Deux grandes questions politico-juridiques structurent les relations des pays riverains de l’océan Arctique. Le premier concerne le statut des eaux des passages arctiques, passage du nord-ouest et du nord-est, que la Russie et le Canada considèrent comme intérieures, ce que contestent tant les États-Unis que l’Union européenne. Le second débat concerne la définition des frontières des espaces maritimes arctiques, zones économiques exclusives (ZEE) et plateaux continentaux élargis.

Cet article se penche sur la question des frontières maritimes dans l’Arctique. Les médias relayent aujourd’hui, de façon récurrente, l’idée d’une course à la conquête des espaces maritimes arctiques. Les pays riverains de l’Arctique préparent depuis plusieurs années leurs dossiers destinés à étayer leurs arguments géologiques pour revendiquer des plateaux continentaux étendus. En 2007, une fièvre médiatique a accrédité l’idée d’une course effrénée, alimentée par les changements climatiques pour la conquête des ressources naturelles de la région : une représentation très exagérée et peu conforme à la réalité tant historique que juridique.

Tracer une frontière dans l’Arctique : des gestes anciens

Les débats de souveraineté ne sont pas nouveaux dans l’Arctique : le XX^e siècle s’est ouvert sur d’importantes querelles portant sur les territoires. Ces disputes ont toutes été réglées à l’exception de celle portant sur la minuscule île de Hans située entre le Groenland et l’île d’Ellesmere.

Les souverainetés sur les terres émergées sont donc établies depuis les années 1930 et n’ont pas été contestées depuis. De fait, avec l’avènement du droit de la mer incarné dans les conventions de 1958 puis de 1982, les États riverains de l’Arctique ont commencé à tracer des frontières de leurs zones de pêche ou de leur ZEE. Certains de ces tracés ont immédiatement suscité de fortes oppositions, comme celui entre l’URSS et la Norvège en mer de Barents, différend certes alimenté par la guerre froide, mais qui s’est perpétué après la chute de l’Union soviétique en 1991. D’autres litiges ont émergé, notamment entre le Canada et les États-Unis en mer de Beaufort; entre le Canada et le Danemark en baie de Baffin.

Des litiges subsistent dans l’Arctique au sujet de la définition des zones économiques exclusives.

-    En mer de Beaufort, le Canada prétend prolonger la frontière terrestre du 141^e méridien entre l’Alaska et le Yukon, dessinée par le traité russo-britannique de 1825 et reprise lors de l’achat de l’Alaska par Washington, ce que contestent les États-Unis, qui entendent recourir au principe d’équidistance. Le litige, apparu en 1976 lorsque Washington a officiellement protesté contre l’attribution de concessions pétrolières canadiennes, porte sur 21 390 km².
-    En mer de Lincoln, au nord du détroit de Nares, un autre litige mineur oppose le Canada et le Danemark sur 222,3 km² d’espaces maritimes.
-    L’extension des zones économiques exclusives russe et norvégienne à l’est de l’archipel du Svalbard demeure contestée. Moscou s’appuie notamment sur la théorie des secteurs pour légitimer son tracé.
-    Entre la Russie et les États-Unis en mer de Béring : en 1990, l’Union soviétique a signé avec les États-Unis une entente délimitant leurs frontières maritimes dans la mer de Béring, l’océan Arctique et le nord de l’océan Pacifique. Elle accorde une zone contestée de 50 000 km² aux États-Unis. L’entente n’a pas été ratifiée par la Russie, État successeur de l’URSS, qui a seulement accepté de la respecter de façon provisoire. Le Sénat des États Unis a ratifié l’entente en 1991.
-    Les autres litiges sur des frontières maritimes ont été réglés par des négociations bilatérales, entre le Canada et le Danemark (Groenland) le 17 décembre 1973 ; le Danemark (Groenland) et l’Islande, le 11 novembre 1997 ; le Danemark et la Norvège (Groenland/Svalbard) et, le 20 février 2006 ou par arbitrage comme entre le Danemark (Groenland) et la Norvège (île Jan Mayen) par la Cour internationale de justice le 14 juin 1993.

Les revendications sur des espaces maritimes arctiques (ZEE) sont anciennes mais de nombreux accords ont été signés, y compris entre les États-Unis et l’URSS. Lorsque l’on ne parvient pas à s’entendre, la dispute prend rarement une ampleur importante, à l’exception du litige russo-norvégien. A l’inverse de son image de zone de fortes disputes, l’Arctique est un lieu où de nombreux litiges frontaliers maritimes ont été résolus.

La querelle pour les plateaux continentaux

Vers une nouvelle guerre froide ? La surmédiatisation des revendications maritimes.

À partir de 2007, l’emphase médiatique et politique délaisse la question des passages arctiques, que la perspective de leur ouverture avait mise en 2000  au cœur de l’actualité, pour s’intéresser aux revendications des États riverains de l’océan Arctique. Le dossier concerne l’extension de la souveraineté économique sur des ressources potentielles des fonds marins, alors que les passages arctiques posaient la question du statut de ces détroits. Les États riverains souhaitent, comme le leur permet la convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) de 1982 étendre, au-delà des 200 milles marins, zone dans laquelle ils contrôlent l’exploitation des ressources du sous-sol, à savoir le plateau continental élargi. La Russie a publié une première version de ses revendications en 2001, la Norvège a fait connaître les siennes en 2006.  La chronologie de la publication des revendications a alors semblé offrir un certain avantage. Une controverse s’est fait jour au sujet de la dorsale de Lomonosov, chaîne de montagnes sous-marines située entre la Sibérie et le Groenland, que se disputent la Russie, le Canada et le Danemark,.Les gouvernements russe et canadien ont fait de nombreuses déclarations contradictoires en 2008 et 2009. Le dépôt d’un drapeau russe au pôle Nord en août 2007 les déclarations fracassantes de Moscou quant au risque de guerre pour l’accès aux ressources arctiques et la reprise des manœuvres militaires russes dans la région ont grandement contribué à ce glissement de l’actualité politique arctique des passages vers la délimitation des plateaux continentaux et à leur représentation médiatique sur le mode de la dramatisation. L’envolée des prix des ressources naturelles, notamment au cours de l’année 2008, avant leur chute brutale pendant la crise économique a également alimenté bon nombre de spéculations sur la conflictualité de l’exploitation de ressources arctiques dont plusieurs rapports évoquent l’abondance non sans mentionner – détail souvent omis par les médias – qu’il ne s’agit que d’estimations.

Un processus juridiquement très encadré

Cette perception d’une course effrénée à la prise de possession des espaces maritimes de l’Arctique, largement répercutée par les médias et pas toujours démentie par les gouvernements, ne rend pas justice aux règles établies par la CNUDM, ratifiée par tous les États riverains de l’Arctique à l’exception des États-Unis.

La convention sur le droit de la mer de 1982 confirme l’existence de six espaces maritimes différents. L’État côtier est souverain dans ses eaux intérieures et territoriales; il dispose de certaines prérogatives de police dans la zone contiguë. La mer territoriale peut s’étendre jusqu'à 12 milles marins (20 km) à partir de la ligne de base que l’État trace pour simplifier sa ligne de côte et la zone contiguë, sur 12 milles marins au-delà de la limite extérieure de la mer territoriale. Les eaux intérieures se trouvent en deçà de la ligne de base – comme les eaux de l’archipel arctique canadien dont Ottawa a tracé la ligne de base comme une enveloppe autour de son archipel. L’État côtier ne dispose que d’une souveraineté limitée dans sa ZEE et son plateau continental étendu, souveraineté portant sur l’exploitation des ressources naturelles. La ZEE est d’une largeur maximale de 200 milles marins (370 km) à partir de la ligne de base. L’État côtier y dispose de « droits souverains aux fins d’exploration et d’exploitation, de conservation et de gestion des ressources naturelles, des eaux surjacentes aux fonds marins, des fonds marins et de leur sous-sol » (art. 56, CNUDM de 1982). Enfin, si le plateau continental physique s’étend au-delà de la limite des 200 milles marins, l’État peut revendiquer des droits souverains sur les ressources du seul sous-sol dans un espace maritime appelé plateau continental étendu (art. 76, CNUDM de 1982). Mais si le principe de la ZEE est acquis pour tous les États côtiers, la revendication d’un plateau continental étendu doit être avalisée par une institution des Nations unies, la Commission des limites du plateau continental (CLPC). Celle-ci examine les preuves géologiques de l’extension du plateau continental physique au-delà des 200 milles marins ; cependant, la Commission ne tient pas compte de l’ordre de présentation des dossiers : le droit à un plateau continental étendu est imprescriptible et ne dépend pas de la revendication d’un autre État.

Au-delà du plateau continental des États côtiers, s’étend la Zone internationale des fonds marins (appelée la Zone) constituée des plaines abyssales. Elle commence là où disparaissent les plateaux continentaux. La Zone échappe à toute appropriation.

Des scénarios farfelus de tracés frontaliers arctiques

Les États riverains doivent donc documenter leurs arguments géologiques qu’ils ont à fournir à la CLPC, laquelle tranche uniquement sur la validité géologique des revendications (et non sur leur légitimité politique). L’idée erronée d’une préséance chronologique des demandes comme les campagnes océanographiques destinées à collecter les informations géologiques dans un contexte de changements climatiques et de forte rhétorique politique ont alimenté la perception d’une course à la conquête des plateaux continentaux, d’une absence de règles internationales ouvrant sur l’arbitraire, et à la circulation de scénarios farfelus de partage de l’océan Arctique. Ceux-ci sont souvent fondés sur l’idée d’un partage complet de l’océan Arctique, alors que rien, dans le droit de la mer, ne prévoit de légitimer une telle approche.
 

Les cartes ci-dessus reprennent les deux principaux scénarios en circulation. Ils ont en commun de donner l’impression que l’océan Arctique fera l’objet d’un partage complet entre les États qui pourront ainsi régner pleinement sur ces étendues marines. Cette idée est totalement fausse concernant les eaux où l’État côtier n’a la pleine souveraineté que jusqu’à 12 milles et des droits souverains relatifs aux ressources que jusqu’à 200 milles. Concernant le fond marin, la référence à la méthode de la ligne médiane rappelle plutôt le problème des frontières maritimes entre États qui sont parfois établies sur la base de cette méthode. Cependant, à moins de prouver que le fond marin arctique au complet est constitué par un plateau continental physique, ce qui est très loin de la réalité géologique, jamais cette méthode ne permettrait un partage intégral de l’Arctique entre les États circumpolaires. La méthode des secteurs a aussi été défendue – et l’est parfois encore – pour tracer les frontières maritimes. Mais il est impossible pour un État d’appliquer cette théorie sans prouver au préalable que le fond marin revendiqué peut l’être en tant que plateau continental élargi au sens de la CNUDM. Sans plateau continental physique, il n’y a pas d’espace maritime au-delà de la ZEE.

Une course à l’appropriation des espaces maritimes ?

La perception selon laquelle le processus de définition et de revendication des plateaux continentaux serait récent et précipité est erronée. L’État côtier doit soumettre sa demande dans un délai de dix ans à compter de l’entrée en vigueur de la CNUDM à son égard. Pour beaucoup d’États, le délai aurait dû commencer à courir au 16 novembre 1994. Toutefois, la CLPC n’étant alors pas encore prête à recevoir des demandes, la date de début du délai a été fixée au 13 mai 1999. Celui-ci a expiré en mai 2009 pour la Fédération de Russie et la Norvège. Pour le Canada et le Danemark, il expirera respectivement en 2013 et 2014.

La géographie complexe des revendications exprimées de ZEE, de plateaux continentaux étendus et des revendications potentielles présente plusieurs zones de chevauchements multiples et donc de tensions. L’image qui en résulte va dans le sens d’une brusque inflation de revendications que le cadre juridique de la CNUDM ne permettrait pas de maîtriser. On relève ainsi un premier foyer de revendications contradictoires en mer de Barents, entre la Russie et la Norvège où un litige sur le plateau continental s’est ajouté à celui sur la ZEE. Un autre foyer concerne la mer de Beaufort, située entre le Canada et les États-Unis, et demeure peu conflictuel. Un troisième concerne la dorsale de Lomonosov, chaîne de montagnes située entre le Groenland et le plateau continental sibérien, où se superposent la revendication russe et les revendications potentielles du Danemark et du Canada. Durant l’été 2008, géologues canadiens et danois ont affirmé détenir les preuves que la dorsale constituait le prolongement du plateau continental nord-américain, tandis que les géologues russes ont affirmé de leur côté détenir la preuve de la nature eurasienne de la dorsale.

Un règlement négocié ?

Lorsque la Russie et la Norvège ont déposé leurs revendications auprès de la CLPC, respectivement en 2001 et 2006, les demandes n’ont guère soulevé les passions. La mise en scène d’une prétendue « course au plateau continental », appuyée par une course aux armements, est d’autant moins crédible que plusieurs éléments soulignent la dimension modérée de l’enjeu :

-    La plupart des gisements en hydrocarbures et la quasi-totalité des gisements minéraux se trouvent très probablement dans les zones économiques exclusives, en deçà des 200 milles, lesquelles sont acquises par les pays riverains. Seule demeure en litige la question de la frontière entre les ZEE respectives. Le contrôle de l’exploitation des ressources est donc largement acquis sauf dans les cas de chevauchements entre pays limitrophes (Canada et États-Unis en mer de Beaufort ou Norvège et Russie en mer de Barents.
-    Les changements climatiques alimentent les spéculations sur l’intérêt économique des espaces maritimes arctiques, mais ils n’ont pas déterminé le calendrier de dépôt des revendications ni modifié le délai maximum des dix ans qui découle des dispositions du droit de la mer : c'est une course contre la montre, pas contre les voisins.
-    Le droit d’un État à un plateau continental étendu au-delà des 200 milles est imprescriptible et ne dépend ni du calendrier des revendications concurrentes ni d’une occupation des espaces maritimes revendiqués. Autrement dit, un État qui définit sa revendication après ses voisins, ou qui ne déploie pas d’importantes campagnes de prospection minière ou pétrolière ne voit pas pour autant sa position affaiblie.
-    Contrairement à une idée reçue, les États collaborent activement dans la définition de leurs revendications et la recherche d’éléments géologiques. Depuis 2005, le Canada et le Danemark collaborent dans le cadre du programme LORITA (Lomonosov Ridge Test of Appartenance) à la collecte d’éléments géologiques appuyant leur thèse sur la dorsale de Lomonosov. En outre, au cours de l’été 2008, le Canada et le Danemark ont loué les services d’un brise-glace nucléaire russe afin de mener leurs recherches géologiques. Des négociations ont eu lieu en février-mars 2009 entre le Canada et la Russie pour définir et approfondir leur coopération dans l’Arctique. Dans l’Arctique de l’ouest, le Canada et les États-Unis coopèrent également activement depuis 2008 pour optimiser leurs recherches océanographiques. Cette collaboration permet de mutualiser les moyens scientifiques, très coûteux et de contrer l’argument éventuel de la faible valeur des données mobilisées pour construire une revendication à l’aide des données océanographiques et géologiques glanées.
-    Par la déclaration d’Ilulissat du 29 mai 2008, Les pays riverains de l’Arctique se sont engagés dans le cadre de leur coopération au sein du Conseil de l’Arctique à respecter les principes du droit international pour la définition et la négociation des limites des plateaux continentaux. Dans chaque pays, la rhétorique sert les intérêts électoraux des gouvernements mais ceux-ci ont conscience de l’intérêt à coopérer afin de faciliter l’exploitation des ressources : peu de compagnies acceptent d’investir dans des zones en litige.

S’inspirer du modèle de l’Antarctique ?

La question de l’extension des plateaux continentaux suscite un vif intérêt dans d’autres pays. L’Union européenne a notamment pris la décision de promouvoir un volet arctique dans sa politique étrangère. La Commission européenne a établi une série d’objectifs en matière de transport et de gouvernance des espaces maritimes arctiques assez fraîchement accueillis par les États riverains de l’océan Arctique Le 29 avril 2009, le Conseil de l’Arctique a rejeté la candidature de l’Union européenne au statut d’observateur. En ciblant la question du passage du nord-ouest mais pas celle du passage du nord-est, Bruxelles a fortement irrité Oslo et Ottawa, déjà passablement contrarié par la politique européenne en matière de chasse au phoque. Le Canada a relevé une contradiction dans la démarche européenne : Bruxelles refuse la revendication canadienne sur le passage du nord-ouest légitimée par Ottawa par le souci de protéger l’environnement contre un accident maritime mais se mêle de la protection des phoques. Mais c’est surtout le projet européen de neutralisation de l’océan Arctique (9 octobre 2008 : résolution du Parlement européen sur la gouvernance arctique) sur le modèle du traité de Madrid sur l’Antarctique qui a altéré la sympathie dont pouvait jouir l’Union européenne auprès des membres du Conseil de l’Arctique. En substance, Bruxelles demande aux pays riverains de l’Arctique de renoncer à leurs droits prévus dans la Convention du droit de la mer de 1982. « Nous ne voyons donc pas le besoin de développer un nouveau régime juridique global pour régir l’océan Arctique » ont-ils clairement à Ilulissat (29 mai 2008).

Plusieurs observateurs ont suggéré de s’inspirer du cas antarctique pour régler les litiges arctiques. En proposant l’élaboration d’un traité de neutralisation de l’océan Arctique, on peut imaginer régler ce qui est perçu comme une spirale de revendications incontrôlées. Un tel projet se heurte néanmoins à plusieurs obstacles, politiques comme juridiques  :

-    L’opposition résolue des pays du Conseil de l’Arctique à ce qu’ils perçoivent comme une ingérence de l’Union européenne et une volonté de brider des droits prévus par un traité négocié dans le cadre des Nations unies. Les maladresses politiques de l’Union européenne n’ont pas plaidé pour ce projet de neutralisation de l’Arctique.
-    L’Antarctique demeure res nullius. Or le droit de la mer précise que la souveraineté sur les espaces maritimes découle de la souveraineté sur les territoires. L’Arctique étant un espace maritime entouré de territoires habités, ce principe y est difficilement transposable.
-    Le statut de l’Antarctique résiste pour le moment aux contestations, mais il n’empêche pas les pays qui ont émis des revendications sur son territoire de l'utiliser pour définir des espaces maritimes. Quel statut accorder à la revendication australienne formulée le 15 novembre 2004 sur des plateaux continentaux qui s’étendent à partir du continent antarctique ? Le modèle antarctique ne semble donc pas garantir l’absence de litiges. En outre, les relations bilatérales arctiques ne sont pas condamnées à être conflictuelles. Ainsi, le 27 avril 2010, la Russie et la Norvège ont annoncé la signature d’un accord sur le partage la mer de Barents qui met un terme à une longue querelle.

L’instruction des dossiers à soumettre à la CLPC a pu donner lieu à des interprétations sur le caractère fortement conflictuel de la définition des frontières maritimes dans l’Arctique pour deux raisons majeures. Tout d’abord, à cause de la nécessité de collecter des informations coûteuses et difficiles à obtenir en deçà d’un délai de dix ans après la ratification de la CNUDM puis en raison de la rhétorique des Etats parfois vindicative et souvent utilisée à des fins de politique intérieure, en particulier par le Canada et la Russie. En se présentant comme les garants de la défense des intérêts de l’État contre les empiètements étrangers, les gouvernements cherchent à gagner l’appui de leurs opinions publiques respectives. Cependant, les États riverains de l’Arctique démontrent bien souvent un réel pragmatisme qui dément les scénarios de guerre froide ou ceux de l’inapplicabilité du droit de la mer dans l’Arctique. La coopération est réelle. Le dépôt des demandes russe et norvégienne, puis l’acceptation de cette dernière le 27 mars 2009, n’ont pas suscité de mouvements de rejet majeurs. Le drapeau planté au pôle Nord par Moscou en 2007, geste sans portée juridique, a suscité une plus vive réaction de la part des pays voisins que ne l’avait fait le dépôt officiel des revendications en 2001. Les négociations russo-norvégiennes semblent avoir porté leurs fruits puisque le 15 septembre 2010, les deux pays ont signé un traité précisant la délimitation de leur frontière maritime commune en mer de Barents. Ottawa a quant à lui annoncé la reprise de ses discussions sur la mer de Beaufort avec Washington. Si la route est tortueuse, il y a cependant tout lieu de croire que les États, au vu d’enjeux somme toute limités, sauront raison garder.

Références