Jusqu'à très récemment, le contrôle des frontières relevait du seul ressort des Etats souverains ; la coopération au niveau européen était de ce fait limitée dans ce domaine. Celle-ci s’est cependant accentuée ces dernières années et le concept de gestion des frontières a été intégré dans le champ des politiques communautaires.
 

Genèse de Frontex

L’idée de coordonner les activités des Etats membres dans le domaine du contrôle des frontières extérieures n'a pas commencé avec l'établissement de Frontex. Avant la création de l'agence en 2005, un certain nombre de centres ad hoc ont été mis en place afin de renforcer cette coopération et de mettre en place des standards communs en matière de formation, d'analyse du risque, de recherche-développement et de gestion des frontières aériennes, terrestres et maritimes.

En 2002, une unité commune rassemblant les professionnels de la gestion des frontières – intergouvernementale et relevant du Conseil européen – a été créée dans la ligne d’une communication de la Commission sur la gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l'Union. Elle était chargée de la coordination et le contrôle des projets opérationnels. L’insatisfaction quant au fonctionnement de l'unité commune, notamment le manque de coopération de coordination opérationnelle effective et l’absence d'un cadre juridique adéquat, a conduit à la création de Frontex, agence européenne pour la gestion de coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne, en 2004-2005. L'absence d'une source de financement stable, qui obligeait à trouver des financements ad hoc pour chaque initiative, était un autre défaut important du système mis en place en 2002. De ce fait, la Commission a proposé que les tâches de coordination stratégiques  demeurent au sein du Comité stratégique sur l'immigration, les frontières et l'asile (SCIFA), cependant que les tâches opérationnelles seraient confiées à une nouvelle structure communautaire permanente capable d'exercer la gestion quotidienne et la coordination aux frontières extérieures et de répondre rapidement aux situations d'urgence.
 

Rôle et objectifs de Frontex

Organisme spécialisé et indépendant, crée en tant qu'agence européenne par le règlement du Conseil n°2007/2004 du 26 octobre 2004, Frontex est chargé de l'application des mesures communautaires relatives à la gestion des frontières extérieures. Frontex complète les systèmes nationaux de gestion des frontières des Etats membres, la responsabilité du contrôle de leurs propres frontières extérieures demeurant du ressort de chacun des Etats membres en vertu du principe de subsidiarité.

Frontex est chargé de « la coordination de la coopération opérationnelle fondée sur le renseignement au niveau de l’Union européenne en vue de renforcer la sécurité aux frontières extérieures ». Il est opérationnel depuis le 3 octobre 2005. Doté de la personnalité juridique et de l'autonomie opérationnelle et budgétaire, Frontex est géré par un conseil d'administration composé des directeurs opérationnels des services de gardes-frontières et de police aux frontières des Etats membres de l'Union européenne ainsi que de l'Islande et de la Norvège (pays associés à Schengen). L'Irlande et le Royaume-Uni, qui n'ont pas intégré l’acquis Schengen relatif aux frontières extérieures, disposent aussi d'un siège au conseil d'administration mais seulement avec le statut d'observateur.

Frontex est organisé pour répondre à quatre objectifs conjoints : information (recueil des données sur la situation aux frontières par le renseignement) ; réaction (mise en œuvre du concept communautaire de gestion intégrée des frontières) ; interopérabilité (promotion de l’harmonisation des doctrines, des moyens, et des procédures administratives et opérationnelles) ; performance (résultats à la mesure des attentes).

Afin de réaliser ces objectifs, Frontex s'est agrandi de manière rapide depuis 2005 reflétant l’accent mis sur la protection des frontières extérieures. Son budget a plus que doublé entre 2007 et 2009 pour se stabiliser aujourd’hui autour de 88 millions d’euros. En 2010, 272 experts nationaux détachés, personnel temporaire auxiliaire ou contractuel travaillaient au sein de Frontex. Ils étaient 226 l’année précédente.

Frontière gréco-turque : un environnement instable

Dans son rapport de 2009, Frontex reconnaissait les besoins d'une évolution de son rôle et de ses structures vers une régionalisation possible de l'agence. « Les bureaux opérationnels dans les régions affectées par une pression migratoire accrue devraient être capables de satisfaire les besoins des Etats membres, d'accroître l'efficacité et l'efficience et ainsi d'ajouter de la valeur aux opérations conjointes menées par Frontex ».
À cette fin, un bureau opérationnel de l'agence a été créé en octobre 2010 en Grèce pour accroître l'efficacité des opérations conjointes lancées par Frontex. La Méditerranée orientale (Grèce, Chypre, Italie et Malte), constitue une voie empruntée de manière croissante par les flux de migrations illégales. Le bureau opérationnel doit assurer la gestion des opérations et l'analyse du risque (via le renseignement), de façon à rendre l’action des patrouilles plus efficaces en Méditerranée orientale. Il faut rappeler qu’aucun accord sur la prévention et le contrôle de l'immigration illégale n'existe entre la Grèce et la Turquie.

En 2010, les flux de population entre les deux pays (frontières terrestres et maritimes) ont représenté un enjeu important, la Turquie étant le principal pays de transit des migrants illégaux. Au cours de cette même année, le dispositif maritime mis en place par Frontex a fait fortement baisser le nombre de migrants illégaux en provenance de l'Afrique de l'Ouest aux Canaries, à Malte et en Italie. Les passeurs ont été contraints de se rabattre sur d’autres routes, par exemple celles passant par la Méditerranée orientale. En 2010, les autorités grecques ont signalé 128 000 migrants illégaux, dont 47 706 détections pour la seule (et relativement étroite) frontière terrestre avec la Turquie. Afghans et Irakiens étaient les deux nationalités le plus fréquemment identifiées mais un nombre croissant de Nord-Africains était également détecté. La plupart de ces derniers avaient, grâce à des billets low cost, voyagé en avion vers la Turquie, pays pour lequel il est aisé d’obtenir un visa.

La non-démarcation de 12,5 km de frontière entre la Grèce et la Turquie (délimitée partout ailleurs par le fleuve Evros) explique la hausse du nombre de détections de franchissements illégaux, observée à partir de mars 2010 et qui a atteint un pic sept mois plus tard, où environ 350 détections quotidiennes sont enregistrées près de la ville frontière grecque d’Orestiada. Ce développement a conduit Frontex et les Etats membres à créer la première Equipe d'intervention rapide à la frontière (Rapid Border Intervention Team, RABIT) en novembre 2010. Un total de 191 gardes-frontières invités (guest officers), issus des  Etats membres et des Etats Schengen associés, se sont déployés entre la Grèce et la Turquie.
Durant le déploiement de RABIT (du 2 novembre 2010 au 1er mars 2011), un total de 11 809 migrants irréguliers et 34 trafiquants ont été détectés. Le groupe le plus important de migrants identifiés a déclaré être originaire d'Afghanistan (23 %) ; 16 % ont dit venir du Pakistan et 11 % d'Algérie. Les chiffres ont commencé à chuter et à la fin du déploiement de RABIT, le nombre de détections quotidiennes de franchissements illégaux était inférieur de 76 % à celles enregistrées en octobre 2010.

En plus d'être un point d'entrée naturel pour les migrants du Moyen-Orient et d'Asie, la Turquie est aujourd’hui la dernière marche vers l'Union européenne pour un grand nombre de migrants d'Afrique du Nord et de l'Ouest. « Sa position géographique, la présence de routes historiques de trafics et la relative facilité avec laquelle des visas d'entrée dans ce pays peuvent être obtenus ont fait de la Turquie le point focal principal pour les migrants illégaux en route vers l'Europe ». A l'exception des nationaux pakistanais, qui, pour la plupart, font des demandes officielles d'asile en Grèce, la plupart des migrants qui rentrent illégalement par la frontière gréco-turque tentent immédiatement de continuer leur voyage vers les autres Etats membres de l'Union européenne.

Trois routes principales ont été identifiées par Frontex : celle des Balkans occidentaux comme l’indique le nombre des détections à la frontière entre Serbie et Hongrie; les routes maritimes (ferries) entre Grèce et l'Italie (les migrants continuent ensuite leur voyage vers la France et le Royaume-Uni) et l'embarquement les vols internes à l’espace Schengen après l'obtention de faux papiers en Grèce que l’on observe en Belgique, en France et en Allemagne.
En 2010 comme en 2009, la Grèce a identifié les Bulgares comme les principaux trafiquants opérant en Grèce, indiquant que les réseaux de criminalité organisée bulgare travaillaient en lien avec les trafiquants turcs pour l'organisation de flux illégaux de migrations entre la Turquie et l'Union européenne. Plusieurs Etats membres ont également signalé que de nombreux faux papiers étaient produits en Bulgarie.
Un contrôle plus strict de la frontière terrestre gréco-turque au cours des derniers mois (résultat de la première opération RABIT) a permis de réduire le flux de migrants illégaux arrivant en Grèce. Cependant, au vu de l'accroissement de la population de migrants clandestins à Athènes (où vivraient 300 000 d'entre eux) et dans les grandes villes du pays, le gouvernement grec prévoit de concrétiser son projet de construction d'une clôture de sécurité le long des 12,5 km de frontière non protégées avec la Turquie. Équipée de capteurs et de caméras thermiques, cette clôture s’inspirerait des modèles existant dans les enclaves espagnoles de Ceuta et Melilla, sur la côte marocaine.

L'accord de travail avec les autorités turques s'il était conclu en 2011, pourrait contribuer à limiter les flux de migrations illégales. En février 2011, cependant, les négociations en vue d’un accord de réadmission par la Turquie des migrants illégaux ont été finalisées, éclaircissant ainsi la perspective d'une coopération de la Turquie avec l'Union européenne sur la question des visas, la lutte contre l'immigration irrégulière et le trafic d'êtres humains et le renforcement des contrôles aux frontières
La crise politique et sociale affectant certains pays d’Afrique du Nord depuis janvier 2011 a entraîné un afflux de migrants illégaux vers la Méditerranée centrale et une diminution relative des arrivées en Grèce. Cependant, la pression accrue sur les côtes italiennes et sur Malte n’annulera pas celle pesant sur Athènes à moyen terme. La Grèce demeure le pays de transit privilégié par la majorité des migrants illégaux originaires d'Afrique qui se dirigent vers l'Europe septentrionale et occidentale.
 

Frontex : un environnement juridique en mutation

Les effets sur l'agence Frontex de son environnement juridique peuvent s'avérer contradictoires.
Le règlement européen Dublin II prévoit que les demandes d'asiles doivent être examinées par l’Etat membre dans lequel la personne est entrée dans l'Union européenne. Or le 21 janvier 2011, la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) a décidé que le renvoi, en vertu du règlement Dublin II, d’un demandeur d'asile vers la Grèce exposait celui-ci à un risque eu égard aux déficiences des procédures d'asile et de détention constatées dans cet Etat membre. A la suite de ce jugement, plusieurs Etats membres (Belgique, Finlande, France, Pays-Bas et Royaume-Uni) ont conclu que la suspension des transferts Dublin II vers la Grèce était inévitable tant que les déficiences du système d'asile grec ne seraient pas été corrigées. La Suisse, l'Islande et la Norvège ont aussi suspendu leurs expulsions vers la Grèce. En 2010, environ 7 000 demandeurs d'asile qui aurait dû faire l'objet d'une expulsion vers la Grèce en 2010 en vertu de la convention de Dublin II ont été concernés par ce jugement. Celui-ci implique que la responsabilité de l'examen de la demande d'asile de toute personne entrée dans l’Union par la Grèce échoie désormais à l’Etat membre dans lequel se trouve la personne.

Durant le Conseil Justice et Affaires intérieures du 24 février 2011, les Etats membres n’ont pas réussi à s'entendre sur l'élargissement de l'espace Schengen. La demande de la Bulgarie et de la Roumanie de rejoindre cette zone a été approuvée par le parlement européen en juin 2011. Aucune date n'a cependant été fixée à ce jour pour leur entrée. L'accession à l’espace Schengen de ces deux Etats membres élargirait la zone de libre-circulation jusqu'aux rivages de la mer Noire. L’augmentation des flux migratoires illégaux vers ces deux Etats membres pourrait entraîner une pression accrue sur la frontière gréco-turque. À cet égard, le Conseil justice et affaires intérieures a indiqué que Sofia devrait prendre des mesures supplémentaires et accroître sa coopération frontalière avec Athènes et Ankara. Le 22 septembre 2011, la Finlande et les Pays-Bas ont bloqué l'entrée de la Roumanie de Bulgarie dans l’espace Schengen lors d'une une réunion des ministres de l'intérieur de l'Union. Dans une résolution adoptée le 14 octobre 2011, le Parlement européen a cependant renouvelé son appui à l'adhésion de ces deux pays dans la zone.

Les ministres de l'Intérieur de l'Union se sont réunis à Bruxelles le 12 mai 2011 en session extraordinaire afin de discuter des projets de la Commission européenne de réinstaurer des contrôles aux frontières lors de circonstances exceptionnelles, notamment lorsqu'un État membre n'est plus en mesure d'assurer la protection de ses propres frontières face aux flux migratoires illégaux. Lors de la présentation de ses propositions le 4 mai 2011 la Commission a insisté sur le fait que les contrôles frontaliers intra-Schengen devraient être temporaires et soumis à des critères « spécifiques et clairement définis » au niveau européen. La France a d'ores et déjà fait une demande de réintroduction de contrôles frontaliers dans les cas de mouvements migratoires massifs et inattendus, l'Italie, l'Allemagne et le Danemark ont affirmé leur soutien à une telle mesure. Bien sûr, tout ceci ne sera pas sans conséquences sur la nature des accords de Schengen.

La Commission a proposé d'accroître les possibilités de réintroduire des contrôles aux frontières dans deux situations : tout d'abord lorsqu’un État membre manque à ses obligations de contrôler tout ou partie de ses frontières extérieures, et deuxièmement lorsque la frontière extérieure est sous une pression forte et inattendue en raison d'événements extérieurs. La gestion des frontières extérieures étant du ressort de l'Union, la capacité des voisins d’un État membre qui rencontre des difficultés à restaurer des contrôles à leurs frontières intérieures doit être décidée au niveau de l'Union. En effet, avant d’approuver une telle limitation de la liberté de circulation, l'Union européenne peut activer d’autres mesures pour aider un État membre en difficulté : un soutien financier, le déploiement d'une équipe Frontex d'intervention rapide aux frontières ou d'experts nationaux détachés sur le terrain. La décision d’instaurer des contrôles aux frontières intérieures n’est autorisée à l'échelle européenne qu’en dernier ressort et dans les situations réellement critiques.

La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a jugé le 28 avril 2011 que l'Italie ne pouvait maintenir des migrants en détention sur la seule base de leur présence irrégulière. La Cour a jugé que Rome violait le droit communautaire, notamment la directive retour, en punissant de quatre ans d'emprisonnement les ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier refusant d’obéir à l’ordre de quitter son territoire. De telles peines de prison violent les droits fondamentaux de ces migrants et sont donc contraires à la directive.

La révision en cours du règlement Frontex

Afin de se conformer aux exigences du programme de Stockholm , la Commission européenne a publié en février 2010 une proposition d'amendement du règlement du Conseil n°2007/2004 à l’origine de Frontex. Celui-ci devra clarifier le mandat de l'Agence et contribuer à la résolution des points faibles identifiés. Un nouveau texte a été adopté par le parlement de Strasbourg le 13 septembre 2011. Il entrera en vigueur à la fin de cette année. Ce texte ouvre la voie au déploiement d'équipes de gardes-frontières européens dans les Etats membres en difficulté. Ceux-ci mêleront les actuelles équipes de soutien mutuel (joint support teams) et les équipes RABIT. Frontex disposera aussi de la capacité d'acquérir ou de louer son propre matériel, tels que des frégates ou des hélicoptères de surveillance. Le règlement enjoint aussi les Etats membres à respecter leurs engagements annuels envers l’Agence en termes de mise à disposition de gardes-frontières et/ou d'équipements, afin d'améliorer la coordination des opérations conjointes. Frontex pourra également accroître sa coopération avec les pays tiers à qui elle pourra fournir une assistance technique, ce qui pourrait, à terme, nécessiter d’accroître le rôle des « bureaux opérationnels » dans les zones concernées.

Des garde-fous destinés à garantir le respect des droits fondamentaux seront aussi mis en œuvre. Un chargé des droits fondamentaux assistera l'Agence dans tous les domaines concernant les droits de l'homme. Le règlement prévoit la création d’un forum consultatif sur les droits fondamentaux qui impliquera les organisations internationales et les ONG. compétentes. Les missions de Frontex incluront également l'assistance aux Etats membres dans les situations d'urgence humanitaire et de sauvetage en mer. L'agence devra également développer des codes de conduite afin de garantir le respect des droits de l'homme dans toutes ses missions, y compris les opérations de reconduite à la frontière (return operations), notamment en vue d'assurer le respect en toutes circonstances du principe de non-refoulement qui interdit l’expulsion et le renvoi d’une personne dans un pays où sa vie ou sa liberté seraient menacées.