Comment définir les lobbies dans les négociations environnementales ?

Le 1^er mai 2014, Greenpeace tentait d’empêcher la livraison de pétrole russe en provenance de l’Arctique en prenant d’assaut un pétrolier. En avril 2014, l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) et le World Business Council for Sustainable Development (WBCSD) publiaient le guide « Biodiversity for Business » conçu pour encadrer les activités économiques potentiellement nuisibles à la biodiversité. De son côté, le Groupe d’experts intergouvernemental sur le climat (GIEC) présentait un nouveau rapport intitulé « Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change » recommandant une réduction de 70 % des émissions des CO₂ d’ici à 2050 afin que la température du globe n’augmente pas de plus de deux degrés, seuil jugé critique par de nombreux scientifiques.

Ces récentes initiatives ont en commun le fait d’être portées par des lobbies environnementaux, c’est-à-dire des acteurs de la politique internationale de l’environnement ne relevant pas directement des gouvernements. Ainsi, alors qu’en langage courant, on assimile le terme « lobby » à celui de « lobby économique », en politique internationale il couvre l’ensemble des acteurs non étatiques. Ces lobbies sont de plus en plus nombreux dans le domaine de l’environnement (voir les documents ci-dessous), ce qui pose la question de leur contribution à cette politique.

L’usage du terme « lobbies » pour désigner ces groupes n’est qu’une option parmi tant d’autres (« principaux groupes », « parties prenantes », « acteurs privés ») qui recouvre des spécificités qu’il convient de rappeler pour définir plus précisément cette catégorie d’acteurs.

L’Action 21 (ou Agenda 21), plan d’action en matière d’environnement pour le XXI^e siècle adopté lors du sommet de la Terre de Rio de 1992, est le premier texte à reconnaître l’importance des acteurs non gouvernementaux, qu’il décline en neuf principaux groupes : les femmes, les enfants et les jeunes, les populations autochtones et leurs communautés, les organisations non gouvernementales (ONG), les collectivités locales, les travailleurs et les syndicats, le commerce et l’industrie, la communauté scientifique et technique, et les agriculteurs (chapitres 23 à 32). Par la suite, le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) parlera à son tour de « principaux groupes ».

Cependant, les listes officielles des participants aux négociations internationales relatives à l’environnement ne font pas référence aux « principaux groupes » mais à une catégorie plus large qui regroupe l’ensemble des « observateurs ». Ceci s’explique notamment par la difficulté d’assigner en pratique l’une des neuf catégories de principaux groupes à chaque acteur participant aux négociations. Le PNUE abandonne d’ailleurs rapidement l’expression « principaux groupes » pour lui préférer celle de « parties prenantes » (stakeholders). Le glissement sémantique vise également à souligner l’importance et la légitimité de la participation des acteurs non gouvernementaux à la politique internationale de l’environnement.

Ces trois appellations – « principaux groupes », « parties prenantes » et « observateurs » – ont également l’avantage de ne pas présager d’un éventuel rôle politique des acteurs non gouvernementaux. Pourtant, dans le monde académique, la littérature de science politique des années 1990 préfère au contraire utiliser le terme « lobbies » pour souligner l’influence politique que ces acteurs cherchent à exercer. Cette littérature scientifique distingue classiquement deux catégories de lobbies : les lobbies « outsiders » et les lobbies « insiders ». Les premiers utilisent la protestation comme moyen de pression politique. Leurs modes d’action sont plutôt radicaux et passent par l’organisation de manifestations, de performances ou même d’attentats. Par exemple, le mouvement écocentrique Earth First!, qui milite pour que la nature se voit octroyer des droits, organise ainsi dès 1985 des sit-in dans les arbres pour protéger les forêts boréales. En 2013, il a attaqué une ferme américaine spécialisée dans la production de fourrure animale. Les seconds sont davantage intégrés au processus politique, font du conseil, voire participent directement à la prise de décision ou à la rédaction d’accords environnementaux. L’UICN assure ainsi l’administration de la Convention sur les zones humides d’importance internationale (Convention de Ramsar, 1971) alors que le Saami Council, une organisation indigène, a le statut de participant à part entière au Conseil de l’Arctique.

Parce que certains acteurs non gouvernementaux n’ont pas pour mission d’influencer la politique internationale de l’environnement, mais s’intéressent plutôt au recueil d’information ou au suivi des dispositions internationales pour mieux assurer leur mise en œuvre (ou les contourner), certains auteurs préfèrent parler d’« acteurs non étatiques » ou d’« acteurs privés » plutôt que de « lobbies ». Pour circonscrire l’analyse, seuls les groupes à prétention politique seront présentés dans cette contribution, d’où l’utilisation du terme « lobbies ».