Introduction : la politique étrangère comme politique publique

Dans un ordre international en profonde mutation, l’analyse des marges de manœuvre des pays non centraux au sein du système capitaliste, dont le Brésil, présuppose la prise en compte des facteurs de puissance structurels (territoire, démographie, capacités militaires, poids économique, ressources énergétiques), mais également la compréhension du rôle des décideurs en matière de politique étrangère, leurs motivations, les intérêts et les valeurs en jeu. La politique étrangère brésilienne (PEB) répond à une série de contraintes systémiques (sécurité internationale et nouvelles menaces, commerce extérieur et développement économique, insertion régionale et expérience multilatérale), mais elle évolue aussi en fonction de la conjoncture nationale, ce qui nous renvoie à sa dimension de politique publique.

Au Brésil, la politique étrangère a donc double nature : elle est à la fois politique d’Etat face aux besoins structurels de survie et de sécurité, et politique publique, susceptible par conséquent de changer selon les coalitions politiques au pouvoir et les évolutions propres à la démocratie représentative. La politique étrangère est une politique située aux frontières entre l’international et le national. Elle est avant tout déterminée par la position du pays dans le système international (tendance à la continuité) et se fonde sur une tradition diplomatique et des principes politiques inscrits à l’article 4 (titre I) de la Constitution tels que la prévalence des droits de l’homme, l’autodétermination des peuples, la non-ingérence, l’égalité entre les Etats souverains, le règlement pacifique des conflits, le refus du terrorisme et du racisme, ainsi que le développement économique, politique, social et culturel des peuples de l’Amérique latine.

Néanmoins, la politique étrangère n’est pas que politique d’Etat. Elle n’est pas bridée par une sorte d’inertie systémique, ni basée sur un intérêt national réifié qui serait immuable. Elle présuppose une capacité d’agence de l’Etat et peut donc rentrer dans le jeu politique des groupes d’intérêts et des revendications sociales. L’idée d’intérêt national, par opposition à celle d’intérêt du Prince, est apparue avec l’émergence du sentiment national et s’est renforcée avec le développement des institutions démocratiques. Cependant, il y a ambiguïté dans cette conception simplifiée de l’intérêt national qui tend à rendre perpétuels les objectifs attribués à la nation, parfois appelés les « intérêts suprêmes de l’Etat », exclusivement conçus et mis en œuvre par des fonctionnaires d’Etat, des militaires et des diplomates. Dans cette conception à notre avis fausse de la politique étrangère, comment pourrait-on séparer l’intérêt national des intérêts de l’élite, des intérêts privés qui les entourent, quelle que soit la dialectique des relations sociales et la complexité des négociations entre intérêts publics et privés ? Comment peut-on définir la politique étrangère sans théorie de l’Etat et de sa formation ?

Concevoir la PEB comme politique publique permet d’éviter cet écueil. Les agendas de la PEB font intervenir une pluralité d’acteurs et d’intérêts qui s’inscrivent dans des rapports hiérarchiques et asymétriques (Pinheiro et Milani 2012). En sus des nombreux acteurs étatiques non traditionnels (ministères « nationaux », agences fédérales et entités infranationales) qui sont amenés à participer à la PEB et remettent de ce fait en question le monopole présumé de l’une des bureaucraties les plus réputées au Brésil (le ministère des Relations extérieures, communément appelé Itamaraty), les agendas concernent de nombreux acteurs non étatiques, qui défendent des intérêts publics et collectifs (santé publique, droits de l’homme, éducation, culture, environnement), mais aussi les intérêts des secteurs économiques (comme les sociétés commerciales). Faut-il développer des rapports préférentiels avec l’Occident ? Faut-il convenir d’une alliance non écrite avec les Etats-Unis ? Faire preuve de pragmatisme commercial ou défendre le principe politique d’intégration régionale ? Favoriser une politique d’autonomie en privilégiant les rapports Sud-Sud ? Former une coalition avec l’Inde et l’Afrique du Sud (forum IBAS) et renforcer le groupe BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine Afrique du Sud) ? Ces préférences, ces orientations stratégiques et ces aspirations internationales nous rappellent que la politique étrangère est aussi l’objet de tensions entre intérêts économiques et politiques (Soares de Lima 1986). Le gouvernement brésilien définit sa politique étrangère en fonction des contraintes systémiques et des intérêts domestiques, défendus de plus en plus activement du fait de la démocratisation de la politique, de la mondialisation du marché et de l’internationalisation de la société.

Sur le plan systémique, les scénarios de renouvellement de l’ordre international et de changement éventuel de la gouvernance du système interétatique sont loin d’être définis (Christensen 2013 ; Narlikar 2010). Face à la crise actuelle du modèle de développement économique néolibéral (1980-1990), nous assistons à une concurrence effrénée entre les nations les plus industrialisées en quête de croissance, de marchés et de « partenariats stratégiques » et à la division des pays du Sud quant à leur rôle dans les rapports avec les pays avancés, entre autres effets de la crise qui ébranlent les échiquiers géoéconomiques et politiques sur le plan global et régional et compliquent la prédiction de scénarios.

La seule certitude est que la crise actuelle prépare une redistribution des pouvoirs économiques et politiques entre l’Amérique du Nord, l’Europe, la Chine, la Russie, le Japon et les pays de la semi-périphérie du système international (dont l’Inde, le Brésil, l’Afrique du Sud, le Mexique, la Turquie, l’Indonésie). Reste à savoir comment elle va être opérée et quelles concessions les pays ou groupes de pays sont prêt à consentir, et dans quel secteur, pour que d’autres participent plus activement à la gouvernance du monde. Le défi est de taille car le système international est encore régenté par un petit nombre de pays et le changement pacifique est rare dans l’histoire. On observe aujourd’hui un déséquilibre des puissances, des tensions entre l’économique, le militaire et le politique, des débats idéologiques et politiques fondamentaux quant aux modèles de développement à privilégier, débats qui agitent les pays avancés comme l’Afrique, l’Amérique latine, le Moyen-Orient et l’Asie et qui renvoient souvent au vieux clivage entre « autonomie politique » et « autonomie des marchés ». Les puissances semi-périphériques sont divisées quant à leur degré d’autonomie politique et économique par rapport aux puissances occidentales, ce dont témoignent par exemple la création de l’Alliance du Pacifique en Amérique latine en 2011 et la compétition entre le Mexique et le Brésil pour la direction générale de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Ces dissensions qui apparaissent au Sud (et plus particulièrement en Amérique latine) sont un des effets majeurs de la crise financière de 2007-2008. Sur le plan stratégique international, l’Accord de partenariat trans-pacifique ne peut être interprété que dans la perspective d’une stratégie occidentale, voire nord-américaine, de contention de la Chine. Comment se positionne le Brésil, puissance atlantique, membre du groupe BRICS et en quête d’autonomie, dans cet environnement ?

Il s’agit ici d’apporter des éléments de réponse critiques à ces questionnements à travers l’analyse du poids et du rôle du Brésil dans l’actuel système économique et politique international, en s’intéressant plus spécifiquement aux changements opérés par la PEB en termes de représentations géopolitiques, de priorités stratégiques et de coopération, notamment depuis les années 2000. A partir de l’examen des facteurs de la puissance brésilienne (territoire, ressources naturelles, marché économique, régime politique et démocratisation, soutien au multilatéralisme, renforcement de la coopération Sud-Sud, leadership régional, capacité diplomatique de négociation), nous cherchons à savoir si le Brésil, à travers sa politique étrangère, s’inscrit dans une trajectoire d’autonomie et de puissance mondiale.