Introduction : l’environnement au carrefour des débats sur la sécurité

Le deuxième volume du cinquième rapport du Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat (GIEC) consacre, pour la première fois en 2014, un chapitre intégral à la sécurité humaine. Alors que l’abondance des études recensées dans ce rapport montre l’intérêt considérable que suscite la question des impacts sécuritaires du changement climatique, le rapprochement entre problématiques environnementales et sécurité n’en est pas moins relativement récent.

En effet, dans les études stratégiques, la définition traditionnelle de la sécurité n’a trait qu’aux menaces militaires. Cependant, le regain d’intérêt observé chez les internationalistes depuis les années 1980, et surtout depuis la fin de la guerre froide et la recomposition des grands enjeux sécuritaires dans un monde post-bipolaire, a conduit à un élargissement progressif de la notion de sécurité amorcé tant par les théoriciens (en particulier par l’Ecole de Copenhague et les théories critiques) que par les praticiens. Le sujet de la sécurité – l’entité qui bénéficie de cette sécurité – ne se limite plus à l’Etat (on pense notamment au concept de sécurité humaine) et l’objet de la sécurité – la menace qui met en péril la sécurité – ne se limite plus aux enjeux politico-militaires. Les questions environnementales telles que le changement climatique, la dégradation de l’environnement ou les catastrophes naturelles, analysées comme potentiels déclencheurs de conflits ou comme menaces à la sécurité humaine, participent à cet approfondissement de la notion de sécurité.

L’environnement conteste ainsi la définition classique de ce concept telle que l’on peut la retrouver dans la charte des Nations unies, l’institution en charge de la gestion de la sécurité internationale. En effet, née après la Seconde Guerre mondiale, l’organisation a été structurée selon une division thématique du travail, chaque agence ou programme étant en charge d’une seule question. Or cette structure entrave le traitement des problématiques transversales telles que la sécurité environnementale qui porte sur les rivalités classiques qui peuvent exister entre deux parties en conflit (Etats, mais aussi communautés, villes, tribus, etc.) suite à la dégradation de leur environnement, sur la protection des hommes face aux menaces environnementales d’origines naturelles (catastrophes naturelles) ou humaines, ainsi que sur la préservation de l’environnement (en particulier en cas de conflits).

Pourtant, l’ONU manifeste son intérêt pour l’environnement et les questions de sécurité depuis les années 1980. Une branche spécifique du Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) s’interroge sur les liens entre ressources naturelles et conflits depuis ses premières interventions au Kosovo à la fin des années 1990. Les départements des opérations de maintien de la paix (DOMP) et d'appui aux missions (DAM) tentent, quant à eux, de réduire l’empreinte écologique de ses missions, et de nombreux programmes onusiens établissent des liens directs et indirects entre les deux questions dans leurs publications et projets. En s’interrogeant sur la place de l’environnement dans la redéfinition des approches multilatérales traditionnelles sur la scène internationale, cet article vise ainsi à rendre compte de la manière dont l’organisation travaille sur les questions transversales complexes de sécurité et d’environnement.

A partir des conclusions tirées d’une recherche qualitative portant sur le travail onusien – analyse de la littérature grise, observation participante et entretiens –, cet article mettra en évidence la trajectoire du concept de sécurité environnementale au sein de l’organisation. Il dévoilera plus précisément comment les champs de la sécurité internationale et des politiques environnementales se rencontrent à l’ONU à travers les processus de sécurisation de l’environnement d’une part, et d’« environnementalisation » de la sécurité d’autre part. Il s’agira ainsi de comprendre comment l’environnement est construit comme un enjeu de sécurité dans le discours comme dans les pratiques d’institutions onusiennes, et de voir également comment la sécurité est progressivement pensée comme un sujet d’intérêt pour les politiques environnementales, en termes d’empreinte écologique des activités militaires notamment.

Sécurisation classique : la construction de la menace environnementale à l’ONU

Ancrés dans le contexte d’élargissement des études de la sécurité, les travaux de l’Ecole de Copenhague ont fondamentalement remis en cause la perception classique de ce qu’était la sécurité en montrant qu’il s’agissait avant tout d’une construction sociale à travers ce qu’ils nomment le processus de sécurisation. Pour Barry Buzan, Ole Wæver et Jaap de Wilde, la sécurisation consiste, pour les élites politiques, à désigner une menace à la survie et à la faire reconnaître comme telle (intersubjectivité) afin de pouvoir y répondre par des mesures urgentes et exceptionnelles qui caractérisent le champ de la sécurité (Buzan, Wæver et de Wilde 1998 ; Wæver 1995). Par exemple, si le président des Etats-Unis désigne les migrants comme un enjeu de sécurité national, il peut, une fois cette désignation acceptée par le public et le Congrès, établir un certain nombre de lois reconnaissant les migrants comme des menaces. La sécurisation procèderait donc d’un acte de langage.

Bien que fortement critiquée, notamment pour sa définition restreinte au discours, et complétée par des approches plus sociologiques que nous présenterons rapidement par la suite, cette théorie a inspiré de nombreux travaux sur la construction de l’environnement comme enjeu de sécurité. Ainsi, dans la lignée des recherches de Rita Floyd sur la sécurisation environnementale par l’administration américaine (Floyd 2010) et de Maria-Julia Trombetta sur le discours sécurisant le changement climatique (Trombetta 2008), nous allons analyser la construction de la menace environnementale dans le discours onusien.

Alors que les premiers rapprochements entre problématiques environnementales et sécurité touchaient à la protection de l’environnement en cas de conflits – publications jointes entre le PNUE et le Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) entre 1984 et 1988, intervention du PNUE dans les Balkans à la suite des bombardements de l’OTAN pour évaluer l’état de l’environnement –, on observe la création et la diffusion du concept de sécurité environnementale par l’ONU dès la fin des années 1980. Les deux types de sécurité identifiée – la sécurité classique et la sécurité humaine – sont constamment mobilisés dans la construction de l’environnement comme menace à la stabilité étatique et à la vie humaine. Ainsi, le rapport Brundtland Notre avenir à tous de 1987, l’Agenda pour la paix du Secrétaire général Boutros Boutros-Ghali de 1992, et le rapport du millénaire du Secrétaire général Kofi Annan « Nous les peuples » : Le rôle des Nations Unies au XXI^e siècle de 2000 établissent tous un lien clair entre environnement, tensions politiques et conflits. De même, le rapport du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) sur le développement humain de 1994, à l’origine du concept de sécurité humaine, définit la « sécurité environnementale » comme l’une des sept dimensions de cette nouvelle notion.

A la suite de ces premiers rapports, le PNUE s’est largement investi dans la construction de l’environnement comme menace à la stabilité étatique. Dans le cadre de son sous-programme « Désastres et conflits », et principalement sa branche « Post-conflit et gestion des désastres », il participe activement à la sécurisation de l’environnement à l’ONU en produisant une série de rapports sur le lien entre environnement et conflit. S’appuyant sur un panel d’experts en matière d’environnement, de conflit et de consolidation de la paix qu’il a lui-même mis en place en 2008, et justifiant ainsi son action dans ce nouveau champ, le programme onusien s’est lancé dans la rédaction de quatre rapports sur ce thème, dont trois ont déjà été publiés : le premier sur le cadre légal de la protection de l’environnement en cas de conflit (2009), un deuxième sur les liens entre conflit et ressources naturelles (2009), le dernier sur l’environnement et les opérations de maintien de la paix onusiennes (2012). Le quatrième rapport devait être consacré à la diplomatie environnementale, mais est toujours à l’état de brouillon actuellement. Accordant une attention toute particulière aux expressions choisies, ces rapports ont ainsi contribué à sécuriser l’environnement présenté comme un risque pour la consolidation de la paix et la reprise des conflits, comme un enjeu de convoitise et de tensions et comme une source de financement majeure permettant le déclenchement et la poursuite des efforts de guerre.

Enfin, notamment sous l’impulsion du PNUE qui promeut l’intégration des questions de sécurité et d’environnement chez les autres acteurs onusiens (phénomène de mainstreaming), on retrouve un discours construisant l’environnement comme un enjeu de sécurité dans une grande variété de publications, en particulier les rapports du Secrétaire général. D’autres programmes tels que l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture, le Haut Commissariat pour les réfugiés ou encore le PNUD font également ce type de rapprochement dans diverses publications. Le discours s’oriente principalement autour de trois grands thèmes : les ressources naturelles et la dégradation environnementale comme source de conflits et d’insécurité ; les ressources naturelles comme source de financement de la guerre ; le changement climatique comme multiplicateur de menaces.

Ainsi assiste-t-on au sein de l’ONU à une construction discursive de l’environnement comme enjeu de sécurité, à laquelle s’ajoutent des pratiques d’intervention de la part du PNUE qui contribuent également au processus de sécurisation.

Les pratiques de sécurisation du PNUE : intervention et technicisation

Comme nous l’avons mentionné précédemment, le modèle de l’Ecole de Copenhague centré sur une analyse discursive de la sécurisation a été largement critiqué et enrichi depuis sa première formulation. Proposant une étude plus complexe du discours (Strizel 2007), s’intéressant plus spécifiquement aux acteurs de la sécurisation (Bigo 2005) et à leurs intentions (Floyd 2010) et invitant à observer également les pratiques de sécurisation (Balzacq 2010), plusieurs auteurs ont défini des modèles complémentaires utiles pour comprendre le cas onusien. En effet, si l’analyse des discours de l’ONU nous renseigne sur la façon dont les problèmes sont posés, il n’en reste pas moins indispensable d’observer comment l’ONU sécurise l’environnement dans la pratique.

Dans une perspective d’expansion de son agenda caractéristique des organisations internationales (Barnett et Finnemore 2004), le PNUE participe ainsi à la sécurisation de l’environnement, non seulement par la production de rapports mais également par des activités de terrain qu’il conduit en partenariat avec de nombreux acteurs onusiens – le OCHA dans le cadre de l’unité jointe sur les urgences environnementales, le PNUD et son bureau « prévention des crises et relèvement », le Bureau d’appui à la consolidation de la paix (BACP) sur ressources naturelles et consolidation de la paix ou encore avec ONU-Femmes – et extra-onusiens – notamment l’Union européenne dans le cadre d’un partenariat ONU-UE sur les ressources naturelles et la prévention des conflits, ou encore l’OTAN qui intervient au sein de l’Initiative EnvSec sur la sécurité environnementale en Asie centrale, en Europe de l’Est, au Caucase du Sud et en Europe du Sud-Est, dont le PNUE et le PNUD sont tous deux membres. Ainsi, dans la lignée des conclusions de Trombetta (2008) qui met en évidence le développement de nouvelles pratiques de sécurité tournées vers la gestion quotidienne du risque plutôt que vers des politiques exceptionnelles d’urgence – censées caractériser le secteur de la sécurité selon les auteurs de l’Ecole de Copenhague –, nous avons observé au PNUE un travail quotidien de rapprochement des problématiques environnementales et de sécurité via des pratiques d’intervention technicisées.

Les pratiques de sécurisation du PNUE reposent sur deux types d’activités principales. Tout d’abord, la branche post-conflit et gestion des désastres produit des évaluations environnementales dans des régions en conflit ou post-conflit. Le PNUE intervient également sur ce type de missions dans le cadre de l’unité jointe PNUE-Office pour la coordination des affaires humanitaires de l’ONU (OCHA) consacrée aux urgences environnementales (désastres écologiques d’origine naturelle et humaine) et de l’initiative EnvSec (Environmental Security) en charge des questions de sécurité environnementale en Europe de l’Est, dans les Balkans, le Caucase et l’Asie centrale, à laquelle il a pris part avec d’autres programmes onusiens et partenaires externes. Le principe est d’envoyer une équipe d’experts pour évaluer l’état de l’environnement et identifier les risques et opportunités qui découlent de la situation, démarche qui peut conduire à la mise en œuvre de projets d’action à plus long terme.

Ensuite, le second type de pratiques consiste en l’élaboration d’une offre de formations et la production de directives à destination des acteurs onusiens et d’acteurs politiques locaux. D’une part, le PNUE délivre des formations aux autorités locales afin de les sensibiliser aux enjeux de sécurité, d’environnement et de gestion des risques. D’autre part, il publie des fiches d’information – telles que celles produites sur l’environnement et la consolidation de la paix dans le cadre d’un partenariat entre l’ONU et l’Union européenne dont le PNUE est un membre très actif – et des cours en ligne libres d’accès – comme celui créé avec l’Institut des Nations unies pour la formation et la recherche (UNITAR) sur la base des conclusions de son étude sur l’environnement et le maintien de la paix.

Les intentions du PNUE dans cette démarche sont doubles. D’une part, une approche technique lui permet de respecter le mandat qui lui a été confié en tant qu’organisation normative dont la valeur ajoutée se mesure à son expertise, mais également d’accaparer le champ d’action en se positionnant comme l’expert de ce domaine. Il s’agit, d’autre part, d’une décision politique de contournement afin d’éviter la surpolitisation des enjeux environnementaux et les blocages souverainistes des Etats. Concrètement, les fonctionnaires du PNUE font valoir leur statut de scientifiques « neutres » et proposent des évaluations « impartiales » leur permettant d’intervenir en situation post-conflit et dans des zones de grandes tensions politiques.

Par le biais d’interventions orientées sur des questions techniques, le PNUE et ses partenaires onusiens et extra-onusiens participent donc à un processus de sécurisation de l’environnement également à l’œuvre au sein du Conseil de sécurité, comme en témoigne l’introduction des problématiques environnementales dans ses débats.

Investir les arènes de la sécurité onusienne : l’environnement au Conseil de sécurité

Depuis les années 2000 et à plusieurs reprises, différents aspects des problématiques environnementales ont été inscrits à l’agenda du Conseil de sécurité : ressources naturelles et conflits, environnement et maintien de la paix, changement climatique et sécurité.

Au sujet des ressources naturelles, si aucune résolution intégralement dédiée à cette question n’a été votée, on peut tout de même souligner deux résolutions du Conseil (S/RES/1459, 28 janvier 2003 ; S/RES/1625, 14 septembre 2005) et une déclaration du président (S/PRST/2007/22, 25 juin 2007) conclue à la suite d’un débat organisé en 2007 par la présidence belge sur le thème « Maintien de la paix et de la sécurité internationales : ressources naturelles et conflit ». Cette dernière reconnaît le rôle et l’importance des ressources naturelles en matière de conflits et de prévention des conflits. A la suite de diverses résolutions portant sur le commerce illicite de diamants bruts, source de financement de certains conflits, le Conseil a également apporté son soutien au système de certification entré en vigueur en 2003 (processus de Kimberley).

Toutefois, ce qui caractérise le traitement de cette problématique par le Conseil est l’absence de réponse systématique et une approche au cas par cas. Il ne considère les questions de ressources naturelles et d’environnement que dans des cas spécifiques. Le Conseil a ainsi requis l’investissement des missions de maintien de la paix en matière de ressources naturelles en leur donnant des mandats directs ou indirects dans de nombreux cas listés dans le tableau ci-dessous.

Enfin, de manière un peu plus polémique, le changement climatique a récemment été mis à l’agenda du Conseil. Une première fois en 2007, sous la présidence britannique, le Conseil a débattu des potentielles conséquences du changement climatique sur la sécurité internationale. Aucun accord n’a résulté de ce débat qui a cristallisé les oppositions Nord-Sud, qui se sont à nouveau manifestées en 2011 lors d’un deuxième débat sur cette question organisé à la demande de la présidence allemande. Bien que le G77 et la Chine reconnaissent un lien possible entre changement climatique et sécurité, ils demandent à ce que cela soit débattu à l’Assemblée générale – une arène universelle contrairement au Conseil de sécurité –, le changement climatique étant un enjeu de développement qui concerne tous les Etats. Une déclaration du président a tout de même été adoptée priant le Secrétaire général d’intégrer ces éléments de contexte dans ses rapports au Conseil (S/PRST/2011/15, 20 juillet 2011). Enfin, début 2013, une rencontre dans le cadre de la formule Arria – rencontres informelles et confidentielles du Conseil où des acteurs externes peuvent être invités à s’exprimer sur un sujet – organisée par le Pakistan et le Royaume-Uni, a été consacrée aux implications du changement climatique sur la sécurité internationale.

Même si le G77 et la Chine ont à nouveau refusé que le changement climatique soit inscrit dans les prérogatives du Conseil, on peut présumer que des actions complémentaires pourront être mises en œuvre à l’avenir, notamment dans le cadre des opérations de maintien de la paix comme cela a déjà été le cas.

« Environnementalisation » des opérations de maintien de la paix : « environnementaliser » pour sécuriser

Alors que nous avons observé une sécurisation de l’environnement dans les discours et les activités de différentes institutions onusiennes, le cas onusien fait également état de manœuvres « environnementalisant » la sécurité, soit la construction de la sécurité comme un enjeu environnemental. Tout comme Angela Oels décrit la « climatisation du champ de la sécurité » (Oels 2012), nous allons mettre en évidence un processus d’« environnementalisation » des opérations de maintien de la paix de l’ONU.

Tout d’abord, ce processus s’inscrit dans la stratégie globale des Nations unies Greening the blue, initiée en 2010 et particulièrement soutenue par le Secrétaire général Ban Ki-moon, qui aspire à réduire l’empreinte écologique des activités de l’organisation. Or cette politique fait directement écho aux réalités du terrain, et plus précisément aux préoccupations environnementales croissantes en matière d’opérations de maintien de la paix, activité la plus onéreuse et la plus visible du travail de l’ONU. En effet, alors que les missions se sont complexifiées dans les années 1990, évoluant sur les plans quantitatif et qualitatif, leurs conséquences sur l’environnement ont fait l’objet d’une attention croissante. Ainsi, en 2009, une politique environnementale est approuvée (document interne) et des officiers environnementaux sont nommés dans certaines missions.

Mais l’application des directives est inégale. Ainsi, alors que l’épidémie de choléra survenue en Haïti à la suite du tremblement de terre de 2010 a été attribuée aux casques bleus et à leur mauvaise gestion des eaux usées (le secrétariat de l’ONU ne reconnaît qu’une part de responsabilité limitée, le discours officiel étant qu’il s’agit d’une cause parmi d’autres), le département des opérations de maintien de la paix et le département d’appui aux missions ont été amenés à considérer les impacts des missions sur leur environnement, en termes de risques écologiques et sanitaires notamment, avec encore plus d’intérêt. Les activités sécuritaires de l’ONU sont donc progressivement inscrites à l’agenda environnemental de l’organisation.

Cette « environnementalisation » est d’autant plus intéressante qu’elle permet également la mise sur agenda de la sécurité environnementale. En effet, tout comme la technicisation constitue une manœuvre pertinente pour sécuriser l’environnement tout en évitant la surpolitisation et les enjeux de souveraineté qui font souvent obstacle à la coopération, l’« environnementalisation » de la sécurité peut soutenir la sécurisation de l’environnement. Cette manœuvre est particulièrement apparente dans le rapport du PNUE sur l’environnement et le maintien de la paix intitulé Greening the Blue Helmets (2012). Ce rapport est divisé en deux parties qui sont présentées comme logiquement connectées alors que, sur le terrain, elles ne concernent pas les mêmes problématiques et acteurs ni ne requièrent les mêmes types de solution. La première partie est consacrée à l’empreinte écologique des missions alors que la seconde touche aux ressources naturelles, aux conflits et au maintien de la paix. Cette association singulière est en réalité un choix stratégique. Dans la mesure où les fortes divisions au sein du Conseil de sécurité n’auraient pas permis de publier un rapport entièrement consacré aux conséquences des problématiques environnementales sur la sécurité internationale et le maintien de la paix, le PNUE a choisi de combiner cette question à un sujet moins polémique, à savoir l’impact écologique des missions. L’« environnementalisation » de la sécurité était donc un moyen de sécuriser l’environnement.

Conclusion : complémentarité des actions autour de la sécurité environnementale à l’ONU

Cet article a mis en évidence la trajectoire du concept de sécurité environnementale au sein d’institutions onusiennes, décrivant plus précisément les processus de sécurisation de l’environnement et d’« environnementalisation » de la sécurité à l’œuvre au sein de l’organisation.

Même si ces processus connaissent des limites, comme en témoignent les lenteurs et oppositions au sein du Conseil de sécurité, ils pourraient constituer, in fine, des stratégies permettant la réalisation du mandat originel de l’ONU en matière de paix et de sécurité internationales (l’environnement n’est pas mentionné dans la charte des Nations unies et sa protection n’est venue que tardivement dans les missions de l’organisation). Ainsi, l’utilisation croissante de l’environnement comme ressource pour l’action diplomatique onusienne en matière de consolidation de la paix et de prévention des conflits tend à confirmer cette dynamique. L’organisation d’une rencontre entre acteurs locaux des deux parties en conflit au Sahara occidental, l’étude des tensions entre Haïti et la République dominicaine autour des ressources forestières et les interventions en Asie centrale pour permettre la coopération en matière d’eaux transfrontalières révèlent comment l’environnement constitue une ressource politique pour le renouvellement de l’action onusienne. Mise en péril par le développement des diplomaties de club et des organisations régionales, l’ONU utilise son mandat large et universel – contrairement à certaines de ces institutions – pour investir ce nouveau champ et freiner sa monopolisation par certaines organisations telles que l’OTAN.

Références