Délimiter les biens communs planétaires. Une analyse historique de la spatialité et de la territorialité des océans, des fonds marins et de l’Antarctique

Par Géraldine PFLIEGER
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Géraldine PFLIEGER, "Délimiter les biens communs planétaires. Une analyse historique de la spatialité et de la territorialité des océans, des fonds marins et de l’Antarctique", CERISCOPE Environnement, 2014, [en ligne], consulté le 21/11/2019, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/environnement/content/part2/delimiter-les-biens-communs-planetaires


L’objet de cet article est de discuter de la territorialité et de la spatialité des biens communs planétaires : comment leur spatialité a-t-elle été définie au plan légal, politique et scientifique ? Quels acteurs prennent part à ce processus de définition de la spatialité ou en sont exclus ? Dans quelle mesure la délimitation des périmètres et des arènes de gouvernance des biens communs fait-elle toujours l’objet de controverses ?

La première partie de cet article est consacrée à la définition des biens communs planétaires comme domaines de ressource ainsi qu’aux enjeux spécifiques de leur gouvernance. Nous étudierons au cours des trois sections suivantes les modalités de définition du périmètre spatial et matériel ainsi que des périmètres de régulation des trois biens communs planétaires analysés dans cet article : les océans, les fonds marins et l’Antarctique. Enfin, nous discuterons les résultats de l’étude comparée de la spatialité et de la territorialité de ces biens communs planétaires. Nous montrerons que leur délimitation ne s’appuie pas systématiquement sur des limites matérielles et physiques, mais résulte de compromis politiques. La délimitation représente un enjeu stratégique majeur qui évolue avec l’intensité des usages actuels et l’estimation des usages futurs. La construction des limites des biens communs planétaires met en jeu des processus d’inclusion et d’exclusion dès le stade de leur définition et se traduit par la création de clubs internationaux qui soulève des enjeux d’équité à l’échelle planétaire.

La territorialité des biens communs planétaires : une construction sociale

En se fondant sur les travaux d’Elinor Ostrom (1990, 2000) et des économistes de l’environnement, nous définissons les biens communs comme des biens d’usage collectif et partagé et ne relevant pas d’une propriété individuelle exclusive. Ces biens communs sont en règle générale en accès libre, parfois gratuit, donc fortement soustractibles – ce qui est utilisé par les uns ne peut pas l’être par les autres – et peu exclusifs – il est difficile au plan juridique, technique ou économique de limiter l’accès à ces biens. La littérature sur les biens communs distingue habituellement les biens communs locaux (pâturages, eau, forêts par exemple) et les biens communs planétaires qui ne sont pas soumis à la seule souveraineté d’une nation (Buck 1998 ; Ostrom 2010).

Définir la spatialité et la territorialité des biens communs planétaires est un exercice épineux car cela revient à déterminer les limites extérieures ultimes des souverainetés nationales ainsi que les nations concernées par la gouvernance de ces espaces. Nous distinguons dans cet article la territorialité politique et la spatialité matérielle. Suivant le géographe Robert Sack (1985), nous entendons la territorialité comme la détermination d’un périmètre de régulation politique d’un domaine de ressource, soumis aux règles et à la gouvernance d’une ou de plusieurs instances. La territorialité est le plus souvent définie par le droit, et elle est âprement négociée à l’échelle internationale.

Par contraste, nous définissons la spatialité des biens communs planétaires sur la base de leur matérialité et de leurs limites géographiques physiques. Il s’agit du périmètre de la ressource ou du domaine de ressource tel qu’il peut être justifié ou objectivé scientifiquement, grâce à la construction d’artefacts physiques ou techniques.

Si les deux processus de construction physique et juridique du périmètre des biens communs planétaires sont fréquemment imbriqués, il convient néanmoins de les dissocier analytiquement afin d’identifier les interdépendances entre les géographies matérielles/scientifiques/physiques et les géographies politiques/sociales/juridiques.

Les biens communs planétaires ont le plus souvent été définis en référence au droit international public comme « des zones ou des ressources qui se situent au-delà des juridictions souveraines » (Vogler 2012 : 61, nous traduisons) telles que la haute mer, les fonds marins, l’atmosphère, l’Antarctique, l’espace extra-atmosphérique. Cette définition souligne d’emblée le caractère socialement et juridiquement construit de la notion de bien commun planétaire. Suite au développement des capacités d’exploitation de ces domaines de ressources, au cours de la première moitié du XXe siècle, ces derniers ont fait l’objet d’une tendance à l’enclosure et à l’extension des revendications de souveraineté. Mais dans un contexte de guerre froide, entre les années 1950 et 1970, les nouvelles revendications territoriales ont conduit à la relance de négociations internationales, le plus souvent sous l’égide des Nations unies, ce qui a permis de mettre un frein à cette tendance.

L’extension de la souveraineté territoriale sur les mers et la mise à mal de l’idée de bien commun

La délimitation de la souveraineté sur les mers et les océans est le plus ancien sujet de débat relatif aux conditions d’appropriation et de régulation collective des espaces communs. En 1605, dans son ouvrage Mare Liberum, le juriste Hugo Grotius défend que les océans ne peuvent faire l’objet de l’appropriation d’aucun Etat compte tenu du fait que l’usage de la mer par la navigation ne laisse aucune trace et que les mers demeurent des espaces non habités ne pouvant être soumis à l’autorité du pape (Buck 1998).

La définition des limites matérielles de l’espace maritime libre d’accès vis-à-vis des eaux territoriales va donc être construite et évoluer en fonction des usages des différentes ressources qui pourront y être exploitées. Ainsi, les premières délimitations des eaux territoriales se sont tout d’abord fondées sur la portée d’un coup de canon tiré depuis les côtes, pratique qui permettait à un Etat de s’assurer le contrôle d’une zone maritime. Sous l’influence de la Grande-Bretagne et des Etats-Unis, cette délimitation a été stabilisée à une distance de trois miles nautiques (mn) au cours du XIXe siècle. Or depuis le XVIe siècle, les controverses relatives aux critères de délimitation des eaux territoriales témoignent de la difficulté d’objectiver des indicateurs de définition stables.

Après la Seconde Guerre mondiale, face à l’essor des technologies de pèche et d’extraction des ressources fossiles, les représentants des pays en développement, regroupés au sein du nouveau G77, craignaient que les pays industrialisés s’approprient unilatéralement l’ensemble des ressources halieutiques et fossiles. Ils commencèrent donc à revendiquer un statut de bien commun pour les océans. L’acte fondateur de ce mouvement est le discours prononcé en 1967 par l’ambassadeur de Malte aux Nations unies, Arvid Pardo, qui demandait à ce que les fonds marins et leurs sous-sols soient considérés comme un patrimoine mondial de l’humanité, un principe confirmé par la déclaration 2749 (XXV) adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies en 1970 (Duvic-Paoli 2011). En 1982, la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) a ainsi instauré un régime juridique particulier applicable aux fonds marins et leur sous-sol au-delà des zones économiques exclusives (ZEE) de 200 mn, un périmètre communément appelé « la Zone ». Dans cette zone, les compagnies et les Etats sont autorisés à explorer et à extraire des ressources minérales sur autorisation de l’Autorité internationale des fonds marins. En parallèle, il était prévu qu’une organisation internationale appelée The Enterprise et dont le statut n’a jamais été véritablement défini soit autorisée à extraire autant de ressources que celles prélevées par les compagnies privées au bénéfice des pays en développement. Mais ce régime hybride des fonds marins, mêlant appropriation privée, appropriation collective et partage des bénéfices n’a jamais vu le jour. Devant le refus des pays industrialisés de signer la Convention (au premier rang desquels les Etats-Unis, l’Allemagne et le Royaume-Uni), le Secrétaire général des Nations unies, Pérez de Cuéllar, a lancé une procédure de révision du régime des fonds marins dès 1990, soit quatre ans avant l’entrée en vigueur de la CNUDM (Duvic-Paoli 2011).

Pendant que les pays en développement se concentrait sur le statut des fonds marins, la troisième Conférence des Nations unies sur le droit de la mer de 1982 parvint à un accord renforçant substantiellement la capacité de contrôle des Etats côtiers sur les océans, une extension fréquemment interprétées comme une nouvelle forme d’enclosure et de « privatisation » des océans (Vogler 2012 ; Hannesson 2006). Elle a ainsi étendu la délimitation des eaux territoriales de 3 à 12 mn et défini une ZEE de 200 mn sur laquelle les Etats n’exercent pas de souveraineté formelle mais jouissent d’un droit d’usage exclusif de l’ensemble des ressources halieutiques et fossiles qui s’y trouvent, de la surface de l’océan jusqu’aux fonds marins et leurs sous-sols. Par ailleurs, les Etats peuvent demander l’extension de leur ZEE jusqu’à une distance de 350 mn en fonction de la géomorphologie de leur plateau continental.

En revanche, malgré une accélération de l’appropriation étatique des ressources (les ZEE représentent 32 % de la surface totale des océans), c’est le principe de libre accès, de mare liberum, qui prévaut toujours au-delà des ZEE. Or le double statut territorial mêlant espaces souverainement appropriés et espaces libres d’accès dans la haute mer a d’emblée soulevé des problèmes majeurs pour la gestion des espèces migratoires, premières ressources véritablement partagées à l’échelle des océans. A l’heure de l’intensification de la pèche industrielle lointaine, tant de la part des pays industrialisés que des pays émergents, le risque de surexploitation des espèces migratoires, au premier rang desquelles le thon, nécessitait l’élaboration d’un accord spécifique pour limiter une possible « tragédie des communs » (Hardin 1968, voir la contribution de Philippe Le Prestre). L’Accord relatif à la conservation et à la gestion des stocks de poissons chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs de 1995 est entré en vigueur en 2001 et prévoit la création d’organisations régionales de gestion de la pêche dont le périmètre doit correspondre à celui de la ressource migratoire. En revanche, l’accord de 1995 et la CNUDM de 1982 ne permettent pas véritablement de réguler l’usage des ressources de la haute mer qui reste très largement en accès libre non contrôlé. C’est ainsi que récemment, lors de la conférence Rio+20 en 2012, plus de cinquante-quatre ans après les premières discussions de la Conférence des Nations unies pour le droit de la mer, de nouvelles propositions ont été mises en débat afin de réviser le régime des océans et de conférer à ces derniers le statut de patrimoine mondial de l’humanité, et ce grâce à l’action des vingt-trois ONG environnementales de la High Seas Alliance, au nom de la préservation de sa biodiversité et des ressources halieutiques. A la différence du continent et de l’océan Antarctique, cas que nous présenterons par la suite, la haute mer est un bien libre qui n’appartient à personne, ne relève de la souveraineté d’aucun Etat et ne fait l’objet d’aucun régime d’appropriation et de gouvernance (res nullius). Dès lors, ce statut de libre accès et d’usage ouvert peut conduire à la surexploitation. A l’inverse, et quand bien même celui-ci ne relève d’aucune souveraineté étatique, le continent et l’océan Antarctique sont soumis à des règles d’usages strictes et contraignantes qui se sont progressivement élargies avec l’adoption de plusieurs conventions de protection de l’environnement ayant vocation à limiter les risques de surexploitation.

Le club de l’Antarctique

La revendication de souveraineté sur de nouveaux espaces, qu’ils soient terrestres ou océaniques, se fonde sur la capacité de l’Etat à se les approprier et à s’y établir durablement. Si le pôle Sud a été découvert en 1909, le continent Antarctique est demeuré complètement inhabité jusqu’à l’établissement et l’occupation régulière de bases scientifiques, à partir des années 1940. Pour autant, depuis les années 1920, les revendications de souveraineté se sont multipliées et n’ont jamais été véritablement tranchées. Sept nations revendiquent en effet une portion du continent, avec des chevauchements importants (notamment entre les territoires visés par l’Argentine, le Chili et le Royaume-Uni d’un côté et ceux réclamés par la France, l’Australie et la Norvège de l’autre). Le traité de l’Antarctique signé en 1959 octroie au continent un statut mal défini, déclarant que ce dernier n’appartient à aucun Etat et que son usage international doit être exclusivement dédié à la paix et à la science. Seul le protocole au traité sur l’Antarctique relatif à la protection de l’environnement en Antarctique (ou protocole de Madrid) signé en 1991 va plus loin en octroyant au continent le statut de réserve naturelle mondiale. Les premières négociations du traité de l’Antarctique au cours des années 1950 montrent que les Etats-Unis comme les pays porteurs de revendications avaient tout intérêt à ce qu’aucun pays n’exerce sa souveraineté sur l’Antarctique. Les Etats-Unis craignaient notamment de voir émerger des revendications russes sur d’autres portions du continent, et l’administration Heisenhower a joué un rôle déterminant dans la rédaction et la signature du traité (Joyner 2011). Si le Traité de 1959 ne légitime pas les revendications de souveraineté, son article IV stipule cependant qu’aucune disposition du traité ne saurait être interprétée comme un renoncement des Etats parties à leurs revendications territoriales antérieures et qu’aucune nouvelle revendication de souveraineté ni aucune extension du périmètre de souveraineté revendiquée antérieurement ne pourra être formulée une fois le traité ratifié.

Le périmètre physique de la ressource a été défini de façon relativement arbitraire. Le traité de 1959 affirme ainsi qu’il s’applique à toute la zone au sud de 60° de latitude sud, qu’il s’agisse de la surface terrestre ou des calottes glaciaires. En revanche, il stipule que ce dernier ne s’applique pas à la haute mer ni aux eaux internationales qui demeurent libres d’accès et d’exploitation. Face au risque de surexploitation de l’océan Antarctique, la Convention sur la conservation de la faune et la flore marines de l’Antarctique (CCAMLR) est signée en 1980 pour restreindre les usages de l’océan. Elle définit une limite oscillant entre 60° et 45° de latitude sud pour appliquer des restrictions au prélèvements des ressources marines, soit souvent bien au-delà de la zone située au sud de 60° de latitude qui était jusqu’alors couverte par le traité. Cette partie de l’océan est en effet un lieu indispensable à la chaîne alimentaire et au fonctionnement de l’écosystème marin antarctique.

En termes de gouvernance, l’Antarctique n’a pas été placé sous la protection des Nations unies mais sous la responsabilité d’un conseil composé des sept nations porteuses de revendications territoriales ainsi que des cinq Etats disposant de bases en Antarctique et/ou y conduisant des activités scientifiques régulières. A rebours de l’image d’Épinal d’un système de gouvernance exclusivement dédié à la paix et à la science, plusieurs auteurs ont proposé une lecture postcoloniale du traité de l’Antarctique (Scott 2011 ; Dodds 2006) qui fait valoir que les prescriptions du traité ont davantage stabilisé les droits d’usage d’un club restreint de nations, fortes de leur hégémonie scientifique à l’époque de sa négociation, qu’elles n’ont permis d’ouvrir la gouvernance de l’Antarctique à la communauté internationale des Etats. C’est la Malaisie, au nom du Mouvement des non-alignés, qui pour la première fois dénonce l’accaparement de la gouvernance de l’Antarctique par un petit groupe d’Etats et appelle à une gouvernance élargie du continent, considéré par les pays en développement comme patrimoine mondial de l’humanité. Elle a ainsi demandé en 1983 que la « question de l’Antarctique » soit inscrite à l’agenda de l’Assemblée générale des Nations unies (Hamzah 2010). Le règlement définitif de cette question n’interviendra qu’en 2005, la Malaisie consentant à signer le traité de l’Antarctique suite à la modification progressive des conditions de gouvernance du continent qui a permis l’inclusion de nouveaux pays et des agences des Nations unies dans le monitoring des activités scientifiques menées sur place tout en préservant les intérêts des membres du conseil regroupant les parties consultatives du traité de l’Antarctique, plus connu sous le nom de club de l’Antarctique. Progressivement, ce conseil a donc élargi son cercle, passant de douze à vingt-neuf pays membres.

En parallèle à l’inclusion de nouveaux Etats dans la structure de gouvernance du continent, le statut de l’océan Antarctique fait l’objet de nouvelles tentatives d’enclosure depuis le milieu des années 2000. Depuis 2004, plus de quarante ans après la signature du traité, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, l’Argentine, le Chili et la Norvège ont successivement déposé des demandes pleines ou partielles auprès de la Commission des limites du plateau continental en faveur d’une reconnaissance du statut de ZEE pour les portions d’océan contiguës des territoires revendiqués sur le continent Antarctique.

Conclusion

A l’aune de l’étude des trois biens communs planétaires présentant de forts enjeux stratégiques de territorialisation, nous pouvons tirer quatre conclusions qui permettent d’élargir la discussion au problème de la territorialité des biens communs.

Premièrement, la définition de leurs périmètres spatiaux se fonde sur des stratégies de construction contrastées, géopolitique et/ou matérielle et physique. Deux tendances peuvent être observées. Tout d’abord, une part importante des périmètres étudiés représente un construit sociopolitique et juridique porteur d’enjeux géostratégiques de définition des critères de délimitation du périmètre. Il est dès lors particulièrement difficile de fixer les limites objectivables des domaines de ressources concernés. Des cas emblématiques sont identifiables : la frontière entre les eaux territoriales, les ZEE et la haute mer fixée selon des critères strictement politiques ; la délimitation du plateau continental pour l’extension des ZEE qui fait l’objet de vives controverses entre plusieurs Etats dont les zones frontalières sont disputées. En parallèle, depuis les années 1980 et sous l’influence des organisations environnementales, des définitions plus matérielles de la ressource ont été adoptées. Dépassant le périmètre du traité de l’Antarctique qui ne s’appliquait qu’à l’extension maximale des calottes glaciaires, la régulation de l’accès à l’écosystème marin de l’Antarctique a justifié l’application de règles spécifiques à la zone de convergence Antarctique.

Deuxièmement, il apparaît clairement que les revendications d’extension de souveraineté se multiplient avec l’intensification de l’exploitation des biens communs. Ces controverses ne cesseront vraisemblablement pas d’évoluer au fil des avancées technologiques futures qui ouvriront la voie à de nouveaux usages et confèreront une nouvelle valeur économique à ces espaces-ressources. L’incertitude quant aux capacités d’exploitation futures d’espaces non soumis à la souveraineté étatique incite les Etats à adopter une stratégie de préemption ou d’anticipation. Celle-ci procède de la possibilité, toujours ouverte, que le statut juridique et les limites des biens communs planétaires soient définitivement déterminés et fixés en un temps t, ce qui encadreraient très fortement les usages potentiels futurs.

Troisièmement, pour les trois biens communs planétaires étudiés et malgré des statuts juridiques variés, une gouvernance de type « bien de club » tend à primer. Celle-ci est manifeste dans les cas de l’Antarctique, une réserve naturelle mondiale théoriquement ouverte à tous mais dont la gouvernance demeure entre les mains d’un groupe de vingt-neuf pays menant des recherches sur place. Tel est également le cas du régime des fonds marins qui, après avoir manifesté des velléités d’ouverture à l’« humanité », ou plus exactement aux pays en développement, s’est transformé en une gouvernance technique assurée par un petit nombre d’Etats effectivement impliqués dans l’exploitation de la Zone. Dans le cas des ressources de poissons migratoires, les problématiques sont semblables. Les puissances de pèche industrielle ont très clairement perçu l’intérêt de maintenir la haute mer sous un régime de libre accès peu réglementé puisque leur capacité de pèche excédait largement les ressources disponibles dans les ZEE. Ainsi, l’accès libre est promu lorsque les capacités d’exploitation sont réparties de manière tellement inégale qu’elles produisent une exclusion technologique de fait. Qu’il s’agisse de clubs « technologiques » – tels que le club restreint des nations industrialisées disposant des moyens techniques pour pêcher en eaux profondes et exploiter la haute mer ou pour exploiter les ressources minérales des fonds marins – ou de clubs de régulation tels que le club de l’Antarctique, la gouvernance des biens communs planétaires étudiée ici demeure profondément asymétrique.

Quatrièmement, face à cette gouvernance de club, la quête d’une échelle de gouvernance plus inclusive et planétaire a toujours cours, des toutes premières demandes des non-alignés et du G77 en faveur de la création du concept de patrimoine mondial de l’humanité pour les fonds marins, jusqu’aux demandes d’ouverture de la gouvernance de l’Antarctique à de nouveaux pays ainsi qu’aux instances des Nations unies. Cette stratégie a toutefois échoué dans le cas des fonds marins puisque les pays ne sont pas parvenus à un réel partage des bénéfices.

Entre la tentation d’élargir les clubs internationaux à quelques nations privilégiées et la volonté de bâtir des régimes plus inclusifs et intégrés, les voies d’une gouvernance plus polycentrique et en perpétuelle renégociation se dessinent à nouveau, à l’image de ce qui a pu être observé dans le cas de la gouvernance du climat (Ostrom 2010 ; Keohane et Victor 2011).

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