Alors que les cinquante dernières années ont connu une tendance lourde de baisse des prix des grandes matières premières agricoles, qui avait fait sortir l’agriculture des radars des stratégies de développement économique au Nord comme au Sud, la question agraire a fait son grand retour dès 2007 dans l’agenda des bailleurs de l’aide au développement : après vingt années d’éclipse, le rapport annuel de la Banque mondiale sur le développement (Banque mondiale 2008) recommande de remettre les enjeux de productivité, de revenus et d’emploi agricoles au cœur des stratégies macroéconomiques des pays les moins avancés mais aussi des grands pays émergents comme l’Inde ou la Chine, où la main d’œuvre agricole est encore très importante. Dans ces pays, un dollar investi dans l’agriculture réduirait davantage la pauvreté qu’un dollar investi dans n’importe quel autre secteur. Ce retournement de perspective chez les économistes du développement a précédé les crises alimentaires de 2008 (les pics de prix des matières premières agricoles avaient alors provoqué des mouvements d’agitation politique dans de nombreux pays dépendant des importations, comme l’Egypte, le Sénégal ou Haïti), qui ont encore amplifié la place occupée par l’agriculture et l’alimentation dans les débats internationaux : même si leurs causes sont multiples, elles semblent signifier que la demande alimentaire mondiale, toujours croissante, commence à entrer en tension avec les capacités de production, qui varient nécessairement en fonction du climat ; ces crises remettent surtout en lumière le fait que la sécurité alimentaire est encore loin d’être assurée pour plus de 850 millions d’habitants de la planète, et que l’accès à l’alimentation est encore très inégal, alors que la production alimentaire mondiale a accompli l’exploit d’augmenter plus vite que la population au cours des dernières décennies. L’interprétation des tendances sur les grands équilibres mondiaux est en fait au cœur de controverses majeures : les tensions entre disponibilités et besoins alimentaires dans un monde aux ressources limitées seront-elles un fait structurant des prochaines décennies ? Les relents malthusiens de cette question invitent à la traiter avec précaution : la focalisation sur la nécessaire augmentation de la production agricole à l’échelle mondiale ne tend-elle pas à présenter comme inévitables certaines options techniques ou organisationnelles pour les systèmes agricoles et alimentaires, au détriment de modèles alternatifs ?

Les enjeux environnementaux sont au cœur de ces controverses sur la sécurité alimentaire du monde de demain : le concept de limites de l’écosystème planétaire (« planetary boundaries », Rockström et al. 2009) montre à quel point le système alimentaire est à la fois un facteur moteur de la dégradation de l’environnement mondial et un secteur très vulnérable à cette dégradation (pollution et surexploitation des ressources en eau, dégradation des écosystèmes et des sols, contribution aux émissions de gaz à effet de serre et dépendance face aux évolutions climatiques, dépendance aux énergies fossiles pour la production d’engrais azotés…). Comment ces enjeux environnementaux de long terme doivent-ils être pris en compte dans l’agenda international agricole et alimentaire ? Renouvellent-ils la question malthusienne, ou bien ne font-ils que la confirmer ?

Cet article revient d’abord sur le modèle de la révolution verte des cinquante dernières années et sur ses effets, pour éclairer les principales trajectoires proposées pour le futur. Il met ensuite en évidence les questions structurantes spécifiques auxquelles seront confrontées les grandes régions du monde. Il conclut en montrant que ces questions soulèvent des enjeux de coordination internationale divers, traités selon des perspectives très différentes selon les enceintes où elles sont débattues.

Après la « révolution verte », quel nouveau projet de modernisation ?

Après la Seconde Guerre mondiale, une vague coordonnée de modernisation agricole a été déployée depuis les Etats-Unis vers l’Europe, l’Amérique latine et l’Asie. Reposant essentiellement sur la diffusion à grande échelle d’un « paquet technologique » (semences améliorées, engrais, produits phytosanitaires, mécanisation, irrigation), la « révolution verte » a substantiellement accru la productivité de la terre dans les grandes régions où elle a été mise en œuvre, permettant une augmentation de la production agricole mondiale de près de 150 % entre 1960 et 2000, alors que la population n’a fait « que » doubler (Paillard et al. 2011). Mais cette modernisation qui cherche à rendre les plantes aussi productives au champ qu’en laboratoire impose aussi des transformations profondes et une homogénéisation des écosystèmes agricoles, et n’est pas à la portée de tous les agriculteurs. Résultat : la formidable augmentation de la production alimentaire mondiale a eu pour corolaires un écart croissant de revenus entre les agriculteurs ayant pu bénéficier de ces technologies et ceux qui n’y ont pas eu accès, et une dégradation conséquente de l’environnement. Malgré l’augmentation de la production mondiale, la sécurité alimentaire n’est donc pas assurée pour tous, et en particulier pour de très nombreux petits agriculteurs des pays du Sud. De plus, de nombreux indices de stagnation des rendements ont été relevés dans les régions de déploiement de la révolution verte, indiquant la fin d’une période et la nécessité d’imaginer de nouveaux projets de modernisation pour les systèmes agricoles, pour lesquels l’enjeu ne sera pas seulement focalisé sur l’augmentation de la production mondiale, mais aussi sur les conditions de cette production, d’un point de vue social et environnemental (McIntyre et al. 2008).

L’accent mis sur la rareté des ressources peut être très diversement interprété, en regard de cette histoire de la modernisation agricole. Les tenants de la poursuite de la révolution verte insistent sur la rareté des sols cultivables, en corrélation avec la nécessité de préserver les grands bassins forestiers de l’expansion des terres agricoles, et en déduisent que l’impératif renouvelé pour les prochaines décennies est d’augmenter les rendements agricoles sur toutes les surfaces actuellement cultivées et par tous les moyens techniques disponibles. Ils estiment que cette politique serait à la fois compatible avec la réduction des émissions de gaz à effet de serre, dans une logique d’optimisation conjointe de la productivité et de l’efficience carbone, et efficace en matière d’adaptation au changement climatique, en permettant aux régions touchées par un événement climatique extrême de faire appel au surcroît de production des autres régions. Ce paradigme de la productivité est cependant battu en brèche par d’autres acteurs rassemblés autour du paradigme de l’agroécologie, mot d’ordre agronomique qui comporte cependant une forte dimension critique en matière sociale, économique et politique. Les tenants de l’agroécologie (mouvements paysans, ONG environnementales, universitaires…) critiquent le paradigme de la productivité sous divers angles. Tout d’abord, il serait aveugle à l’effet rebond, ne s’intéressant aucunement à la maîtrise de la demande alimentaire, notamment dans les pays développés ; ainsi, les gains de productivité ne parviendraient probablement pas à compenser les effets négatifs d’une explosion de la production agricole totale, qu’il s’agisse de déforestation, de dérèglement climatique ou de pollution des eaux. Ensuite, cette focalisation sur la productivité et sur des solutions techniques standardisées largement diffusables risquerait fortement d’occulter les vulnérabilités spécifiques des écosystèmes et des sociétés locales où elles seraient appliquées : fragilité des sols tropicaux où la perte de fertilité pourrait mettre en danger les gains de productivité à court terme ; variabilité climatique locale face à laquelle la diversité des systèmes paraîtrait moins risquée que la spécialisation par grandes régions ; disponibilité très importante de main d’œuvre agricole dans l’espace rural que l’intensification conventionnelle risquerait de jeter dans les bidonvilles des métropoles en l’absence d’autres secteurs susceptibles de leur offrir un emploi… Cette controverse entre les modèles a le mérite de souligner la multiplicité des défis que doit relever toute stratégie de développement agricole, alors que l’approche par l’augmentation des rendements semblait apporter une solution simple, focalisée sur un seul paramètre.

Plutôt que de déployer l’arsenal technique nécessaire pour reproduire, à l’échelle d’un écosystème, les conditions de laboratoire permettant aux plantes ou aux animaux sélectionnés d’exprimer les rendements maximaux théoriques, les tenants de l’agroécologie envisagent plutôt un pilotage très fin des dynamiques écologiques et des fonctionnements de l’écosystème agricole ; un pilotage adapté aux conditions environnementales locales et réduisant radicalement l’utilisation d’intrants, ce qui suppose des systèmes et des paysages agricoles complexes, associant espèces animales et végétales (système de polyculture élevage, protection intégrée des cultures), cultures annuelles et pérennes (agroforesterie), céréales et légumineuses permettant de fixer l’azote atmosphérique (rotations ou assolements complexes)… Les promesses d’une telle trajectoire d’innovation alternative sont nombreuses, et demandent également à être suivies avec attention : les augmentations de rendements seront-elles suffisantes pour assurer un revenu décent à l’importante main d’œuvre rendue nécessaire par ces systèmes agricoles complexes ? Sera-t-il ainsi plus facile d’obtenir conjointement des performances en termes d’augmentation de production et en termes écologiques que dans le modèle conventionnel ? Quels modes d’organisation permettraient de mettre en commun la terre pour atteindre des surfaces d’exploitation viables ? Sur quel nouveau type de conseil agricole repose une telle modernisation, plus intensive en connaissance qu’en capital ? Les transformations nécessaires en aval du système alimentaire (maîtrise de la croissance de la demande, rediversification des matières premières utilisées par l’industrie, par exemple) seront-elles possibles ? Malgré le nombre important d’expériences locales en agroécologie menées par des ONG ou des centres de recherche, et en dépit du nombre élevé d’hectares concernés, il est encore impossible aujourd’hui de répondre à cette série de questions. Certaines méta-analyses (Pretty et al. 2011) laissent entendre que les trajectoires de transformation agroécologique des systèmes agricoles permettent d’atteindre des rendements importants, mais leur significativité statistique est encore critiquée.

Chacun des deux modèles fait donc un pari différent qui lie entre elles les dimensions économiques (production, compétitivité), sociales (emploi, accès à l’alimentation) et environnementales de la transformation que connaîtront les systèmes agricoles et alimentaires. L’un repose plutôt sur la poursuite des tendances des années passées (croissance de la demande alimentaire avec le niveau de revenu, industrialisation de l’élevage, spécialisation par bassins de production…) et met en avant la nécessité de progrès technologiques pour assurer la croissance des rendements, et donc de la production mondiale censée entraîner également la croissance économique des pays où l’économie repose encore largement sur le secteur primaire. L’autre met l’accent sur la non-durabilité du scénario tendanciel, que ce soit d’un point de vue environnemental ou social, au point que la viabilité économique du secteur en soit elle-même affectée : il préconise donc l’infléchissement concomitant de toutes les tendances à l’œuvre en amont et en aval du secteur alimentaire (Mc Intyre 2008 ; De Schutter 2010).

Enjeux régionaux spécifiques et amplification structurelle des échanges

Comment cette controverse mondiale entre deux grands modèles s’incarne-t-elle dans les contextes historiques, politiques, économiques et écologiques différenciés des grands ensembles régionaux de la planète ? Quels que soient les modèles qui seront choisis dans ces régions, il faut déjà tenir compte de certaines transformations inéluctables de la structure des échanges alimentaires mondiaux. Alors que seulement 10 % environ de la production de biomasse agricole fait aujourd’hui l’objet d’échanges entre grandes régions, tous les scénarios montrent une tendance lourde d’amplification des déficits ou des excédents structurels, et donc de ces échanges (Paillard et al. 2011 ; Freibauer et al. 2011).

En Asie, au Moyen-Orient et en Afrique du Nord, les limites du potentiel de sols cultivables sont déjà atteintes, et ce d’autant plus que les ressources en eau sont rares dans nombre de ces pays et que les sols subissent une importante dégradation (érosion, mais aussi perte de fertilité ou salinisation), alors que la main d’œuvre agricole est encore souvent pléthorique (Egypte, Chine ou Inde, par exemple). Par ailleurs, ces régions connaissent déjà des niveaux de rendement très élevés, et la possibilité de les maintenir au même niveau paraît être le principal défi agronomique face au changement global (impacts du changement climatique, dégradation de la biodiversité). La croissance démographique et l’augmentation des revenus conduiront à une demande alimentaire croissante, tant en produits animaux que végétaux, alors que la production primaire rencontrera de nombreuses limites, quel que soit le modèle technique envisagé. Structurellement importateurs nets de biomasse alimentaire, ces pays commencent déjà à développer des stratégies pour devenir exportateurs de produits transformés et maintenir ainsi à flot leur balance commerciale. Néanmoins, ils devront également réussir à identifier un gisement d’emplois et de revenus pour les très nombreux agriculteurs auxquels les autres secteurs de l’économie ne sont pas certains de pouvoir offrir de meilleures opportunités : toutes les options, y compris celle de l’agroécologie, méritent d’être considérées pour que l’agriculture et l’agroalimentaire puissent également être d’importants secteurs d’emploi.

A l’autre extrême, l’Amérique du Nord et du Sud, la Russie, et même l’Australie, disposent d’un potentiel cultivable important (qui pourrait même être accru par le changement climatique), et peuvent encore augmenter les rendements de leurs terres, alors que la demande alimentaire ne devrait pas connaître de nouveau boom. Ces pays se voient donc comme les grands exportateurs structurels des prochaines décennies. Ils sont engagés dans une course à l’amélioration des rendements afin d’avoir le secteur agricole le plus compétitif pour nourrir les grandes régions de demande que seront l’Asie et l’Afrique du Nord. Les conditions écologiques et, pour certains pays (en Amérique latine notamment), les conditions sociales de cet accroissement de la production ne doivent cependant pas être négligées : face à l’impératif de compétitivité pour l’export, restera-t-il un espace politique pour rechercher des modèles techniques et organisationnels permettant également de garantir des bénéfices sociaux locaux ou la viabilité écologique de la production ?

Cette dernière question est au cœur du débat européen sur la politique commune en matière agricole et alimentaire : alors qu’une partie du secteur agricole ne voit son salut que dans la participation à la course engagée pour nourrir l’Asie ou la Méditerranée, de nombreuses autres voix s’élèvent pour souligner que la modicité des marges de manœuvre pour augmenter les rendements étant donné les niveaux élevés déjà atteints. Selon elles, il est impossible, dans ces conditions, de rivaliser avec les gains de productivité des régions citées au paragraphe précédent. Vu les ressources limitées dont dispose l’Europe par rapport à ces pays (en terres, mais aussi en énergie fossile pour produire les engrais), est-il encore raisonnable de rechercher les dernières réserves d’augmentation de la productivité, et ne faut-il pas plutôt viser une position de région pionnière en matière de transition vers une agriculture durable ? Le ministre français de l’Agriculture a ainsi proposé depuis 2012 de faire de la France la championne de l’agroécologie, mais les obstacles et résistances face à une telle trajectoire de changement sont nombreux (Guillou 2013). Les mouvements européens paysans, environnementaux et de solidarité internationale, qui défendaient une politique agricole commune de transition vers l’agroécologie ont également dû faire face à ces verrouillages techniques, organisationnels et politiques. Le débat européen est donc encore très incertain, entre injonction à l’amélioration de la compétitivité à travers l’augmentation des rendements et projets de transition.

Enfin, c’est en Afrique subsaharienne que la révolution verte a été le moins diffusée, notamment parce qu’il n’était plus question, en période d’ajustement structurel, d’avoir recours aux subventions et aux outils publics qui avaient ailleurs permis sa mise en œuvre. Mais d’autres contraintes, écologiques, sociales, et relatives à la sécurisation foncière, expliquent aussi que les rendements moyens dans cette région restent encore trois fois moins élevés qu’en Asie ou en Amérique latine. Les niveaux d’utilisation d’engrais sont très faibles et la moindre augmentation de la fertilisation permettrait d’améliorer la productivité de manière substantielle. Mais suffit-il de mettre en place les institutions et moyens techniques de la révolution verte en Afrique pour assurer la sécurité alimentaire et le développement économique du continent ? Le défi est particulièrement ardu pour ces pays où la croissance démographique est très importante, même si le potentiel d’accroissement de la production est très élevé : il faut identifier une trajectoire de modernisation agricole qui garantisse à la fois des structures d’exploitation agricole suffisamment grandes pour être viables, tout en maintenant des niveaux d’emploi en agriculture et dans le secteur de la transformation alimentaire permettant d’absorber la main d’œuvre disponible, et des exploitations suffisamment adaptées à leurs conditions écologiques pour ne pas mettre en péril les écosystèmes tropicaux fragiles sur lesquels elles reposent ; et cela tout en garantissant une augmentation de la production suffisamment rapide pour ne pas être obligé d’importer massivement des produits agricoles qui assureraient l’approvisionnement alimentaire mais concurrenceraient la production locale sur le marché intérieur. Entre agroécologie et révolution verte, entre agriculture familiale et agrobusiness, les débats sur les modèles à adopter font donc rage, les gouvernements de la plupart des pays étant en général plus convaincus par le retour sur investissements en misant avant tout sur l’augmentation massive de la production que par des modèles techniques et organisationnels nécessitant un design plus complexe. De leur côté, les ONG représentant les petits agriculteurs ainsi que certains analystes, bailleurs et ONG du Nord invitent à considérer les bénéfices de modèles agroécologiques qui commencent à faire leurs preuves dans différents types de contextes en Afrique, et notamment en matière de résilience pour les agriculteurs familiaux (De Schutter 2010).

Conclusion : controverses et coordinations internationales fragmentées

Etant donné que des modèles techniques et politiques de modernisation agricole différenciés et spécifiques prennent forme selon les régions, différents modes de coordination internationale paraissent nécessaires (Lérin et Louafi 2012). Entre controverse mondiale sur les modèles technico-organisationnels de la modernisation agricole et interdépendance accrue en termes d’échanges internationaux, où se joue la gouvernance du système alimentaire mondial ? Le financement public ou philanthropique de la recherche agricole internationale, par exemple, est traversé par les controverses entre modèles, face auxquelles une stratégie active de diversification du portefeuille d’innovations semble s’avérer pertinente. En matière d’aide publique au développement, les stratégies de développement des bailleurs ou des Etats sont également bien obligées de parier sur un modèle ou un autre : dans cette perspective, l’agenda post 2015 de l’ONU relatif aux objectifs du développement durable offre l’opportunité d’engager un véritable processus d’apprentissage mettant en regard les différentes situations nationales, au Nord comme au Sud, pour apprendre collectivement des expérimentations de transformation agricole et alimentaire des différents pays, mais aussi pour faire en sorte que les gouvernements soient davantage comptables de leurs choix stratégiques devant la société civile nationale et globale. C’est aussi la logique de la réforme du Comité pour la sécurité alimentaire des Nations unies, qui donne à la société civile une place inédite dans une enceinte intergouvernementale pour la formulation de lignes directrices pour les politiques nationales, par exemple sur l’accès au foncier (Brun et Treyer 2014). La logique prudente d’expérimentation et d’apprentissage, défendue par exemple par le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) de l’Union africaine, semble cependant bien faible face au poids d’initiatives comme l’Alliance pour une révolution verte en Afrique (Alliance for a Green Revolution in Africa, AGRA) ou la New Alliance, légitimées depuis 2008 par les décisions du G8 et du G20, qui se focalisent quasi exclusivement sur l’accès aux intrants chimiques. Par ailleurs, les stratégies nationales restent très dépendantes des contraintes ou des marges de manœuvre liées à la régulation internationale des échanges commerciaux agricoles : alors que l’Organisation mondiale du commerce (OMC) n’a connu qu’un timide sursaut à Bali en 2013, donnant notamment à la politique de stocks nationaux de l’Inde un sursis de quatre ans, les décisions prises au G8/G20 reconnaissent l’importance d’un système international de suivi et de transparence sur les stocks (système d’information sur les marchés agricoles, AMIS), qui permettrait de mieux anticiper les tensions entre offre et demande et de réduire les possibilités de spéculation sur les prix agricoles, mais celui-ci n’a pas réellement été mis en œuvre depuis lors. S’il est reconnu par tous les acteurs, qu’ils soient pour ou contre l’agenda global de libéralisation, que la construction de marchés communs régionaux constitue un progrès pour la sécurité alimentaire et le développement économique, on est bien loin d’un accord de coordination sur les politiques commerciales agricoles, tant sont grandes les divergences, entre ces mêmes pays, entre demandes d’accès aux marchés extérieurs et affirmation de la souveraineté des Etats en matière de protection temporaire ou permanente de leurs marchés et secteurs agricoles. Alors que le changement climatique sera l’une des forces majeures de transformation de ces échanges internationaux et que l’agriculture est responsable de près de 30 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre, ce secteur est pour l’instant tenu le plus possible à distance des discussions politiques au sein de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (1992), par crainte d’importer dans la négociation climatique ces insolubles controverses commerciales. La fragmentation de ces enceintes de coordination constitue paradoxalement une chance pour l’agriculture et la sécurité alimentaire, car elle permet des avancées sur certains des registres majeurs de ce problème global, dans des périodes où d’autres ne peuvent qu’être maintenus silencieux ou dans un format exclusivement technique pour ne pas courir le risque d’un blocage total. Il paraît cependant peu probable que ce monde sous contrainte du changement global puisse faire l’économie d’un accord multilatéral de régulation (et non seulement de libéralisation) des échanges alimentaires entre grandes régions.

Références