Explorer la problématique des frontières à l’aune de « l’Europe », c’est d’abord s’intéresser à une notion - la frontière – qui d’un point de vue théorique et pratique, n’a cessé de perdre de son sens structurant ces vingt dernières années (cf. la contribution de Didier Bigo dans ce même volume). C’est en outre s’y intéresser à l’aune d’une idée – l’Europe – qui recouvre une variété aussi extraordinaire que mal définie de dynamiques politiques, institutionnelles et sociales. Autant dire que la tâche s’avère sinon impossible, pour le moins compliquée et périlleuse.

Ce n’est pourtant pas là une problématique nouvelle. Elle a déjà très largement été couverte dans la littérature existante, en science politique, en relations internationales, en droit européen de l’immigration, dans ce qu’il est convenu d’appeler les études européennes ou bien encore dans le domaine de recherche en gestation des études dites de surveillance. D’une manière générale, ces travaux s’efforcent d’observer l’évolution des frontières (Foucher 1991) et/ ou de comprendre comment adapter les mécanismes par lesquels la fonction de contrôle aux frontières peut être adaptée à un monde en pleine mutation afin d’assurer au mieux la sécurité des espaces et des populations à protéger sans entraver les flux de personnes, de biens et de capitaux vitaux au bon fonctionnement des sociétés contemporaines. Ici, la problématique de la frontière a partie liée avec celle de la sécurité entendue au sens traditionnel de l’absence de menace. Emprunts du positivisme et du réalisme philosophique dominant en sciences humaines et sociales, la plupart de ces travaux y postulent l’existence de la frontière et de l’espace dans des formes bien particulières, linéaire pour la première, continu et homogène pour le second.

Plus proches de nos intentions sont les travaux qui se proposent d’explorer le caractère dialectique et co-constitutif de la frontière et de l’espace qu’elle est censée délimiter, au moins théoriquement (Hassner, 1996, 2002). Ils observent, alors les mécanismes par lesquels l’établissement d’une frontière permet de localiser territorialement un espace qui, dans sa dynamique historique, redéfinit en permanence cette même frontière. Si nous nous rattachons à ce second groupe de travaux qui refuse toute naturalisation de la frontière et de l’espace, nous préférons au holisme qui les caractérise une perspective qui s’efforce de rendre compte des pratiques de production des frontières et des espaces. En cela, nous nous efforçons d’articuler une perspective soucieuse de rendre compte du mouvement dialectique de production de la frontière et de l’espace avec une approche constructiviste soucieuse de mettre en relief des pratiques de frontiérisation. Au fondement d’une telle approche, l’idée que les frontières n’existent pas, tout du moins dans la forme dans laquelle nous en sommes venus à nous les représenter, linéaire et territoriale : la frontière-ligne géographique.

Ces précisions théoriques apportées, il convient de faire mention de la spécificité du contexte dans lequel les pratiques de frontiérisation de l’Europe se déploient. Deux aspects en particulier nous semblent devoir être mis en avant. Celui d’abord d’une profonde réévaluation du rapport du sujet moderne à l’espace ; réévaluation de laquelle découle une seconde caractéristique de notre contemporanéité : un rapport transformé à l’altérité. Ce sont là les deux principales dimensions mises en jeu par les récits sur la globalisation de notre monde et la lutte contre le « terrorisme » qui posent les conditions de possibilité pour une redéfinition de l’altérité politique dans un monde post-national. D’une part, ils évoquent les rétrécissements spatio-temporels à l’œuvre et l’effacement progressif des frontières sous l’effet combiné de l’accroissement quantitatif et qualitatif des flux transnationaux et de l’usage accru des nouvelles technologies ; d’autre part, ils dépeignent les terroristes dans les termes de la nouvelle altérité politique globale.
Ces récits constituent la part discursive des pratiques qui façonnent notre monde au quotidien. Ils créent des dispositions particulières pour le déploiement d’un registre de pratiques non discursives. Qu’il s’agisse des cadres juridiques, des systèmes techniques, des opérations de contrôle et de surveillance, ces dernières sont autant de pratiques de frontiérisation qui organisent la sortie de l’Europe géopolitique de l’ère de la modernité et qui dessinent d’autres cartes. Celles d’abord de l’Europe de Schengen avec le monde pour horizon ultime et l’individu mobile pour enjeu immédiat ; celle ensuite de l’Europe de l’Union, avec son intégration et la régulation des flux transnationaux pour enjeu ultime, et son voisinage en construction pour horizon immédiat. Ces deux premières cartes de l’Europe cohabitent avec une troisième : celle de l’Europe de la coopération transatlantique renforcée. C’est dès lors à l’aune des développements outre-Atlantique que nous nous efforcerons de rendre compte des transformations topographiques et topologiques des frontières de l’Europe. Dans les contextes susmentionnés de globalisation et de lutte contre le « terrorisme », les États-Unis se posent, en effet, avec l’Union européenne et ses États-membres, comme l’autre pôle majeur de mutation des pratiques contemporaines de frontiérisation.

Il va sans dire que ces cartes ne sont pas exclusives les unes des autres et cohabitent avec une quatrième, en train de se dessiner : celle des systèmes techniques mis aux services d’une gestion intégrée des frontières. Prises ensemble, toutes ces cartes témoignent des profondes transformations qui affectent l’art même de gouverner, avec l’avènement d’une gouvernementalité par la trace (Bonditti 2008, 2010 ; Mattelart 2010).

Schengen : de la libre circulation au contrôle des individus mobiles

Une première carte politique de l’Europe se dessine avec ce que l’on appelle l’espace Schengen, aujourd’hui formé par le territoire national des vingt-deux États signataires de la convention d’application de l’accord du même nom initialement signée en 1985 par l’Allemagne, la France, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg.

Au cœur de l’acquis Schengen : la libre circulation des personnes et des marchandises. Un objectif déjà porté au titre des priorités du traité de Rome de 1957 qui avait fait de la libre circulation des travailleurs le credo originel de la Communauté économique européenne. Vingt-huit ans plus tard, la relecture de l’accord Schengen est assez révélatrice de cette obsession de la libre circulation. Il y est ainsi mentionné à plusieurs reprises le souci de ne pas « provoquer l’arrêt des véhicules », « de ne pas interrompre la circulation » (art. 2) ou encore « de réduire au minimum le temps d'arrêt des véhicules » (art. 4, 14 et 15) aux frontières communes. L’accord de Schengen prévoit ainsi la suppression progressive des contrôles aux points de matérialisation des frontières intérieures et leur transfert aux frontières externes des États signataires. Tandis que ces contrôles s’uniformisent, les politiques de visa s’harmonisent progressivement, et l’on assiste, en première analyse tout du moins, à l’institution graduelle d’un espace intérieur (aujourd’hui appelé espace de justice, liberté et sécurité) doté de sa frontière extérieure selon la logique historique de la souveraineté territoriale reproduite à l’échelle régionale (Walker 2000). Ce mouvement maintient de facto l’Europe politique dans cette « modernité rigide » (Ruggie 1993), articulée sur le squelette quasi immuable des frontières géographiques. L’évolution fit dire aux voix les plus critiques qu’une « Europe forteresse » était en train de naître.

Pourtant, l’analyse plus détaillée de la mise en œuvre de Schengen, des pratiques d’attribution du visa du même nom et du recours à l’outil technique informatique en vue du contrôle des individus par les polices et les agents consulaires montre qu’il n’en est rien. Il est clair désormais que Schengen n’est ni un espace de libre circulation ni une Europe forteresse, mais plutôt un de ces multiples lieux d’élaboration des techniques de police à distance (Bigo 2003). Cette gouvernementalité par la trace, avec l’enregistrement toujours plus systématique des individus dans des fichiers informatiques toujours plus nombreux, amène certains à parler d’une Europe du contrôle plutôt que d’une Europe forteresse. Au milieu des années 1980 et dans les années 1990, alors que le monde s’émancipe brutalement de sa structure bipolaire pour se découvrir dans sa liquidité (Bauman 2000) et la multiplicité de ses flux transnationaux, l’acquis Schengen organise en fait un régime de contrôle des individus et des mobilités qui ne va plus tant s’articuler sur les frontières géographiques des États que sur les réseaux techniques des services de police, des douanes et des services consulaires.

Si les récits dominants émanant des institutions et des gouvernements de l’espace Schengen insistent sur la nécessaire promotion de la libre circulation en interne, on assiste aussi à un renforcement des moyens du contrôle des individus. Les douanes volantes sont ainsi autorisées à se déployer sur l’ensemble de l’espace Schengen pour contrôler les transports de marchandises mais aussi les titres de séjour (Jobard 1999), amorçant au passage un puissant mouvement de discrétisation de la frontière. La coopération policière et judiciaire en matière pénale est renforcée avec le traité de Maastricht en 1992, puis le traité d’Amsterdam en 1997 et, finalement, la création d’Europol (agence de police intergouvernementale au niveau européen) en 1999. À partir de 1995, le fichier informatique dénommé Système d’information Schengen (SIS) devient un instrument central du renforcement de cette coopération en Europe. Consultable par les polices des États signataires de la convention, via les terminaux nationaux du fichier (SIS-N) disponibles partout dans l’espace Schengen, il contient les informations relatives à certaines catégories de personnes (personnes recherchées ou interdites de séjour notamment) et à certains objets (voitures volées ou armes à feu par exemple).

Les usages des fichiers informatiques, qu’il s’agisse du SIS ou du Visa Information Schengen (VIS), aujourd’hui utilisés pour l’attribution des visas (cf. infra), font surgir les réseaux techniques informatiques comme le support déterritorialisé des souverainetés dans un monde post-national en train de se constituer. Ils font de l’Europe de Schengen un lieu très controversé et partiellement déterritorialisé d’élaboration d’une gouvernementalité par la trace. Cette évolution s’est accélérée et approfondie les années 2000.

L’Union et la coopération transatlantique renforcée : du contrôle des individus mobiles à la gestion intégrée des frontières

Contrairement à ce qu’ont pu insinuer de nombreuses analyses au lendemain des attentats du 11 septembre 2001, cet événement – ainsi que les attentats de Madrid en 2004 et de Londres en 2005 – ne marquent aucune rupture franche, ni du point de vue des pratiques de violence, ni de celui des dynamiques décrites plus haut. À l’inverse, le narratif sur les « démocraties libérales en danger » qui se fait jour à leur suite va pleinement jouer dans le sens d’un renforcement, d’une part, du contrôle des individus et des mobilités, d’autre part des processus de déterritorialisation. La tendance n’est toutefois pas linéaire et il serait erroné de croire que tout joue en faveur de cette déterritorialisation. À quoi s’ajoute que, si les processus de globalisation à l’œuvre engendrent un rapport contrarié à l’espace, ils ne signifient pas pour autant la fin des territoires géographiques. Il n’est ainsi pas si certain que le monde, et l’Europe avec lui, soient d’ores et déjà entrés de plein pied dans la modernité liquide, dans cette ère du temps et de la chronopolitique (Virilio 1977) plutôt que de l’espace et de la géopolitique. La simple évocation d’une modernité liquide porte en elle la peur d’une dilution des identités collectives, pour l’heure nationales et territorialisées. Une peur qui demande à être gérée.

Le récit des gouvernements occidentaux  sur les démocraties libérales en danger se double d’un discours et d’un registre de techniques qui vont participer, au moins de manière symbolique, d’une re-territorialisation des identités en tentant de redéfinir l’espace des populations à protéger face aux excès de la globalisation et à la menace terroriste. Dans une large mesure, ces discours visent à rassurer les populations face, d’une part, aux phénomènes de globalisation – rendus par un récit très anxiogène – et, d’autre part, à l’évocation constante et instrumentale d’un « ennemi terroriste diffus, insaisissable, inscrit en réseau, susceptible de frapper n’importe où et n’importe quand ». Aux États-Unis, ils font le lit de la régression patriotique observée après les attentats de 2001 et vont de pair avec les politiques du Homeland et la mise en place du Homeland Security Department - trop rapidement présenté comme un ministère de la sécurité intérieure plutôt que comme l’agence américaine de gestion de l’urgence et de régulation des flux. En Europe, on assiste à des replis souverainistes et nationalistes qui posent question, tandis que l’on s’efforce, au niveau communautaire de mieux définir la place et l’identité de l’Union au travers d’une politique de voisinage lancée en 2004 pour définir les voisins immédiats en distinction du lointain (Jeandesboz 2007). S’ajoute, en 2005, la création de FRONTEX (FRONTières EXtérieures ; Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne), puis, en 2007, du réseau européen de patrouille frontalière (European Border Patrol Network, EBPN) – déployé « à la frontière maritime méridionale de l’Europe – et des unités d’interventions rapides aux frontières (RABIT) – outil d’assistance technique et opérationnelle à un État membre confronté à une pression migratoire subite.

Tous ces éléments participent de l’illusion d’un territoire intérieur, bordé d’une frontière externe et susceptible de protéger les populations contre les dangers et les menaces extérieures. Mais là encore, une analyse plus fine des pratiques déployées permet de mettre en lumière tout autre chose : elle ramène aux processus de déterritorialisation évoqués plus haut, avec un renforcement de la coopération transatlantique et un recours toujours plus important aux « nouvelles technologies », présentées comme l’outil par excellence et la condition même de la sécurité des territoires et des populations.

A la suite des attentats de 2001 et à l’initiative des États-Unis, on assiste d’abord à l’inclusion progressive des éléments d’identification biométrique dans les documents de voyage – qu’il s’agisse des passeports ou des visas. En exigeant des citoyens non-américains qu’ils soient équipés d’un passeport ou visa biométrique, pour pénétrer – ou simplement traverser – le sol des États-Unis, l’administration américaine de George W. Bush prit une décision qui n’a pas seulement permis de relancer l’industrie de la sécurité aéroportuaire aux États-Unis mais aussi obligé tous les pays à se conformer à cette nouvelle norme technique. Et en exigeant des compagnies aériennes qu’elles transmettent électroniquement au Bureau des douanes américaines (CBP) les données personnelles des individus embarqués pour un vol à destination des États-Unis avant même le décollage de leurs avions, les États-Unis ont également contraint les autres États à adapter leur législation. C’est tout particulièrement le cas en Europe où l’accord dit PNR (Passenger Name Record), signé entre la l’Union européenne et les États-Unis pour permettre ce transfert de données, a engendré de vives critiques de la part du Parlement européen à propos de la conformité de l’accord à la directive européenne 95/46/CE relative à la protection des données personnelles. À l’accord PNR est récemment venu s’ajouter le Working Arrangement en matière de sécurité des frontières signé entre le Department of Homeland Security et Frontex (cf. infra) en avril 2009. Il prévoit l’échange d’informations stratégiques ainsi que des collaborations en matière de formation et de développement des technologies de sécurité aux frontières. Sans grande portée pour l’heure, cet accord n’en n’est pas moins révélateur d’une coopération transatlantique renforcée. Il témoigne aussi du fait que l’Union européenne et ses États membres n’ont pas seulement subi les décisions du gouvernement américain.

Ainsi, en 2005, au prétexte des nécessités de la lutte contre le « terrorisme », la Belgique, l’Allemagne, l’Espagne, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas et l’Autriche ont signé un nouvel accord connu sous le nom du traité de Prüm (ou Schengen III) qui prévoit l’échange entre les États signataires de données génétiques, d’empreintes digitales et de données à caractère personnel ainsi que la constitution de patrouilles policières communes. Tout comme l’acquis Schengen avait été intégré au droit communautaire par le traité d’Amsterdam en 1997, les dispositions du traité de Prüm ont également été transférées dans le droit européen sous la forme d’un règlement promulgué en 2007. Un peu plus tôt, il avait été décidé, au niveau communautaire cette fois, de la mise en place des fichiers Eurodac et VIS, contenant respectivement les données personnelles des demandeurs d’asile et de visa. Ces deux fichiers informatiques pourront être connectés au SIS dans sa version II. Plus récemment encore (2008), l’Union européenne a lancé sa proposition de système européen de surveillance des frontières (EUROSUR). Celui-ci doit permettre l’interconnexion et la rationalisation des mécanismes de surveillance nationaux, puis leur intégration dans un environnement commun de partage de l’information (qui n’est d’ailleurs pas sans rappeler l’Information Sharing Environment mis en place aux États-Unis) afin de permettre aux agences de renseignement de partager leurs informations dans le cadre de la lutte contre le « terrorisme ».

Tous ces développements prolongent cette tendance qui, depuis le milieu des années 1980, au prétexte de lutter contre le « terrorisme » ou de devoir s’adapter aux exigences de la globalisation, et sous couvert de favoriser la mobilité tout en assurant sa sécurité, mêle renforcement du contrôle des individus mobiles et déterritorialisation des mécanismes de ce contrôle via les systèmes techniques. En Europe, au niveau communautaire au moins, ils intègrent aujourd’hui, une réflexion globale en terme de gestion intégrée des frontières.

Gestion intégrée des frontières et gouvernementalité par la trace

Gestion intégrée des frontières et intégration des systèmes de contrôle et de surveillance. Nous y voilà. En arrière plan de tous ces développements – que nous n’aurons bien sûr pu qu’évoquer en surface sans pouvoir entrer dans le détail des conflits de souveraineté, jeux de défiances et autres enjeux de pouvoirs qui les déterminent assez largement – se trame l’enjeu contemporain de l’intégration. La sociologie wébérienne de l’État nous avait appris la monopolisation des moyens de la coercition. La sociologie historique éliassienne y avait ajouté l’idée de la concentration des forces en une structure unitaire et centrale. C’est aujourd’hui la question de l’intégration numérique des moyens de la connaissance anticipée des dangers et des menaces qui gouvernent la transformation des structures gouvernementales. L’intégration n’est pas seulement l’intégration institutionnelle telle qu’elle est généralement évoquée dans le contexte de la construction européenne. Elle renvoie aussi et de plus en plus à l’interconnexion des systèmes techniques, dans notre cas ceux susceptibles d’assurer la protection des territoires et des populations. Numérique, l’intégration doit permettre d’inscrire les bureaucraties et les instruments du contrôle et de surveillance des frontières dans un « environnement de partage de l’information » recueillie sur les individus mobiles. Elle est une étape centrale de la mutation des architectures de sécurité des États modernes et de l’avènement d’une gouvernementalité par la trace. L’intégration numérique doit rendre possible la pleine traçabilité des individus, des biens, des capitaux et des données en permettant la circulation, déterritorialisée et à grande vitesse, des informations accumulées à propos d’individus contrôlés dans leurs mobilités effectives, que celles-ci soient désirées ou contraintes.

Toutefois, l’intégration numérique ne se limite pas à la compatibilité des systèmes techniques. Elle implique aussi l’harmonisation des cadres juridiques (cf. les débats autour de l’accord PNR), l’uniformisation des savoir-faire et leur circulation transnationale (cf. les divers accords en matière de formation des gardes-frontières), afin de rendre la circulation de l’information légale et son exploitation efficace. En d’autres termes, l’intégration numérique des architectures de sécurité des États modernes et, en particulier, des appareils de contrôle et de surveillance des frontières, représente la part active de ces États dans l’effacement progressif des frontières géographiques. Rendre quasi-instantanément disponibles aux services des polices nationales (reliées entre elles par le SIS) et peut-être un jour aux douanes américaines, les informations recueillies par les services consulaires des États de l’Europe de Schengen à propos des demandeurs de visas en connectant le VIS au SIS II revient, en effet, à opérer un renversement topographique majeur. Celui-ci fait surgir le point de contrôle (check point) – et non plus la frontière-ligne géographique – comme le haut lieu de la décision souveraine de laisser circuler et comme le point nodal de la gouvernementalité contemporaine par la trace.

Références