Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, ou les défis d’un mariage arrangé entre science et politique

Le rôle de la science et de l’expertise dans la gouvernance globale s’est imposé au XX^e siècle au sein des démocraties occidentales en raison du caractère complexe, incertain et souvent transfrontalier des problèmes contemporains, tel le changement climatique (Haas 1992 ; Pregernig et Böcher 2012). Aujourd’hui, la connaissance scientifique fait souvent partie intégrale de la conception et de la formulation des politiques publiques, voire leur confère leur légitimité. Comme le soulignent Miller et Edward, la science est « un outil puissant dans la construction de l’ordre politique moderne, mais un outil dont la crédibilité et la solidité dans la définition des politiques découlent du moins partiellement de normes et pratiques ancrées dans le social et propres à la culture pour garantir la connaissance publique » (Miller et Edward 2001 : 15, nous traduisons).

Cet article aborde la question de la coproduction (Jasanoff 2004) entre science et politique au sein d’une organisation unique en son genre, le Groupe d’expert intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), dont la légitimité et l’autorité auprès des différentes audiences auxquelles elle s’adresse reposent principalement sur l’association du scientifique et du politique dans sa structure organisationnelle. Il s’appuie sur la littérature scientifique publiée sur le GIEC, principalement dans le domaine des sciences et technologies (STS), une analyse d’une partie des procédures du GIEC, des entretiens menés avec des membres et des experts du GIEC et l’observation participante.

Le GIEC a été établi en 1988 sous les auspices de l’Organisation météorologique mondiale (OMM) et du Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE). La résolution « Protection du climat mondial pour les générations présentes et futures » (A/RES/43/53) adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies le 6 décembre 1988 fonde le GIEC en tant que « Groupe intergouvernemental de l’évolution du climat », afin qu’il fournisse « des évaluations scientifiques, coordonnées à l’échelle internationale, de l’ampleur, de la chronologie et des effets potentiels de l’évolution du climat sur l’environnement et les conditions socio-économiques et [formule] des stratégies réalistes pour agir sur ces effets […] ». L’Assemblée générale convie l’OMM et le PNUE, « agissant par l’entremise du GIEC », à produire dans les plus brefs délais une « étude d’ensemble et de[s] recommandations » sur l’état des connaissances relatives à l’évolution du climat et ses effets sociaux et économiques, « y compris le réchauffement de la planète », les stratégies pour faire face à une évolution nuisible du climat, les instruments juridiques et « les éléments à prévoir dans une éventuelle convention internationale sur le climat ».

Quelques années plus tard, le GIEC a été rebaptisé Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat pour mieux refléter la signification de son appellation anglaise – Intergovernmnetal Panel on climate change (IPCC), panel désignant généralement un groupe d’individus dotés d’une certaine expertise – et l’accent a été mis non plus sur l’évolution du climat mais sur les risques liés au changement climatique d’origine humaine. Aujourd'hui, l’organisation a pour mission « d’évaluer, sans parti pris et de façon méthodique, claire et objective, les informations d’ordre scientifique, technique et socio-économique qui nous sont nécessaires pour mieux comprendre les fondements scientifiques des risques liés au changement climatique d’origine humaine, cerner plus précisément les conséquences possibles de ce changement et envisager d’éventuelles stratégies d’adaptation et d’atténuation ». Il n’est plus question de formuler des recommandations mais de rester « pertinent pour la politique, mais neutre par rapport à la politique, jamais prescriptif » (ibid.), en dissociant rigoureusement le scientifique et l’intergouvernemental, un principe qui s’est particulièrement imposé depuis les réformes du GIEC en 2010 et qui constitue le cœur de sa nouvelle stratégie de communication.

Vingt-six ans se sont écoulés depuis la création du GIEC et l’organisation a dû, à plusieurs reprises, adapter ses procédures sous la pression d’actions internes et externes. Si les travaux dans le domaine des STS ont insisté sur une chose, c’est bien sur la distinction souvent opérée entre science et politique. Le GIEC a évolué vers le modèle d’expertise actuel au gré des négociations entre les acteurs individuels et collectifs qui y participent et pour qui cette distinction revêt des significations et des enjeux différents. « Ce qu’est l’expertise, et donc qui est un expert, sont les résultats des processus politiques » (De Vries 2007 : 801, nous traduisons).

Cet article revient en premier lieu sur la création politique du groupe d’experts, encouragée par un petit groupe de scientifiques internationaux. Ensuite, nous abordons la question de la/des séparation(s) entre science et politique au sein du GIEC par une analyse de ses procédures, en les replaçant autant que possible dans le contexte de l’agenda politique international et des controverses qui ont agité et transformé l’organisation. Finalement, nous discutons et dressons un portrait succinct de l’histoire politique du GIEC.

Le GIEC, une création politique

La question de l’imbrication entre science et politique ne se pose pas uniquement une fois la question inscrite sur l’agenda politique international, mais également en amont (Guston 2001 ; Miller et Edwards 2001). « La science n’est pas dépourvue de valeurs avant sa politisation, tout comme la politique n’est pas dépourvue de rationalité avant toute scientifisation » (Guston 2001 : 399, nous traduisons).

La décision d’établir une institution d’expertise sur le climat est ainsi étroitement liée à une nouvelle construction du climat et aux intérêts divergents des acteurs impliqués dans le processus de négociation qui a précédé sa création.

Comme l’ont démontré Miller et Edwards (2001), la question du réchauffement climatique est tout d’abord indissociable du passage d’une conception locale du climat à une définition en des termes plus globaux, perceptible dans les discours scientifiques et politiques à partir des années 1960. Cette évolution est principalement liée au développement des technologies computationnelles comme le système mondial de traitement des données et de prévision (SMRDP) et les modèles globaux du climat (Edwards 2010). En 1988, « la création du GIEC signifiait la suprématie de la vision selon laquelle le changement climatique constitue un risque environnemental global qui ne peut être traité que dans le cadre d’une coopération politique globale » (Miller 2004 : 54, nous traduisons). Si la création du GIEC n’aurait été possible sans cette compréhension globalisée du climat, l’organisation a également contribué, avec la publication de ces rapports, à ce changement de paradigme scientifique qui a rendu nécessaire et envisageable une politique globale du climat (le « globalisme » est également longuement analysé dans Aykut 2012 et repris de façon résumée dans Dahan 2013).

La création du GIEC n’est quant à elle pas le résultat d’un raisonnement dénué de toutes considérations politiques. La mise à l’agenda politique du climat fut opérée au terme d’un processus de construction de la question en tant que problème politique, qui a culminé en entre 1985 au lendemain de plusieurs ateliers de travail autour d’un petit groupe international de scientifiques « lanceurs d’alerte ». A l’issue de ces réunions, les scientifiques recommandaient ouvertement la collaboration entre chercheurs et décideurs afin d’étudier la question du réchauffement climatique et ses alternatives politiques. Dans la lancée de la politisation de la question de l’ozone et de la Convention de Vienne pour la protection de la couche d’ozone signée en 1985, l’humeur était à « l’activisme politique » (Agrawala 1998a : 610). Toutefois, il n’était plus envisageable de prendre une décision politique basée sur le seul jugement de scientifiques, comme cela avait été le cas de la mise à l’agenda de l’ozone. « Alors que la politique “a rattrapé l’ozone”, le changement climatique est né en politique » (Agrawala 1998a : 614, entretien avec Usher, nous traduisons).

Dans ce contexte, la décision d’établir une structure indépendante et intergouvernementale – et non plus exclusivement scientifique – résulte principalement des négociations menées entre quatre grands acteurs : le PNUE, l’OMM, le Conseil international pour la science (ICSU) et les Etats-Unis. Selon Agrawala, « le déclencheur fut l’activisme de Mostafa Tolba [directeur du PNUE à l’époque], l’insatisfaction des Etats-Unis au sujet de l’AGGG [Advisory Group on Greenhouse Gases, un groupe de scientifiques établi par l’OMM, le PNUE et l’ICSU à l’issue de la réunion de Villach] et des points de vue très différents sur le changement climatique au sein des agences gouvernementales américaines et de l’administration de la Maison blanche » (Agrawala 1998a : 612, nous traduisons). Ne disposant pas d’une expertise suffisante en matière de solution politique, l’OMM, à l’instar des Etats-Unis, était réticente à l’idée de laisser le directeur du PNUE, déjà très actif sur la question de l’ozone, prendre le contrôle des négociations. Finalement, de par sa dimension intergouvernementale, le GIEC fut également considéré comme une instance permettant d’instruire les bureaucrates sur la question du climat (Agrawala 1998a).

Malgré une institutionnalisation très politique de la question climatique, le GIEC doit sa crédibilité à l’éminence de ses personnalités scientifiques, dont le météorologiste suédois Bert Bolin, premier président de l’organisation : « Cela a pu déclencher un mécanisme de renforcement mutuel : plus le GIEC comptait d’experts crédibles dans ses rangs, plus les autres experts reconnus étaient tentés de le rejoindre, plus l’organisation gagnait en force interne pour défendre son intégrité face aux pressions politiques » (Agrawala 1998a : 618).

Structure et procédures du GIEC

Comme le souligne Skodvin, « le GIEC a un mandat scientifique, tout en étant organisé au sein d’un cadre institutionnel politique » (Skodvin 2000 : 152, nous traduisons). Il est composée de trois groupes de travail (GT) qui correspondent à trois dimensions de la question climatique (voir tableau ci-dessus)) et représentent des communautés épistémiques relativement autonomes : le GT I étudie les principes physiques du changement climatique, le GT II s’intéresse aux questions des impacts, de la vulnérabilité et de l’adaptation au changement climatique et le GT III évalue les stratégies d’atténuation du changement climatique. La création des groupes a suscité de vifs débats, en particulier celle du GT III, suspecté de « biais idéologique fort (en clair une surdomination de l’expertise américaine) » (Hourcade 1996 : 63). Aujourd’hui encore, le GT III est le lieu d’intenses discussions politiques, comme par exemple au sujet des conditions d’équité, du droit au développement ou encore du rôle de la coopération internationale eu égard aux objectifs de réduction d’émissions de gaz à effet de serre.

Dirigé par deux coprésidents, chaque groupe de travail est responsable de la rédaction d’un rapport d’évaluation et d’un résumé à l’intention des décideurs (RID). Depuis son troisième cycle d’évaluation (2001), cycles dont la durée varie entre cinq et six ans, le GIEC publie un rapport de synthèse et un RID. En 1999, une équipe spéciale pour les inventaires nationaux de gaz à effet de serre a été constituée afin de conseiller les Etats dans leurs efforts pour traduire leur consommation d’énergie en émissions de gaz à effet de serre, et d’établir la méthodologie des inventaires nationaux. Les groupes de travail et l’équipe spéciale sont assistés par une unité de support technique (TSU) financée par le pays d’origine d’un des coprésidents.

Le travail du GIEC est supervisé par le bureau du GIEC, composé des vice-présidents, des coprésidents et vice-présidents des GT ainsi que des coprésidents de l’équipe spéciale, et présidé par le président du GIEC. L’ancien président indien, Rajendra Kumar Pachauri, dont le mandat devait s’achever avec la clôture du cinquième cycle d’évaluation en 2015, a démissioné le 24 février 2015. Il était visé par une plainte pour harcèlement sexuel, en pleine préparation pour la COP21. Le secrétariat et le siège du GIEC se trouvent dans les locaux de l’OMM à Genève. Les auteurs des rapports du GIEC étant rattachés à leurs institutions nationales respectives, seule une dizaine de personnes y travaillent. Le GIEC se réunit en séance plénière au moins une fois par an avec les délégations membres du PNUE et de l’OMM. Durant ces réunions, le GIEC prend des décisions relatives à son fonctionnement (élection du bureau et du président du GIEC, évaluation des procédures et des principes régissant le travail du GIEC, etc.) et à son budget. C’est également en séance plénière que le Groupe d’expert accepte et approuve les rapports d’évaluation et leurs RID, ce qui constitue le point le plus controversé de son mandat.

La structure du GIEC est très complexe et reflète à bien des égards la difficulté d’intégrer dans un même cadre d’action la dimension scientifique et la dimension politique. Depuis sa création en 1988, le GIEC a été amené à plusieurs reprises à redéfinir la frontière entre science et politique sur laquelle l’organisation fonde sa crédibilité, à la fois auprès de la communauté scientifique et des décideurs politiques. Alors que ses premiers travaux n’étaient encadrés par aucune règle formelle et reposaient principalement sur des pratiques scientifiques et des relations de confiance (Agrawala 1998b), l’organisation a été progressivement amenée à intégrer et à revisiter les normes qui structurent aujourd’hui son travail. Les procédures et principes gouvernant le GIEC ont été modifiés à plusieurs reprises depuis sa création en 1988, et de manière plus profonde en 2010 à la suite de la controverse du Climategate de 2009 (voir Fourcard 2009) et de l’examen des procédures et processus du GIEC par l’InterAcademy Council (IAC), faisant suite, à la demande du président du GIEC et du Secrétaire générale des Nations unies après l'indentification de plusieurs erreurs dans ses rapports. Le choix de l’IAC, une fondation composée d’académies nationales des sciences, n’est pas anodin et permettait ainsi de réaffirmer la crédibilité et la confiance des Etats en l’institution du GIEC.

La crédibilité du GIEC repose sur des actions spécifiques définies, entre autres, dans l’appendice A des Principes régissant les travaux du GIEC (« Procédures à suivre pour l’élaboration, l’examen, l’acceptation, l’adoption, l’approbation et la publication des rapports du GIEC »). Celui-ci précise les critères retenus pour garantir la qualité du contenu et de la forme des rapports du GIEC : une diversité d’auteurs (scientifiques et gouvernements), un processus d’évaluation à plusieurs niveaux et un langage équilibré. Ces procédures de gouvernance et de rédaction cherchent à assurer la légitimité du GIEC auprès de son audience et à fonder la décision politique sur un consensus scientifique.

« As many experts as possible ». La neutralité et la crédibilité par la diversité du nombre

« […] Pour assurer la représentation d’experts indépendants (c’est-à-dire d’experts qui ne sont pas associés à la rédaction du chapitre considéré) originaires de pays développés et en développement et de pays à économie de transition, il convient d’assurer une large diffusion visant à faire participer le plus grand nombre d’experts possible aux travaux du GIEC. » (Appendice A 4.3.4)

Les auteurs du GIEC sont des experts sélectionnés par les gouvernements et les organisations participantes et « d’autres experts, connus pour leurs travaux et leurs publications » (Appendice A 4.3.2). Quatre rôles sont attribués aux scientifiques du GIEC, qui y contribuent de manière volontaire. Depuis le troisième rapport du GIEC (« Bilan 2001 des changements climatiques »), un groupe de travail est majoritairement composé d’auteurs coordinateurs principaux, qui sont responsables de la coordination d’un chapitre par rapport (habituellement au nombre de deux, l’un originaire d’un pays en développement et l’autre d’un pays développé) et d’examinateurs responsables de la rédaction du contenu du chapitre (jusqu’à une dizaine par chapitre). Ces derniers peuvent faire appel à des auteurs collaborateurs externes pour les assister dans leur travail sur des questions plus techniques.

En outre, le travail de l’équipe de rédaction est supervisé par un ou deux éditeur(s) réviseur(s), garant(s) du respect des « bonnes pratiques scientifiques » du GIEC (entre deux et quatre par chapitre). Cette position fut introduite en 1999, trois années après la controverse dite « du chapitre 8 », (sur la détection et l’attribution du changement climatique) durant laquelle certains scientifiques du GIEC avaient été accusés de la plus « inquiétante corruption du processus d’évaluation par les pairs » (Seitz 1996, nous traduisons). L’auteur coordinateur du chapitre, l’Américain Ben Sander, était accusé d’avoir modifié le texte du chapitre après son approbation par les gouvernements en séance plénière. Selon les critiques, ces modifications minimisaient les incertitudes scientifiques sur l’attribution du changement climatique et avaient été tempérées par des intentions politiques (Singer 1996). Une enquête approfondie menée par Edwards et Schneider (2001) montre que Ben Santer n’avait pas outrepassé son autorité dans la mesure où les procédures du GIEC ne permettaient ni n’interdisaient les modifications après approbation. En plus d’assister le groupe de travail dans la supervision du processus d’examen des rapports, les éditeurs réviseurs « s’assurent [plus particulièrement] que toutes les observations importantes formulées par les experts et les gouvernements ont bien été prises en compte, conseillent les auteurs principaux sur le traitement des questions litigieuses ou sujettes à controverse et veillent à ce qu’il soit adéquatement rendu compte des points de réel désaccord dans le texte du rapport » (Appendice A, Annexe 1, 5).

A l’exception des auteurs contributeurs qui interviennent à la demande des auteurs principaux, la sélection des auteurs par le bureau doit aujourd’hui répondre à des critères plus politiques de diversité et de représentativité géographique, conformément aux principes des organes des Nations unies. Le flou qui entourait le processus de sélection initialement défini avait rapidement éveillé des soupçons de cooptation et renforcé la méfiance des pays en développement envers le GIEC. Par conséquent, un Comité spécial des pays en développement fut instauré en 1989 afin de promouvoir la participation des pays en développement (Skodvin 2000). Avec l’accroissement de la participation de ces derniers, la représentativité géographique s’est imposée à l’ensemble du GIEC. La composition des GT doit ainsi répondre à des critères à la fois de compétences « représentatives de la diversité des points de vue », mais également plus politiques, comme la représentation géographique, l’expérience au sein du GIEC – jeunes et seniors – ou encore le respect de la parité homme/femme. La pratique au sein du GIEC veut qu’à l’instar des auteurs coordinateurs principaux, l’un des coprésidents des GT soit originaire d’un pays développé et l’autre d’un pays en développement ou en transition.

Enfin, des examinateurs, généralement externes au GIEC (scientifiques, anciens membres du GIEC, ONG, entreprises), sont invités à apporter leurs commentaires sur requête du GIEC ou à intervenir de leur propre gré au moyen d’un formulaire en ligne. Tout au long du processus d’évaluation, « il convient d’assurer une large diffusion visant à faire participer le plus grand nombre d’experts possible » (Appendices A 4.3.4). Cela n’a pourtant pas toujours été le cas : au début, le processus de révision était déterminé par le GT, et le GT III n’admettait par exemple aucune révision de son rapport. Dès le second rapport du GIEC, les ONG (pro-environnement et pro-industrie) en sont venues à jouer un rôle important en tant qu’examinateurs et observateurs. L’inclusion d’un large éventail d’acteurs (gouvernementaux et non gouvernementaux) dans le processus d’évaluation a contribué à renforcer la légitimité du GIEC (Gough et Shackley 2001). Face aux nouvelles exigences de transparence, en particulier depuis le Climategate, l’organisation a été forcée d’adapter ses procédures. Ainsi, il est aujourd’hui plus aisé de se procurer les ébauches des rapports en s’inscrivant comme examinateur auprès du GIEC. De même, toutes les ébauches et commentaires des experts/gouvernements des quatrième et cinquième rapports sont accessibles sur le site du GIEC. « Le GIEC considère [cependant] que tant qu’ils ne sont pas acceptés, ses projets de rapports sont pré-décisionnels, communiqués à titre confidentiel aux examinateurs et qu’ils ne doivent pas être diffusés ou cités publiquement » (Appendice A 4.2). Cela n’a pas empêché certaines fuites, comme par exemple la diffusion par Alec Rawls, un blogueur sceptique, d’une ébauche du rapport du GT I en décembre 2012. Selon l’intéressé, le GIEC était sur le point de reconnaître l’influence principale du soleil sur le changement climatique. Il fut accusé de « tri sélectif des données » (cherry picking), car il citait un paragraphe qui, lu dans le contexte du chapitre, perdait son aspect controversé.

La représentation géographique des auteurs du GIEC et la diversité des points de vue contribuent à la légitimité et à la crédibilité du GIEC. Sa neutralité collective procède de l’addition et de la diversité des subjectivités individuelles. Comme souligné dans sa nouvelle politique en matière de gestion des conflits d’intérêt, « dans le cas des équipes d’auteurs et d’examinateurs, la partialité peut et doit être gérée par la sélection d’un équilibre de points de vue. Ainsi, les équipes d’auteurs du GIEC doivent en principe réunir des personnes ayant différents points de vue et affiliations […] afin que les produits du GIEC soit [sic] complets, objectifs et impartiaux » (Politique du GIEC en matière de conflits d’intérêts : 12, italique de l’auteure).

Un processus d’évaluation à plusieurs niveaux

« […] il importe que le processus d’examen soit objectif, ouvert et transparent. » (Appendice A 4.3.4)

Procédures du GIEC

Voir l'illustration de David Parkins publiée dans l'article « Climate policy: Streamline IPCC reports » de David Griggs (Nature, 4 avril 2014)

Le processus d’examen des rapports du GIEC est vraisemblablement le plus complexe mais également le plus long de l’histoire de la science. Les rapports rédigés par les auteurs passent par plusieurs étapes et examens : un cycle d’évaluation commence par une réunion de cadrage (scoping meeting). Ensuite, les ébauches des rapports des GT et leurs résumés sont soumis à plusieurs séries d’examen (généralement deux). Enfin, la dernière version est élaborée sur la base des commentaires reçus des gouvernements et des experts pour être débattue puis acceptée ou approuvée lors des sessions des GT ou du groupe d’expert.

Les gouvernements sont appelés à réagir à plusieurs niveaux durant le cycle d’évaluation. Ils interviennent via des agents de liaisons gouvernementaux – les points de contact entre les Etats membres et le GIEC – qui participent à la sélection des personnes susceptibles d’assister à la réunion de cadrage. Sur la base du rapport rédigé par le groupe et des propositions formulées par les pays, l’organisation s’accorde sur la portée et les grandes lignes des rapports – en pratique, les titres et sous-titres des chapitres (qui ne peuvent être modifiés par la suite). Les gouvernements sont ensuite sollicités pour identifier et présenter une liste des auteurs compétents susceptibles de participer à la production des rapports d’évaluation. Le cœur des rapports scientifiques d’évaluation (jusqu’à mille pages par GT) connaît deux examens : le premier réunit uniquement les experts (auteurs du GIEC et examinateurs externes) et le second tient compte des commentaires des experts et des gouvernements. Ces experts peuvent être des scientifiques (anciens auteurs du GIEC, collègues, scientifiques de renom), des experts issus de la société civile (ONG, organisations observantes) mais également tout individu qui s’inscrit sur le site du GIEC et en fait la demande durant la période d’évaluation. Ces rapports « complets » (full reports) sont acceptés en séance plénière des GT, c’est-à-dire qu’ils ne sont pas « examiné[s] et approuvé[s] ligne par ligne mais qu’il[s] expose[nt] néanmoins le sujet de façon complète, objective et équilibrée » (Appendice A 2). L’influence des gouvernements sur ces derniers reste finalement relativement superficielle. L’aspect le plus controversé est la participation des gouvernements au processus d’examen des RID de ces rapports. Ils sont appelés à envoyer leurs commentaires lors du premier et du second tour d’évaluation des ébauches des RID et participent à l’approbation ligne par ligne de ces derniers dans les séances plénières des GT. « L’approbation du résumé à l’intention des décideurs lors de la session du groupe de travail compétent signifie que le texte est jugé conforme aux éléments factuels figurant dans la version intégrale de l’évaluation » (Appendices A 4.4). L’approbation du RIS est conforme à l’esprit onusien de prise de décision par consensus : « lorsqu’ils prennent des décisions et qu’ils approuvent, adoptent et acceptent des rapports, le GIEC, ses groupes de travail et les éventuelles équipes spéciales font tout leur possible pour parvenir à un consensus » (Principes régissant les travaux du GIEC 10). En pratique, il s’agit de clarifier l’information scientifique pour la rendre intelligible aux preneurs de décision, d’« équilibrer » le langage pour accommoder les différentes vues et, dans certains cas plus rares, de négocier la divulgation ou la rétention d’une information sensible compte tenu du contexte des négociations menées dans le cadre de la Convention-cadre des Nations unies pour le changement climatique (CCNUCC). Comme le souligne Jean-Pascale van Ypersele, actuel vice-président du GIEC, « je suis convaincu que les scientifiques ont le dernier mot [dans ce processus]. Ce sur quoi ils n’ont pas le dernier mot ne figure pas dans le rapport » (cité dans Mooney 2014, nous traduisons). Il faisait ici essentiellement référence à la proposition – dont il était le principal promoteur – d’un encadré intitulé « Informations pertinentes pour l’article 2 de la CCNUCC » qui devait figurer dans le Rapport de synthèse du GIEC mais qui fut finalement abandonné faute de consensus entre les parties sur le contenu de l’information « pertinentes » pour les politiques. Si aucune déperdition d’information scientifique n’a été formellement constatée dans ce processus de « résumé de résumé », l’abandon du graphique intitulé « Emissions de GES par groupe de pays en fonction du revenu » lors de l’approbation du RID du GT III à Berlin en avril 2014 a relancé la question de la capacité réelle des auteurs du GIEC a avoir le dernier mot. L’introduction d’une nouvelle catégorisation des pays – non plus selon leur appartenance ou non à l’Annexe I comme dans le cas de la CCNUCC – montrant une explosion des émissions des nouveaux « pays à revenu intermédiaire » (dont la Chine et le Brésil) a eu des implications politiques telles que le graphique a finalement été retiré du RID. Quelques mois après cette incident, plusieurs auteurs à l’origine du graphique s’étaient demandé si le RID n’était pas devenu un résumé « par les décideurs » et non plus « pour les décideurs » (Victor et al. 2014 ; Dubash et al. 2014). Ces épisodes soulignent la difficulté, voire l’impossibilité de produire à la fois une évaluation complète de la science du climat et un résumé utile à la prise de décision politique, « impartial mais présentant un intérêt pour les décideurs » (Appendices 1.2).

Au final, le GIEC produit également un rapport de synthèse « rédigé dans un style non technique adapté aux décideurs et [doit] traiter d’un large éventail de questions pertinentes sur le plan des politiques mais présentées de façon impartiale » (Appendice A 4.6.1). Les auteurs de ce rapport sont nommés après acceptation du bureau par le président du GIEC et produisent un rapport de synthèse ainsi qu’un RID, qui passent par les mêmes étapes de révision et d’acceptation/approbation précédemment mentionnées. Les RID reflètent donc nécessairement la demande politique des Etats en matière d’information sur le climat. Par exemple, le RID du GT I revient sur la géo-ingénierie (notamment les technologies Solar Radiation Management, SRM, et Carbon Dioxide Removal, CDR), question très controversée parmi les décideurs et le public. Le GIEC y tient un discours de mise en garde : « […] il existe peu d’éléments permettant d’évaluer […], les méthodes de type CDR présentent des limitations […]. Nous ne disposons pas de connaissances suffisantes […]. Les méthodes de CDR et de SRM présentent des effets secondaires indésirables et ont des conséquences à long terme à l’échelle du globe […] » (RID du cinquième rapport d’évaluation du GT I : 29). En suivant le processus d’élaboration du cinquième rapport du GIEC, on note que dès la réunion de cadrage à Venise en juillet 2009, un certain nombre d’experts et de gouvernements ont demandé à ce que les aspects positifs et négatifs de la géo-ingénierie soient étudiés et présentés. Cette dernière est abordée dans le chapitre 7 du GT I (« Nuages et aérosols ») et n’est évoquée dans le RIS du GT I que dans l’ébauche finale présentée aux gouvernements à Stockholm en septembre 2013, et ce à la demande, entres autres, du Royaume-Uni et des Pays-Bas. Seule la Russie se montre explicitement favorable au développement de techniques de géo-ingénierie. Ce n’est pas tant le fait que cette question soit traitée dans un RID qui retient l’attention (les techniques de CDR et SMR sont abordées par le GIEC depuis son deuxième rapport d’évaluation), mais plutôt le fait qu’elle le soit désormais dans le cadre du GT I et non plus du GT III : il n’est plus question de considérer la géo-ingénierie comme une possible politique « d’atténuation du changement climatique dans le court et long terme » mais d’en étudier la « base scientifique physique ».

Ce décalage, voire ces contradictions entre évaluation par les experts et conseils aux gouvernements, entre rapport intégral et RID, sont inhérentes au GIEC dont la légitimité même repose sur l’association de deux démarches a priori contradictoires : l’évaluation scientifique de qualité et la recherche du consensus démocratique (Agrawala 1988a).

Un langage équilibré. Le « jargon » du GIEC

« […] les rapports du GIEC doivent s’appuyer sur des données scientifiques et techniques de la meilleure qualité qui soit de façon à rendre compte des résultats scientifiques, techniques et socio-économiques les plus récents et à être aussi complets que possible. » (Appendices A 4.3.4)

Le caractère objectif et impartial des rapports revendiqué par le GIEC se reflète, comme nous l’avons vu, dans les différentes procédures qui encadrent l’élaboration et la sélection des auteurs, mais également dans la manière de communiquer ses résultats. L’évaluation par les pairs au sein du GIEC est unique dans la mesure où elle porte sur l’évaluation d’une littérature déjà exclusivement issues de revues à comité de lecture. Un rapport du GIEC est soumis à une triple lecture : par les éditeurs des examens des articles évalués dans les rapports des GT, par les experts du GIEC et finalement, par les gouvernements et les experts externes au GIEC. Ces trois lectures se font à des niveaux différents : les éditeurs de revues, en amont du rapport, et les gouvernements, en aval, ne jouent pas du tout le même rôle, mais ils participent au même processus de diffusion de la science sur le climat. C’est en quelque sorte une expertise de l’expertise (ou méta-expertise selon Collins et Evans 2007). Ainsi, le GIEC est à la fois principal fournisseur de connaissance scientifique sur le climat pour les décideurs politiques et « médiateur transdisciplinaire » de la science du climat dans son ensemble (Mauger-Parat et Peliz 2013). Cependant, son expertise est souvent critiquée pour son manque de « représentativité » et sa hiérarchisation de la littérature scientifique (Hulme 2010 ; Bjürström et Polk 2010). Plusieurs études ont ainsi démontré la marginalisation des sciences sociales dans les rapports du GIEC (à peine 12 % de la littérature) et la surreprésentation de la discipline économique parmi elles (Bjürström et Polk 2010). La question de l’inclusion de la littérature scientifique non rédigée en langue anglaise (et souvent non issue de revues à comité de lecture) s’est également imposée et occupe une place importance dans les discussions sur le futur du GIEC, en particulier face aux exigences croissantes en termes d’évaluation des connaissances sur l’impact régional du changement climatique.

Lors de la révision de ses procédures en 2010, l’organisation a formalisé l’utilisation de la littérature publiée et non publiée, les responsabilités en cas de mauvaise utilisation ainsi que les procédures à suivre si des erreurs étaient identifiées dans ses rapports. Cela fait suite aux déclarations erronées relatives à la fonte des glaces de l’Himalaya et à la hausse du niveau de la mer aux Pays-Bas qui avaient fait la une des médias au lendemain du Climategate (Bagla 2009). Le GIEC a également enjoint ses auteurs à respecter l’utilisation d’un langage qui lui est propre pour aborder la question des incertitudes (diffusion d’une « Guidance Note for Lead Authors of the IPCC Fifth Assessment Report on Consistent Treatment of Uncertainties »).

Alors que les premiers rapports traitaient l’incertitude sur la base du jugement collectif de ses auteurs, et dans certains cas de manières différentes selon les groupes de travail (Moss et Schneider 2000), la question est aujourd’hui devenue un aspect central sur lequel repose la crédibilité du GIEC. Une réflexion sur la définition et la communication des incertitudes s’est développée à partir des années 2000 au sein du GIEC (Moss et Schneider 2000), qui a progressivement mis au point une terminologie type pour décrire l’incertitude selon la force des éléments probants et le niveau de consensus dans la littérature scientifique. Le GIEC fait ainsi usage d’adjectifs tels que « très faible, faible, moyen, élevé et très élevé » pour exprimer le degré de confiance ou encore « quasi certain (99-100 %), très probable (90-100 %), probable (66-100 %) » pour indiquer la probabilité d’un résultat. Par exemple, dans le cas de l’identification des causes du changement climatique, le niveau de certitude du GIEC a graduellement évolué de « probable » à « extrêmement probable ». Ainsi, dans son cinquième et dernier rapport, il est écrit que « l’influence de l’homme sur le système climatique est manifeste et aujourd’hui, les émissions de gaz à effet de serre d’origine humaine sont les plus élevées jamais observées » (Rapport de synthèse 2014). Si certains continuent de qualifier ses rapports « d’alarmistes », certaines études jugent au contraire que le GIEC serait trop prudent, optant la plupart du temps pour le « plus petit dénominateur commun » (Brysse et al. 2013 ; Yamineva 2014).

Alors que le GIEC a été critiqué pour son approche trop consensuelle qui non seulement véhiculait un sentiment de certitude, mais empêchait l’expression de tout désaccord, l’organisation reconnaît aujourd’hui qu’il est important « que les rapports décrivent les différents points de vue scientifiques, techniques et socio-économiques (éventuellement controversés) sur un sujet donné, en particulier s’ils s’inscrivent dans le débat politique » (Appendice 4.3.5).

Efficacité politique du GIEC. Une Cassandre moderne ?

Après sa création, les pressions exercées sur le GIEC ont évolué et de nouveaux acteurs se sont affirmés au sein du régime climatique, avec lesquels le GIEC a dû interagir, comme par exemple la CCNUCC ratifiée en 1992 et les groupes et lobbys « climato-sceptiques ». Le GIEC, de par sa double nature, est forcé de répondre de manière concise et rapide aux demandes des décideurs, rendant le processus d’évaluation probablement plus perméable à l’évolution des besoins des « utilisateurs » de ses rapports (« users of IPCC reports » dans le jargon du GIEC) (Agrawala 1988b). Par exemple, les rapports des GT ne sont pas accueillis avec le même enthousiasme par les décideurs. Alors que les rapports du GT I (questions portant sur la réalité du changement climatique anthropique) ont été l’objet de nombreuses critiques formulées par les groupes climato-sceptiques, notamment au lendemain du Climategate, les résultats du GT II (impacts liés aux changements climatiques et adaptation) ont fait l’objet d’une plus grande attention en raison de l’accumulation des preuves relatives à l’effectivité et aux causes du changement climatique.

Nous nous sommes jusqu’à présent focalisé sur les documents les plus largement diffusés sur la scène internationale, mais le GIEC cherche également à adapter ses « produits » aux besoins de ses « clients », les décideurs. Par exemple, il produit régulièrement depuis 1992 des papiers techniques à la demande de la CCNUCC. Ces papiers sont dérivés des textes et informations contenus dans ses rapports, mais ne sont pas sujets à l’acceptation ni à l’approbation formelle du groupe d’expert. « La publication de ces rapports a correspondu à la volonté de répondre de façon plus réactive aux demandes des politiques et d’alimenter directement le processus de décision » (Dahan et Guillemot 2006 : 419). L’équipe spéciale pour les inventaires nationaux de gaz à effet de serre joue également un rôle politique de choix dans la mesure où elle encadre le processus d’inventaire des émissions de gaz à effet de serre des Etats membres à la CCNUCC.

L’approche du GIEC a longtemps été celle de l’affirmation d’un consensus scientifique et politique sur le climat servant de « base scientifique commune » à la négociation et justifiant la prise de décision politique (Beck 2012 ; van der Sluijs et al. 2010). La formation d’un consensus est essentielle aux yeux du GIEC qui cherche à anticiper ainsi sur les décisions politiques : « dès lors qu’un accord a été formulé (par les Etats membres) [au sein du GIEC], il leur est difficile de le remettre en cause dans d’autres instances (CCNUCC) car la diversité des opinions concurrentes et des origines géographiques aura déjà été intégrée au dispositif d’expertise » (Leclerc 2009). L’approbation par les Etats des rapports du GIEC rend impossible une remise en question des fondements scientifiques du changement climatique dans les négociations internationales dans la mesure où leur validité a été reconnue au préalable par les Etats. « Dans le dispositif institutionnel du régime du changement climatique, le ressort du GIEC est d’être […] une fabrique de purification de la science » (Dahan et Guillemot 2006 : 422 ; Latour 1999). Le GIEC aurait profondément influencé les politiques internationales en matière de lutte contre le changement climatique (Jean Pascal van Ypersele 2014) : le premier rapport (FAR) publié en 1990 a apporté les bases scientifiques à la création de la CCNUCC, le second rapport (SAR) de 1995 a fourni les bases pour la signature du protocole de Kyoto, ratifié en 1997, le troisième rapport (TAR) de 2001 a mis l’accent sur l’adaptation aux changements climatiques, le quatrième rapport (AR4) de 2007 a fourni les bases pour les négociations post-Kyoto et finalement, le cinquième rapport (AR5) publié en 2014 est censé fournir les bases à un traité post-Kyoto ambitieux, qui devrait être finalisé pour la COP21.

Il est pourtant difficile de mesurer et de démontrer l’effet direct des recommandations du GIEC sur les décisions des négociations internationales. La force des prises de décisions ne semble pas être proportionnelle à l’ampleur des évaluations successives de la menace climatique par le GIEC. Les Etats partis au protocole de Kyoto ne sont responsables que de 15 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre ; les Etats-Unis ne l’ont jamais ratifié et le Canada s’est retiré de l’accord afin de pouvoir exploiter massivement les ressources en gaz de schiste de son pays. Depuis 2009 et l’échec de la Conférence des parties (COP15) à Copenhague, les négociations s’enlisent et les Etats se contentent pour l’heure de réitérer leur détermination à trouver un successeur à Kyoto durant la COP21 organisée à Paris fin 2015.

Cette vision linéaire de l’expertise reprise par le GIEC, qui veut que la science informe le politique en produisant toujours plus de connaissances objectives, valides et fiables a été critiquée et déconstruite en sociologie des sciences (Jasanoff 1994 ; van der Sluijs et al. 2010 ; Beck 2012). « Avec l’accumulation des preuves que la vérité dans la science est inséparable du pouvoir, l’idée que les scientifiques peuvent parler vérité au pouvoir d’une manière non chargée de valeur a émergé comme un mythe sans corrélation avec la réalité » (Jasanoff 1994 : 17). De nombreux auteurs ont montré comment le GIEC tend à imposer une vision particulière de la question climatique comme un problème de pollution qui ne peut être résolu que par un accord international par le haut (top-down) (voir par exemple Damian 2012 ; Aykut et Dahan 2011 ; ou encore le blog du professeur Roger Pielke).

Selon Agrawala donc, « le plus grand apport du GIEC n’a […] pas été au niveau d’une contribution à des décisions spectaculaires, mais au niveau d’interactions discrètes de processus avec ses utilisateurs. Il a fourni des produits qui n’ont peut-être pas engendré des décisions mais qui ont rendu la prise de décision plus efficace » (Agrawala 1998b : 639). Néanmoins, le GIEC reste largement responsable pour l’inscription et le maintien sur l’agenda politique de la question du changement climatique, ce qui lui a valu d’être récompensé par le prix Nobel de la paix en 2007 avec Al Gore « pour leurs efforts de collecte et de diffusion des connaissances sur les changements climatiques provoqués par l’homme et pour avoir posé les fondements pour les mesures nécessaires à la lutte contre ces changements ».

Discussion et conclusion

Plusieurs auteurs ont cherché à comprendre les ressorts multiples et complexes du GIEC. En sciences politiques par exemple, le GIEC est appréhendé en fonction du rôle qu’il joue dans le débat public, c’est-à-dire comme une communauté épistémique, un « réseau de professionnels ayant une expertise et une compétence reconnues dans un domaine particulier qui peut faire valoir un savoir pertinent sur les politiques publiques » (Haas 1992 : 3) ou encore comme une coalition de plaidoyer (advocacy coalition) (Sabatier et Jenkins-Smith 1993), une association d’« entrepreneurs politiques » capables de donner l’alerte et d’inscrire une question à l’agenda. Les attaques politiques des climato-sceptiques et les échanges houleux entre les climatologues et ces groupes ressemblent, à bien des égards, à une bataille dont la victoire déterminerait qui a ou n’a pas son mot à dire dans la détermination des politiques climatiques (Pielke 2004). Le GIEC peut également être abordé par le prisme de son positionnement entre science et politique, comme une organisation-frontière (boundary organization) (Guston 2001), une organisation frontière dont l’objectif est d’assurer la stabilité de la frontière entre science et politique face à la pression des éléments externes par la collaboration entre les scientifiques et les hommes politiques. Dans la même perspective, on peut parler de forum ou d’organisation hybride (Callon et al. 2009 ; Beck 2012). Enfin, certains le définissent comme un réseau en mettant en avant la notion d’infrastructure du savoir (knowledge infrastructure), « de solides réseaux de personnes, d’artefacts et d’institutions qui engendrent, partagent et entretiennent des connaissances spécifiques sur les monde humains et naturel » (Edwards 2010 : 10, nous traduisons).

Cet article suggère que l’intérêt n’est peut-être pas tant dans la catégorisation de ce type d’organisation, qui comme nous venons de le voir, peut être envisagée sous des angles très différents selon les disciplines, que dans les processus de construction et de déconstruction des représentations de la science et de la politique qu’elle engendre pour s’adapter et s’ajuster à un environnement interne et externe en constante évolution – comme par exemple pour répondre aux exigences démocratiques des gouvernements et aux attaques climato-sceptiques. L’expérience du Climategate a montré que le GIEC était mal préparé à des attaques ciblées. En fondant sa crédibilité sur une vision positiviste de la stricte séparation entre science et politique, les membres du GIEC ont été pris de court lorsque les climato-sceptiques ont commencé à contester ce crédo avec virulence. Le GIEC reconnaît aujourd’hui sa position d’expert dans la mesure où il admet que ses travaux ont un intérêt pour la prise de décision (il travaille sur le politique, il est donc « pertinent pour la politique »), mais refuse d’assumer les implications politiques de ses rapports (il ne fait pas de la politique, il est donc « neutre par rapport à la politique, jamais prescriptif »). Il continue donc, de manière plus subtile, à entretenir cette séparation distincte entre science et politique.

Références