (Wang et Watson 2007), et le chiffre n’a cessé de croître, la Chine s’imposant à cette époque comme l’atelier du monde. C’est le phénomène de fuite des émissions. La montée des émergents, à la fois en termes d’émissions et en termes de poids géopolitique, a été très largement ignorée au sein du régime climatique, à l’exception sans doute des Etats-Unis qui l’appréhendaient depuis des années.

Le bouleversement du paysage énergétique mondial constitue la troisième accélération historique récente, encore plus brutale et rapide que les précédentes. Elle est déclenchée par la catastrophe nucléaire de Fukushima au Japon, en mars 2011, qui inaugure des changements dans les grands équilibres énergétiques de la planète. Elle a précipité la décision d’abandon du nucléaire en Allemagne, suivie par des décisions du même ordre dans d’autres pays (Italie, Suisse, Japon dans un premier temps, avant rétractation). Autre phénomène spectaculaire dans le monde énergétique : le développement de l’exploitation des gaz de schistes aux Etats-Unis, qui leur ont permis d’atteindre, depuis 2006, une baisse de leurs émissions de CO2 évaluée par l’AIE à 7,7 %. Cette baisse record procède en grande partie d’un report substantiel du charbon vers le gaz dans le secteur énergétique américain. Une augmentation significative de l’efficacité énergétique dans le domaine des transports, en partie tributaire de normes plus strictes de l’Environmental Protection Agency (EPA) pour les véhicules, a également contribué à cette baisse. Les évaluations sont toutefois controversées, car elles ne prennent pas en compte les émissions fortement accrues de méthane résultant de l’extraction des gaz et huiles de schistes (Howarth et al. 2011 ; Allen et al. 2013 ; Hughes 2013). De surcroît, le choix du gaz de schiste ouvre la perspective d’une réorientation géopolitique stratégique des Etats-Unis vers l’Asie, au détriment du Moyen-Orient.

L’investissement massif des Etats-Unis dans le gaz de schistes a entraîné aussi une relance de leurs exportations de charbon sur le marché mondial, à un prix très bas, ce qui déstabilise les programmes les plus ambitieux de transition énergétique en Europe et conduit des pays comme l’Allemagne ou la Pologne à privilégier le charbon comme énergie de base ou à titre d’appoint. Par ailleurs, le charbon continue à dominer la production d’énergie en Asie. Les capacités de production australiennes et indonésiennes sont en forte augmentation. La Chine dépend du charbon pour plus des deux tiers de ses besoins énergétiques (69 % de la consommation d’énergie primaire) et pour presque 80 % de sa production d’électricité. Bien que ses réserves soient abondantes (les troisièmes du monde après les Etats-Unis et la Russie), la production nationale est aujourd’hui insuffisante pour satisfaire la demande exponentielle tirée par la production d’électricité et la sidérurgie. Les investissements du côté des énergies renouvelables sont aussi très importants en Chine (premier producteur mondial de panels photovoltaïques), mais aussi en Inde ou en Allemagne (premier pays en termes de capacité photovoltaïque installée), partout où la filière aide à la sécurité énergétique et confère des avantages compétitifs industriels et commerciaux. Incontestablement, dans ce domaine comme en bien d’autres, des transformations interviennent à l’échelle locale, dans les divers bouquets énergétiques propres à chaque pays, mais elles sont largement indépendantes de l’échelle globale de la gouvernance climatique. Elles sont principalement liées à des dynamiques économiques et industrielles, plus rarement à des dynamiques politiques, aux échelles nationales ou régionales. Car le schisme entre les réalités du monde et la sphère de la gouvernance, entre ce qui se passe et ce qu’on déclare vouloir faire et réguler, opère aussi à l’échelle locale.

Repenser le cadrage et la gouvernementalité

La gouvernance onusienne du problème climatique est aujourd’hui caractérisée par une triple illusion : illusion de la possibilité d’une gestion apolitique du problème, c’est-à-dire d’une gouvernance qui ferait l’impasse sur le volet proprement géopolitique de la question climatique ; illusion de la possibilité d’une gestion isolée du problème climatique, car le dossier du climat est inséparable des problèmes d’énergie, des modes de développement, de la forme actuelle prise par la mondialisation économique et financière, etc. ; illusion enfin de pouvoir mener l’inévitable transformation industrielle et sociale de manière indirecte, sans repenser en profondeur nos stratégies industrielles et le contrat social de nos démocraties, et sans ancrer cette transformation au niveau local, dans les territoires.

La fiction du tous ensemble

La première de ces illusions est étroitement liée à la façon dont le changement climatique a été construit comme problème public au niveau mondial (Aykut 2012 : chap. 2). Le tournant des années 1990, période déterminante qui a vu la création de l’arène onusienne sur le climat, est dominé par la métaphore du « vaisseau spatial Terre » (Spaceship Earth), une rhétorique qui met en avant le statut spécifique du climat comme bien public mondial et l’espoir d’un multilatéralisme onusien qui prendrait en charge les problèmes communs de l’humanité. Le rapport Brundtland intitulé Notre futur commun résume l’esprit de ces années dans une formule devenue célèbre : « la Terre est une, mais le monde ne l’est pas » (World Commission on Environment and Development 1987 : 1). Le rôle de la science est alors central puisqu’elle est appelée non seulement à porter le problème climatique à l’attention des gouvernements du monde, mais aussi à transcender les intérêts nationaux et à ouvrir ainsi la voie d’une coopération multilatérale (Haas et al. 1993). Tout le processus onusien s’est construit autour de l’idée qu’il suffirait que la science édicte fortement et clairement ses verdicts pour que les décideurs politiques s’en approprient les conclusions et prennent les mesures adéquates, et pour que la prise de conscience du risque se diffuse dans les sociétés. Nombre de commentateurs ont souligné la dimension totalisante du discours sur l’unicité de la terre, qui tend à gommer les différences en termes de développement et d’intérêts entre pays du Nord et pays du Sud (Sachs 1994, 1999 ; Jasanoff 2001). Associé à une alerte scientifique qui repose sur la modélisation numérique du climat, voire du « système terre », ce discours « efface le passé, naturalise le présent et globalise le futur » (Dahan et Guillemot 2006 : 429). Si ces critiques ne mettent pas en question la nécessité d’un multilatéralisme pour lutter contre le changement climatique, elles suggèrent que nous comprenons mal la majorité des problèmes environnementaux transnationaux à partir d’une lecture aussi globalisante (Yearley 1996 : 98). Plutôt que d’imposer un « futur commun » qui effacerait les antagonismes et les différences, le problème climatique révèle des intérêts radicalement contradictoires, concernant à la fois les causes structurelles qui le sous-tendent et la distribution des dégâts qu’entraînent les changements en cours (voir la mise en garde précoce de Meyer-Abich [1980], ainsi que celle de Blühdorn [2011]).

N’est-il pas naïf de supposer que « la communauté internationale » aurait un intérêt commun à combattre le changement climatique ? Il suffit de regarder la façon dont le problème a été traité par l’administration américaine – et comment il l’est aujourd’hui par les grands émergents – pour se rendre compte de la prédominance d’une autre lecture, géopolitique et clivante celle-ci, qui est à l’origine de plusieurs chocs brutaux dans les négociations internationales (à Rio en 1992, à Kyoto en 1997, à La Haye en 2001, puis à Copenhague en 2009). Cette lecture s’articule autour de la question cruciale de savoir si l’approvisionnement continu et bon marché en combustibles fossiles (surtout en pétrole) restera assuré. Elle transparaît à travers les débats sur le pic pétrolier (voir la contribution de Philippe Copinschi, « La fin du pétrole : mythe ou réalité ? »)  et les interventions militaires de la première puissance mondiale au Moyen-Orient. Les Etats-Unis ne sont pas les seuls à s’en tenir à cette grille de lecture puisque la géopolitique de l’énergie est désormais dominée par un « trio fossiliste », qui fait obstruction à toute solution du problème climatique : la Chine, pays du charbon qui possède les plus importantes réserves au monde et consomme à elle seule près de la moitié de la production mondiale ; la Russie, dont l’énergie primaire repose à 50 % sur le gaz et qui en exporte massivement ; et les Etats-Unis, dont le recours aux hydrocarbures pour satisfaire son économie très énergivore a encore augmenté avec l’exploitation des gaz et huiles de schiste, et qui joue le rôle de gendarme mondial pour assurer la pérennité des approvisionnements et le fonctionnement du marché mondial de pétrole. Il faut ajouter à cela l’alliance stratégique entre la première économie mondiale et le principal exportateur de pétrole, l’Arabie saoudite, pays qui joue un rôle de blocage déterminant depuis le début des négociations climatiques (Leggett 1999). Formalisée par le pacte du Quincy de 1945 et renouvelée par le président George W. Bush en 2005, cette alliance repose sur un double engagement : Riad assure un approvisionnement stable du marché mondial en pétrole, tandis que les Etats-Unis garantissent l’intégrité du royaume et du régime en place (Copinschi 2014 : 35). Au-delà de ce trio, les PED développent également leur propre analyse géopolitique de l’enjeu, notamment quand ils insistent sur le droit au développement et revendiquent le droit de disposer de leurs propres ressources. De nouveaux aspects se sont insérés dans cette grille de lecture géopolitique ces dernières années : la question des migrations climatiques (Gemenne 2009), celle de possibles guerres climatiques, voire du terrorisme (Schwartz et Randall 2003). Les Etats-Unis sont la puissance hégémonique mondiale, ils entendent le rester et, de ce point de vue, ils s’estiment en charge d’équilibres globaux que le changement climatique ne doit pas perturber. En dépit des tentatives constantes visant à faire prévaloir les enjeux du développement au sein de la gouvernance climatique, cette lecture géopolitique est étrangère au régime onusien.

Une lecture très environnementale

La deuxième illusion provient du fait que l’enjeu climatique a principalement été pensé et institutionnalisé comme problème environnemental. La gouvernance climatique a été façonnée à l’image de la gouvernance de l’ozone, avec des objectifs chiffrés de réduction des émissions de GES et un calendrier échelonné pour les atteindre. Ce cadrage environnemental a été promu par une alliance de scientifiques, d’ONG et de groupes de pays comme l’Union européenne et les PED les plus vulnérables, mais il s’est toujours heurté aux blocages géopolitiques des grandes puissances (Etats-Unis, grands émergents) (Dahan 2014).

La lecture environnementale du problème climatique l’a aussi isolé sur l’échiquier international, le séparant d’autres régimes internationaux avec lesquels il interfère régulièrement, et dont les plus importants sont ceux de l’énergie, du commerce international et du développement. L’OMC par exemple, institution-clé du commerce mondial, ne fait aucune différence entre activités polluantes et non polluantes et favorise de fait les premières, tandis que la CCNUCC distingue explicitement climat et commerce, accordant la priorité aux règles établies par les institutions du commerce en cas de conflit. Pour ce qui est du développement, la Banque mondiale, qui ambitionne d’occuper une place de choix dans le régime climatique quand il s’agit de gérer les divers fonds d’adaptation ou d’aide au développement propre, finance de grands projets infrastructurels et promeut une industrialisation peu soucieuse de l’environnement. Ainsi, elle a certes augmenté son aide aux projets d’énergies « propres » de 300 % entre 2007 et 2010, pour atteindre 3,4 milliards de dollars, un nouveau record. Or sur la même période, le soutien aux énergies fossiles a bondi de 430 %, cumulant à 6,3 milliards de dollars, dont 4,4 milliards pour les seules centrales à charbon (chiffres de l’ONG Bank Information Center). Enfin, l’AIE, qui rythme le débat énergétique mondial par la publication annuelle du « World Energy Outlook », était traditionnellement investi dans la sécurité d’approvisionnement énergétique, et non dans une transition vers des formes de production d’énergie plus durables. Si elle a récemment amorcé une mue lente mais importante et significative vers la durabilité, l’institution symbolise à elle seule toute l’ambiguïté du débat énergétique contemporain : reconnaissant désormais la nécessité d’opérer un tournant dans les politiques énergétiques mondiales, voire une « révolution énergétique », elle reste tiraillée entre l’impératif écologique et la volonté d’assurer la pérennité de l’approvisionnement en pétrole de l’économie mondiale (Dahan et al. 2009 : 27-29).

Cette schizophrénie se perpétue dans le régime climatique puisque l’approche de Kyoto revient à séparer deux régimes de l’énergie, organisant des discussions et prévoyant des mesures relatives à la régulation du problème lié au CO2 et aux GES, et occultant les questions liées à l’extraction et aux modes de combustion des ressources énergétiques. Autrement dit, les questions des intrants (ressources, système énergétique) ne sont pas discutées dans les mêmes arènes que celles des extrants (GES et autres pollutions). En ciblant les émissions de CO2 au lieu de s’attaquer aux modes de développement économique, aux règles du commerce international ou au fonctionnement du système énergétique mondial, le régime climatique a établi des « murs coupe-feu », selon l’expression d’Elmar Atvater (2005 : 82), entre le climat et les autres régimes internationaux. Cette façon de gérer la question climatique « externalise » ses causes structurelles et participe ainsi à la préservation des intérêts économiques et à la sauvegarde d’une hiérarchie de valeurs essentielles aux puissances hégémoniques. La gouvernance climatique est aujourd’hui au point mort : le climat ne sera pas « sauvé » sans que les acteurs concernés s’attaquent aux institutions qui orchestrent la mondialisation économique et financière et prennent chaque jour des décisions contraires aux politiques climatiques souhaitables.

Mener la « grande transformation écologique » en catimini ?

La troisième illusion provient du décalage entre une exigence – la transformation profonde de nos manières de produire et de consommer pour endiguer le changement climatique – et la démarche indirecte et désincarnée présidant à cette transformation qui a prévalu jusqu’à ce jour dans le régime climatique, ainsi qu’en Europe et dans nombre de pays industrialisés. Elle trouve son expression dans l’architecture particulière du régime climatique depuis le protocole de Kyoto, avec ses objectifs chiffrés et ses « mécanismes flexibles » pour les atteindre plus facilement, et la création de l’ETS en 2005. Comme l’a expliqué l’économiste Damian (2012), cette architecture signifie la victoire d’une lecture des enjeux environnementaux à travers le prisme de l’économie néoclassique, qui a abandonné l’idée d’une régulation directe par des normes, des standards et une politique industrielle explicite, en faveur d’une coordination invisible des acteurs économiques par les prix et par voie de marchés de permis négociables. Nous avons montré ailleurs (Aykut 2014) que la création du marché de carbone européen, aujourd’hui en crise à cause d’un effondrement des prix et d’une incapacité des institutions européennes à imposer des réformes qui rétabliraient un signal prix crédible, s’insère dans une histoire longue de réformes de la régulation environnementale qui a ses origines dans les débats américains et les attaques que les conservateurs y ont mené contre la puissante EPA.

L’« économicisation de l’environnement » a émergé dans ces débats comme une troisième voie entre les politiques environnementales volontaristes des années 1970 et le contre-mouvement des années Reagan. Mais une telle approche s’avère totalement insuffisante pour transformer l’économie mondiale. Pis, elle participe d’une « économie de la promesse » (Joly 2010) qui entend réconcilier en apparence impératif écologique et impératif de croissance, mais qui tend en réalité, dans l’état actuel des choses, à sacrifier le premier sur l’autel du second. Pour sortir de cette impasse, deux solutions ont été proposées : celle d’un tournant des politiques climatiques (et des négociations) vers les questions de production (Damian 2014) et celle d’une politique qui ciblerait une réorientation massive des flux financiers, à toutes les échelles, vers des investissements bas carbone (Hourcade et Shukla 2013 ; Hourcade 2014). Les deux se rejoignent sur la nécessité de mener de front les politiques de décarbonisation de l’économie, et l’obligation de lier les « politiques climatiques » à d’autres objectifs politiques et sociaux comme l’augmentation de l’indépendance énergétique, la réduction de la pollution de l’air dans les villes des grands émergents, l’accroissement des accès à l’énergie et la diminution de la pauvreté énergétique, les politiques urbaines et la création de nouveaux emplois, etc. Le fait de (ré)insérer le climat dans d’autres causes, sociales, environnementales ou de développement, est en effet indispensable car il semble inconcevable de mener la « grande transformation écologique » (WBGU 2011) ou la « troisième révolution industrielle » (Rifkin 2011), que plusieurs acteurs appellent de leurs vœux, sans une refonte du modèle de paix sociale de nos économies de marché. En France, la révolte des « bonnets rouges » et les débats récurrents autour de la taxe carbone témoignent d’ailleurs du fait qu’une telle transformation ne peut se faire en catimini, et qu’elle ne se décrète pas. Elle doit être construite de manière explicite et à partir des enjeux locaux, en tenant compte des tensions et conflits qu’elle soulève inévitablement, pour pouvoir les affronter et articuler des politiques de transition écologique plus cohérentes.

La crise écologique s’approfondissant, le diagnostic de l’Anthropocène – ce nouvel âge de l’homme sur la terre, dont la manifestation exemplaire est le changement climatique anthropique – résonne comme la prise de conscience d’une rupture irréversible (Crutzen 2002 ; Bonneuil et Fressoz 2013). Face à ce constat, la question du découplage, possible ou non, entre consommation énergétique et croissance économique est centrale, et la réponse à cette question détermine, in fine, la possibilité de maintenir un modèle de société et de paix sociale fondé sur la croissance en dépit de la contrainte écologique. Plusieurs pays y ont déjà répondu positivement et se sont lancés dans des politiques de modernisation écologique : l’Allemagne (par exemple, BMU 2008), pays qui a donné naissance à ce paradigme, mais aussi plus largement l’Union européenne (paquet climat-énergie, autres initiatives diverses), la Corée du Sud où l’on parle de « planification écologique », ou encore la Chine, qui ambitionne de devenir le leader mondial de cette révolution industrielle. Mais cette vision des choses est critiquée par d’autres, qui opposent au mantra de la croissance l’idée d’une économie stationnaire ou d’une décroissance, et à l’économisation de l’environnement que nous avons souligné, une « écologisation de l’économie », plus radicale et plus profonde (par exemple, Common et Stagl 2005 ; Jackson 2009). Ce débat fondamental et important doit être mené de front, y compris par les observateurs académiques.

Avant la COP 21 de Paris 2015 qui, après celle de Copenhague en 2009, concentre à nouveau toutes les attentes et les espoirs, quatre impératifs nous semblent centraux pour éviter un nouvel échec retentissant et démobilisateur : il faut repolitiser le problème climatique afin de briser l’illusion d’une gestion apolitique ; le désenclaver sur l’échiquier politique international et dans les politiques nationales ; finalement, reterritorialiser et rematérialiser les enjeux climatiques afin d’ancrer la nécessaire transformation écologique de nos sociétés dans les réalités sociales, économiques et politiques d’aujourd’hui.

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