La délicate détermination des frontières en droit international

La détermination d’une frontière est une opération complexe dans laquelle interviennent plusieurs phases. Outre sa délimitation, opération sensible pour les États, sa démarcation et son abornement sont souvent sources de discordes. La détermination d’une frontière terrestre est une opération de nature essentiellement politique qui ne répond à aucune règle de droit international, mais qui se trouve, le plus souvent, concrétisée par un traité. On a souvent souligné à cet égard qu’il n’existait pas de droit international de la délimitation terrestre applicable d’une manière uniforme. Il existe certes des « guides », des principes généraux, qui permettent de délimiter une frontière, mais chaque frontière étant la résultante d’une histoire propre, aucune généralisation ne s’impose. Il peut s’agir, par exemple, d’une limite « naturelle », d’un partage décidé entre souverains ou du point consacré par une conquête ou un conflit.

La délimitation elle-même conduit les parties à tracer une ligne séparant les territoires de deux États. Cette opération est souvent longue et semée d’embûches. Par exemple, la frontière entre la France et l’Espagne résulte du traité des Pyrénées de 1659, mais son tracé définitif sera établi par le traité de Bayonne de 1868. La délimitation de la frontière entre les États-Unis et le Canada s’étale elle de 1783 à 1910. Les frontières africaines sont particulièrement emblématiques concernant leur détermination. Étant le résultat de partages de zones d’influence, du procédé de l’hinterland, la matérialisation de la frontière sur le terrain était rare, des faisceaux de limites remplaçant une véritable ligne frontalière. On fixe alors une limite sans fixer de frontière, alors que l’uti possidetis fixera des frontières qui ne sont pas forcément délimitées. Il arrive même que la délimitation ne soit pas envisagée ou jugée inutile. Le traité franco-marocain de 1845 sur la zone au sud de la ville de Figuig indique que « le fait qu’elle soit inhabitée rend toute délimitation superflue ».

La démarcation complète la délimitation par sa précision. Elle permet souvent de corriger des erreurs ou incertitudes qui peuvent résulter de l’utilisation de cartes à grande échelle ou d’une imprécision dans la délimitation générale. Il s’agit d’une étape plus technique et moins politique. L’abornement, ultime étape, permettra de fixer précisément la frontière. Cette opération technique est parfois difficile à réaliser en fonction de la configuration du terrain. Néanmoins, elle s’avère utile lorsque la démarcation résulte d’un différend entre des États. Par un accord du 15 avril 1994, la Libye et le Tchad ont décidé d’aborner leur frontière à la suite de l’arrêt de la Cour internationale de justice du 3 février 1994 dans l’affaire du différend territorial.

Alors que les frontières terrestres sont déterminées par des faits historiques et politiques, les frontières maritimes font l’objet d’une détermination juridique via des règles uniformisées par la coutume et les conventions sur le droit de la mer. La tendance à la « territorialisation » du domaine maritime - dont l’expression « frontière maritime » très usitée rend compte - amène les États à des réflexes identiques à ceux concernant le territoire terrestre. Les frontières maritimes répondent à des règles juridiques formalisées, même si imparfaites. À la suite de l’appropriation progressive des plateaux continentaux après la deuxième guerre mondiale, les conventions de Genève de 1958 ont commencé à formaliser la souveraineté sur des parcelles maritimes, œuvre en partie achevée par la convention de Montego Bay de 1982. En 1958, il est admis que la souveraineté de l’État côtier s’étend au-delà de son territoire à une zone adjacente dénommée « mer territoriale » moyennant le respect de certains droits pour les États tiers comme le droit de passage inoffensif. La convention de 1982 le confirmera en avalisant la limite maximum de 12 milles nautiques depuis la ligne de base qui tient compte du découpage de la côte ou de la laisse de basse mer. Les zones contiguës et économiques exclusives poursuivront ce découpage en octroyant des droits souverains jusqu'à 24 et 200 milles nautiques de la ligne de base. Le plateau continental complétera ce panorama selon des règles complexes de délimitation en dépit d’un socle commun à 200 milles nautiques. Enfin, il convient de mentionner que la frontière aérienne est fixée par référence à la frontière terrestre et maritime. La souveraineté de l’État sur son espace aérien est totale dans les limites du territoire terrestre et de la mer territoriale.

Le régime juridique dérogatoire de la frontière

Phénomène particulier en droit international, la frontière va bénéficier d’un régime juridique largement dérogatoire au droit commun. Alors que le droit est absent de la formation de la frontière terrestre, elle va être juridiquement très protégée lorsque son établissement est reconnu. Son inviolabilité, son intangibilité, sa stabilité sont protégées par un caractère objectif qui fait des traités de frontières des accords hors normes dans la sphère internationale.

La frontière est inviolable. Tel est le précepte de base qui alimente toutes les relations internationales contemporaines dont le droit est le reflet. Élevée tacitement au rang d’un principe impératif (norme de jus cogens) au moment de la guerre du Golfe et de l’invasion du Koweit par l’Irak, l’inviolabilité de la frontière jouit d’une reconnaissance unanime tout en restant un concept parfois flou. Dans sa forme la plus simple, l’inviolabilité vise à interdire le franchissement par un État recourant à l’emploi de la force de la frontière d’un autre État en vue de porter atteinte à sa souveraineté. L’inviolabilité est avant tout le corollaire d’une exigence consubstantielle en droit international : l’intégrité territoriale des États, elle-même corollaire de l’interdiction du recours à la force dans les relations internationales. On remonte ainsi aux principes essentiels du droit international interétatique, l’inviolabilité des frontières représentant l’application du non recours à la force pour le respect de l’intégrité territoriale, ce que traduit l’article 2 § 4 de la charte des Nations unies. L’intangibilité de la frontière représente, elle, la vocation à la stabilité de cette frontière. Il s’agit, en l’espèce, de rendre impossible la remise en cause de frontières existantes, ce qui correspond également à l’immutabilité parfois invoquée. Mais, à la différence de l’inviolabilité, l’intangibilité ou l’immutabilité sont des principes protecteurs limités dans la mesure où un accord entre États permet de modifier pacifiquement une frontière. L’inviolabilité ne suppose donc pas automatiquement l’immutabilité.

Si l’uti possidetis laisse peu de place à des modifications de frontières lors de successions d’États, le régime juridique des traités de frontière parachève la carapace juridique qui fait de la frontière internationale un concept très protégé par le droit international. Dans ce sens, on a pu considérer que les frontières sont d’une nature particulière en ce qu’elles conservent une existence séparée des traités qui les ont créées. Les conventions de codification et la jurisprudence confirment ce particularisme. La convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 indique, dans son article 62 § 2 qu’un traité établissant une frontière constitue une exception à l’invocation de la clause de changement fondamental de circonstances (rebus sic stantibus) admise dans les traités ordinaires. Quant à la convention de Vienne sur la succession d’États en matière de traités du 22 août 1978, elle exclut, dans ses articles 11 et 12, la possibilité de remettre en cause les régimes frontaliers et autres régimes territoriaux. Les accords frontaliers dérogent, par conséquent, aux traités ordinaires et ont un caractère objectif qui se fonde sur le respect du principe général de l’intégrité territoriale des États. Par là même, ils dérogent à l’effet relatif des traités à l’égard des tiers (res inter alios acta).

La jurisprudence confirme ce caractère particulier. Selon la Cour internationale de justice, quant un traité existe et qu’il fournit un titre incontestable, ce traité est suffisant pour la détermination de la frontière. On trouve une consécration éclatante de cette rigueur dans l’affaire du différend territorial entre le Tchad et la Libye puisque la Cour affirme : « Une frontière établie par traité acquiert ainsi une permanence que le traité lui-même ne connaît pas nécessairement. Un traité peut cesser d’être en vigueur sans que la pérennité de la frontière en soit affectée (...) Du reste, que cette faculté soit exercée ou non, la frontière demeure » (Rec CIJ 1994, p. 37). Il existe donc une claire dissociation entre la  détermination de la frontière et le sort des traités qui l’ont établie : la frontière survit même si le traité disparaît. Cette protection pourrait faire croire à la disparition des conflits frontaliers, le paysage étant figé. La réalité demeure différente.