Alors que les mouvements de globalisation des économies et d’intégration régionale supranationale, tels que l’Union européenne, favorisent le dépassement des frontières, les espaces frontaliers sont l’objet d’enjeux renouvelés (Perkmann & Sum, 2002). « Ce regain d’intérêt couvre la politique, l’économie et la culture ; il est lié à des questions d’immigration et de citoyenneté, de loi et de désordre, de désastres écologiques et de régulation environnementale, d’identités nationales, régionales et autres » (Anderson J., O’Dowd & Wilson, 2003 : 2 ). En effet, ces mouvements, associés à la révolution des techniques d’information et communication et à la fin de la guerre froide ont reconfiguré et diversifié les fonctions, voire la signification des frontières étatiques. Liam O’Dowd (2003) distingue entre les « frontières barrières », les « frontières ponts », les « frontières ressources » et les « frontières symboles identitaires ».Pour Kenichi Ohmae (1996), les zones transfrontalières deviennent des territoires stratégiques, dans un « monde sans frontières » où le modèle de l’État-nation cède le pas – tout au moins sur le plan économique – à celui des « États-régions », tels que l’Italie du Nord, le Bade-Wurtemberg ou encore les régions métropolitaines San Diego/Tijuana, ou Hong Kong/Sud de la Chine.

Jean-Philippe Leresche et Guy Saez (1997 : 32-38) distinguent, quant à eux, différents régimes politiques de la frontière. Le limes ou régime étatique de gouvernement apparaît comme le niveau zéro de la coopération transfrontalière et relève des relations internationales ; la marche ou régime de gouvernabilité inaugure un nouvel espace institutionnel « à mi-chemin entre les organisations interétatiques … et les vastes regroupements interrégionaux » ; enfin, la synapse ou régime de gouvernance procède d’une déconstruction des modes traditionnels de l’action publique au bénéfice d’un mode coopératif dominant, « dépassionnant, dépolitisant et désidéologisant ». Cette dernière option n’est pas sans rappeler les thèses de Denis de Rougemont sur l’Europe des régions. Celui-ci voyait dans la coopération transfrontalière, de nature fonctionnelle et « terre à terre », un moyen de dépasser les revendications régionalistes pour former de « grandes régions » européennes sur une base ethnoculturelle et risquant de reproduire la logique d’un mini État-nation, à laquelle il tentait justement de proposer une forme alternative.

Une des leçons de l’histoire de la formation des États européens est que la structure, les fonctions et le sens des frontières restent rarement stables ou fixes sur une longue période. Dans l’ouvrage précurseur sur les régions transfrontalières en Europe occidentale, dirigé par Malcolm Anderson (1983), on constatait déjà la multiplicité des coopérations à l’œuvre. En 2005, le Comité des régions de l’Union européenne a estimé que près de 40% de la population de l’Union réside dans des régions frontalières, voire plus de 50% pour les nouveaux États membres de l’Est (Morata, 2010 : 45).

La coopération transfrontalière européenne s’est principalement développée comme coopération entre autorités territoriales de part et d’autre des frontières étatiques. De ce fait, même si ce développement s’inscrit dans un contexte global, la prégnance des questions institutionnelles et de l’intervention publique qui font de la frontière l'’objet d’actions d’aménagement et de structuration, apparaît comme une spécificité européenne par rapport aux coopérations transfrontalières développées dans d’autres parties du monde et davantage portées par des dynamiques de marché [market driven] que d’action publique [policy driven] (Perkmann, 2007 : 862).

Ainsi, l’institutionnalisation de la coopération transfrontalière en Europe est le produit de l’action d’une gouvernance communautaire à niveaux multiples, entendue comme un processus d’action publique faisant intervenir différents types d’acteurs situés à différents niveaux, en l’occurrence les organisations européennes, les autorités territoriales et les États. Or si cette action a eu pour résultat commun l’émergence et la multiplication d’espaces et d’organisations de coopération aux frontières de l’Europe, cela ne va pas sans soulever des contradictions, à commencer par celles générées par cette « institutionnalisation sans institution » alors même que le droit européen ouvre de nouvelles perspectives de structuration juridique pour les organisations de coopération territoriale.

Les organisations européennes, « maîtres d’ouvrage » de la coopération transfrontalière

Alors que l’idée de la coopération entre autorités territoriales – ou coopération territoriale, dont la coopération transfrontalière est une des principales modalités – a été initiée et promue par le Conseil de l’Europe, l’Union européenne a quant à elle été le cadre d’un apprentissage concret, notamment par la mise en place de programmes et de financements spécifiquement dédiés : « Transcender les frontières reste, en fait, un leitmotiv des politiques européennes, même après quarante ans d’intégration progressive des États-nations » (Scott, 2002 : 157).

Le Conseil de l’Europe : une position « historique » mais des moyens d’action limités

De manière générale, le positionnement du Conseil de l’Europe en faveur de la coopération territoriale peut être attribué aux interactions qui existent entre, d’une part, la défense des identités locales, régionales ou minoritaires, issue de la galaxie juridique de la défense des droits de l’homme – qui reste une des raisons d’être du Conseil, créé en 1949 dans le contexte d’après-guerre – et, d’autre part, l’affirmation des pouvoirs infra-étatiques comme leviers des processus de démocratisation (Anderson, 1983 : 12-13).

Dans ce contexte, l'élément principal de l’action du Conseil de l’Europe est la mise en place de la convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, dite convention de Madrid, ouverte à la signature le 21 mai 1980 et entrée en vigueur le 22 décembre 1981. Trente ans plus tard, près de 76% des quarante-sept Etats-membres du Conseil de l’Europe ont ratifié cette convention. Parmi les protocoles additionnels progressivement annexés à la convention – obligations légales des États en 1995, coopération entre territoires non contigus en 1998 –, le troisième et dernier en date ouvre de nouvelles perspectives d’évolution de la coopération. Présenté lors de la réunion ministérielle d’Utrecht en novembre 2009, il vise à l’établissement d’un instrument juridique de coopération commun : le Groupement eurorégional de coopération (GEC).

Ce nouvel outil doit composer avec le statut juridique de Groupement européen de coopération territoriale (GECT), créé auparavant dans l’Union européenne par règlement communautaire du 5 juillet 2006 (CE n° 1082/2006) et dont il est un équivalent. Si le GECT vise à remédier à l’hétérogénéité des régimes nationaux applicables aux autorités de gestion des financements de l’Union européenne, le GEC possède un champ d’action élargi au-delà du cadre spécifique des programmes communautaires. Sa structure peut se révéler utile pour la coopération avec des collectivités de pays membres du Conseil de l’Europe au-delà de la seule Union européenne.

Le Conseil de l’Europe affirme régulièrement son soutien à la coopération transfrontalière et eurorégionale comme dans certains articles de la Charte européenne de l’autonomie locale de 1985 ou encore à travers de nombreuses déclarations politiques telles les conférences qui depuis 1972 réunissent tous les quatre ans les régions frontalières de la grande Europe. L’action du Conseil de l’Europe reste incitative et non contraignante. Elle a de ce fait une portée limitée qui relativise d’autant sa dimension innovante. Ainsi, la base de données Matching Opportunities for Regions in Europe (MORE), mise en place fin 2008 pour permettre la recherche de partenaires, le partage des expériences et des bonnes pratiques de coopération, a dû être désactivée faute de trouver un administrateur permanent. En cela, le Conseil de l’Europe ne fait que correspondre au « profil type » de la plupart des organisations internationales, dont les actions, procédant d’un compromis entre États souverains, ont souvent une portée plus symbolique qu’opérationnelle. Ceci étant, les retombées potentielles de telles actions ne sont pas à négliger, pas plus que la capacité de ces organisations à se saisir de questions de manière parfois avant-gardiste.

La défense d’instruments juridiques stables semble même avoir tellement porté ses fruits que la création du GECT par l’Union européenne a, comme on l’a vu, devancé celle du GEC par le Conseil de l’Europe. L’Union européenne semble avoir pris de court le Conseil de l’Europe, ce dernier n’ayant été informé qu’a posteriori du projet de GECT. La mise en place du GEC pourrait signaler une certaine convergence des fonctions entre ces organisations – traditionnellement partagées entre régulation juridique pour le Conseil et dynamisation de la pratique de coopération pour l’Union, à travers notamment les programmes communautaires de coopération territoriale.

Union européenne : des orientations politiques relayées par des financements

En 1999, l’Union européenne a adopté un Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC), dont l’objectif principal était d’atteindre un développement spatial polycentrique, c’est-à-dire équilibré et réparti entre plusieurs centres complémentaires. Dans cette optique, la coopération territoriale apparaît comme un levier important. La terminologie communautaire distingue trois formes de coopération : transfrontalière, interterritoriale ou interrégionale entre territoires non contigus et transnationale au sein de macro régions prédéfinies telles que l’arc atlantique. La coopération au sein de régions virtuelles transnationales a notamment pour but de matérialiser l’Union européenne comme continuum territorial et d’« instiller un sentiment d’identité et de citoyenneté européennes » (Scott, 2002 : 147). De telles orientations se retrouvent dans l’agenda territorial de l’Union européenne adopté en 2007, qui promeut la coopération transnationale, interrégionale et transfrontalière comme un instrument efficace de cohésion territoriale.

Sur le plan opérationnel, la coopération a été impulsée par la politique régionale communautaire, deuxième politique distributive après la politique agricole commune. Renforcée à partir de l’Acte unique européen de 1987, elle vise la cohésion économique et sociale des territoires de l’Union et la réduction des inégalités de développement qui se sont accentuées au cours des élargissements, notamment les deux derniers de 2004 et 2007. La politique régionale repose sur la distribution par la Commission européenne de dotations financières, issues pour leur majeure partie des fonds structurels, sur la base d’objectifs prédéfinis et dans le cadre de programmes pluriannuels.

La coopération a été soutenue principalement via le programme d’initiative communautaire (PIC) INTERREG. Après une période de test au travers de programmes-pilotes en 1989-1990, INTERREG a connu trois périodes de programmation – 1990-1993, 1994-1999 et 2000-2006 –, des budgets en augmentation constante et s’est révélé être le principal moteur de l’institutionnalisation de la coopération transfrontalière. Ainsi, INTERREG est passé du statut d’outil innovant à celui d’instrument incontournable de l’aménagement du territoire communautaire validant, en quelque sorte, les travaux qui ont abouti à l’adoption du SDEC. Ce programme a progressivement adopté trois axes d’intervention correspondant aux trois formes de coopération établies par la terminologie communautaire, dont la coopération transfrontalière reste la principale modalité. Pour la programmation 2007-2013, la coopération territoriale, toujours déclinée selon trois axes, est devenue un objectif à part entière de la politique régionale, aux côtés des deux autres objectifs de convergence et de compétitivité régionale. L’évolution, qui s’est accompagnée, comme on l’a vu, de la création d’un instrument juridique dédié : le GECT, témoigne donc d’une montée en puissance de la coopération territoriale, avec l’intégration d’un dispositif développé à la marge de la politique régionale, INTERREG, dans le mainstream des fonds structurels. Si la coopération territoriale, qui représente 2,5% du budget total de la politique régionale, peut faire figure de parent pauvre de cette politique, son nouveau statut d’objectif à part entière s’est néanmoins traduit par une augmentation du budget qui lui a été alloué dans la programmation 2007-2013 du budget  européen. 

Les autorités communautaires ont choisi d’appuyer le développement de la coopération parce qu’elles ont été relayées dans leur action par les autorités territoriales qui voient dans la coopération le moyen de renforcer leur crédit politique par l’action collective, qu’il s’agisse de gagner en influence au sein de l’arène communautaire ou de s’unir pour mieux se différencier et accroître leur poids socio-économique (Palard, 1999 ; Massart-Pierard, 2005). À ce titre, le succès de la coopération territoriale est aussi lié à la dynamique qualifiée par l’analyse politiste de néo-régionalisme, ou encore d’eurorégionalisme et qui, à partir des années 1990, a pris le pas sur les réflexes régionalistes traditionnels (Balme, 1996 ; Alliès, 2007). « Rassembler les fragments épars de l’eurorégionalisme peut donc s’avérer une bonne méthode pour partir à la recherche de la face cachée d’une "Europe d’en bas" » (Alliès, 2007).

Le rôle des « principales intéressées » : les autorités territoriales ou l’institutionnalisation « par le bas »

L’activisme des autorités territoriales en faveur de la coopération s’est traduit par la création de plusieurs structures communes, représentatives de leurs intérêts, qui sont finalement les porte-voix des collectivités membres : l’Association des régions frontalières européennes (ARFE), la Conférence des régions périphériques maritimes (CRPM) ou encore l’Assemblée des régions d’Europe (ARE). Ces forums eurorégionalistes ont beaucoup fait pour permettre l’avancée de la coopération territoriale. La CRPM a par exemple contribué à institutionnaliser la voix des collectivités territoriales auprès de la Commission européenne. La reconnaissance par le traité de Maastricht de nouveaux droits pour les autorités territoriales et la création du Comité des régions de l’Union européenne en 1994 sont à mettre au crédit de ces réseaux d’action collective (Alliès, 2007).
Par ailleurs, de nombreux programmes pilotes de coopération ont été initiés à la fin des années 1980, en concertation avec les territoires concernés, comme par exemple entre le Nord-Pas-de-Calais et ses partenaires du Kent (Royaume-Uni), de Flandre et de Wallonie (Belgique). Lors de la mise en place de la politique régionale, on a parfois décelé une volonté de « contournement » de la part de la Commission qui tentait d’instaurer un dialogue direct avec les collectivités, ce qui souligne le statut d’acteur à part entière de la gouvernance communautaire que ces dernières ont acquis grâce à leur investissement dans des actions et des réseaux de coopération transeuropéens (Bolgherini & Rioux, 2008).

Michael Keating (2001) dénombre plus de deux cents « ambassades » régionales à Bruxelles et plusieurs collectivités ont fait le choix de mutualiser leurs structures de représentation auprès des institutions communautaires, traduisant l’importance de la coopération entre collectivités. En 2009, une ancienne députée européenne parlait d’une « explosion de l’Europe des territoires » dont attestait une participation accrue aux Open Days, semaine européenne des régions et des villes organisée par la Commission européenne. A cette occasion, des groupements de collectivités ont mené des actions conjointes sous le label Euroregions for territorial cooperation, un type d’action qui, d’après certains professionnels, pourrait être amené à se développer dans le cadre de la politique régionale communautaire pour 2014-2021 et de la réforme en discussion du statut de GECT. Ceci étant, l’action des organisations européennes et des autorités territoriales en faveur de la coopération transfrontalière reste soumise, pour une large part, aux prérogatives des États – que ceux-ci soient centralisés ou fédéraux –, notamment en matière d’action et de relations extérieures.

L’omniprésence des États

La convention de Madrid, un des actes fondateurs de l’institutionnalisation de la coopération transfrontalière, a été dès le départ instrumentalisé par certains États, conditionnant son application à la signature d’accords interétatiques préalables pour encadrer les modalités de la coopération, comme par exemple l’Accord de Rome de 1993 entre la France et l’Italie, l’accord de Karlsruhe entre la France, l’Allemagne, le Luxembourg et la Suisse en 1996 ou encore le traité de Valence signé en 2002 entre l’Espagne et le Portugal. Ainsi, l’action du Conseil de l’Europe doit passer sous les fourches caudines de la diplomatie interétatique, et ce d’autant plus que la coopération transfrontalière relève du domaine des relations extérieures des collectivités, parfois nommé coopération décentralisée ou paradiplomatie, dont les États continuent de déterminer les marges de manœuvre et les conditions de développement.

Même si l’Union européenne fait figure d’organisation intégrée, les États-membres restent des opérateurs incontournables des politiques communautaires. Ils négocient les financements et établissent les cadres de référence stratégique nationaux qui vont déterminer la répartition des fonds et les priorités d’intervention, même si, dans certains États fédéraux ou régionalisés, les autorités subétatiques peuvent participer au processus. On a même pu constater une certaine reprise en main de la coopération transfrontalière de la part des États entre les programmes INTERREG I et II. Pour la programmation 2007-2013, seules l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, l’Italie et l’Irlande affichent une décentralisation intégrale des fonds structurels. En France, pour l’objectif « coopération territoriale », l’État a décentralisé les autorités de gestion des programmes tout en conservant un engagement de ses services déconcentrés avec la désignation de préfets de région coordonnateurs des programmes. Concernant la création de GECT, le règlement communautaire rappelle que les États doivent donner leur accord quant à la participation des membres potentiels sur leurs territoires respectifs. En France, une autorisation préfectorale officialise cette création.

De manière générale, les gouvernements centraux gardent la main sur la gouvernance communautaire par l’action du Conseil européen et du Conseil de l’Union européenne, notamment dans un contexte post-élargissement de remontée de l’intergouvernementalisme en Europe (Sauron, 2009).Or une telle situation n’a pas empêché la montée en puissance de la coopération transfrontalière. Ce sont bien in fine les États qui ont décidé de l’évolution des programmes communautaires. La France, réputée fortement centralisatrice, a largement soutenu la création du GECT.

Entre eurorégions et GECT, quelles perspectives ?

Le terme « eurorégion » fait figure d’appellation générique, voire de standard, pour désigner les principaux outputs de la coopération territoriale européenne car, même s’il renvoie à plusieurs types de coopérations et de regroupements, ceux-ci présentent, malgré leurs spécificités, des caractéristiques communes (Perrin, 2010 ; Morata, 2010). Ainsi, les eurorégions peuvent être définies comme des organisations européennes de coopération plus ou moins structurées, de part et d’autre d’une frontière, entre des collectivités allant de la commune à la région ou leurs équivalents, associées pour la réalisation d’objectifs et de projets communs en fonction d’intérêts partagés et dans le cadre de « territoires de projets ».

Si les premières eurorégions ont été créées le long de la frontière germano-néerlandaise (Euregio en 1958), ces structures se sont multipliées à partir des années 1990 en Europe, ce qui montre que l’apport financier des programmes communautaires a été décisif pour l’institutionnalisation de la coopération transfrontalière. De trente-cinq au début des années 1990, on est passé à plus de cent structures pouvant être considérées comme des eurorégions .Or un tel développement n’est pas sans soulever de contradictions, car le foisonnement d’initiatives est allé de pair avec des statuts institutionnels généralement précaires et peu adaptés (Comte & Levrat, 2006), compromettant la durabilité et, par là même, la légitimité des processes et des organisations de coopération.

Les possibilités ouvertes par le GECT et le GEC devraient venir modifier le paysage de la coopération territoriale en Europe, en permettant de dépasser les barrières administratives et juridiques auxquelles les collectivités sont confrontées lors de la mise en œuvre de coopérations. Cette potentialité est à mettre en perspective avec le fait, par exemple, que l’absence de tels instruments transnationaux apparaît comme un « facteur inhibiteur » de la coopération territoriale en Amérique du Nord (Keating, 2001 : 46). Le GECT, par exemple, possède une capacité juridique reconnue aux personnes morales par les législations nationales et peut agir au nom de ses membres. Moins de cinq ans après la création du statut, une dizaine de GECT ont été mis en place et près d’une vingtaine sont en préparation. Pourtant, malgré une dimension inédite et novatrice, il serait prématuré de considérer ce nouveau statut comme un « statut-miracle, qu’il serait d’ailleurs peu judicieux d’attendre » (Kada, 2007 : 254). Il s’agirait plutôt de raison garder sur les potentialités et les ressorts de ce nouvel instrument, sans pour autant le dénigrer : « Il s’agit, du moins a priori, d’un changement intéressant par rapport à la situation précédente. En tout cas, moyennant cette formule, l’Union tente de répondre, à la fois, à la multiplication des frontières au sein de l’Union européenne consécutif à l’élargissement (+ 15 000 km) et au besoin de renforcer la coopération avec les régions des nouveaux pays voisins dans le cadre de la politique de voisinage » (Morata, 2008 : xıı).

Ainsi, le développement de la coopération transfrontalière reste du ressort de l’intergouvernementalisme, qu’il s’agisse des décisions des États et, à travers elles, de l’action des organisations européennes, ou de la volonté des gouvernements infra-étatiques quant à l’évolution des coopérations qu’ils engagent. De plus, alors que le dispositif de la coopération transfrontalière semble entrer dans une nouvelle phase d’institutionnalisation, la question reste posée de la capacité des eurorégions à incarner un être institutionnel nouveau, notamment auprès des populations. En ce sens, l’institutionnalisation de constructions territoriales telles que les eurorégions est à mettre en perspective avec la construction de l’Union européenne en tant qu’entité sociopolitique à part entière et polity supranationale.

Note : Les citations en langue étrangère ont été traduites par l’auteur. Dans certains cas, pour une meilleure compréhension, les expressions ou textes originaux sont donnés entre crochets.

Références