Il faut bien distinguer entre la nature du bien (public, communal, privé, à péage) qui induit la dynamique d’exploitation d’une ressource et les régimes d’exploitation effectifs de ces biens, c’est-à-dire les arrangements institutionnels, les règles et les normes qui régissent leur gestion. Les solutions sont politiques et non simplement techniques, car elles impliquent des questions de justice distributive, voire des questions éthiques.

Les moyens permettant de surmonter la tragédie des communaux sont essentiellement de cinq types. Si, au niveau national, l’Etat peut devenir l’instrument par excellence de la formulation et du respect de règles gouvernant l’accès, le niveau de consommation et la répartition des bénéfices et des coûts, l’absence d’autorité centrale au niveau international rend toute coopération, même dans l’intérêt de tous, bien plus difficile.

La réglementation

La réglementation consiste à adopter des normes régissant les procédés d’exploitation, les caractéristiques des produits ou l’accès à un bien. Les Etats peuvent limiter la quantité d’émissions autorisées ou circonscrire, voire interdire, l’exploitation de la ressource pendant une période donnée. Approche la plus courante au niveau national, elle possède trois avantages : (i) la garantie que les objectifs seront atteints si la mise en œuvre est adéquate ; (ii) c’est une méthode éprouvée, souvent la plus acceptable politiquement ; enfin (iii) elle est souvent la meilleure façon de prévenir des dommages irréparables ou des pollutions inacceptables. C’est l’approche privilégiée pour la protection des espèces menacées.

Mais elle renferme aussi des aspects négatifs, surtout dans son application internationale. Premièrement, elle rencontre des problèmes d’exécution, les lois existantes n’étant pas appliquées par manque de moyens, par intérêt politique ou par ignorance. Deuxièmement, elle accroît le poids de l’administration dans la résolution des problèmes d’environnement, ce qui peut aggraver les lenteurs, limiter la participation publique, accroître le risque de corruption ou représenter une intrusion croissante et mal reçue de l’Etat dans la société. Troisièmement, elle dépend de l’existence d’un certain niveau de sanctions. C’est, bien sûr, une autre difficulté importante en relations internationales où le développement de mécanismes exécutoires est complexe et leur efficacité incertaine. La réglementation exige donc un investissement conséquent dans des méthodes de surveillance et de vérification, souvent coûteuses et technologiquement complexes. Quatrièmement, cette approche est essentiellement statique ; elle n’engage pas les industries à rechercher le meilleur moyen de diminuer leur pollution, ou les populations à mieux utiliser les ressources. La norme est le résultat de négociations et devient un plafond, non un facteur incitatif. Enfin, le jeu politique, après la négociation sur les normes, consiste essentiellement à tenter d’obtenir des dérogations, ce qui soulève des questions d’équité.

Sur le plan international, l’imposition de telles normes affronte aussi des obstacles liés au temps nécessaire à la ratification et à la mise en place de ces mesures, à la nature de ces dernières (souvent le plus petit dénominateur commun), à la perpétuation d’un contexte qui encourage la surexploitation initiale (comme dans le cas des pêcheries) et au coût économique – mais aussi politique pour des Etats jaloux de leurs prérogatives – des méthodes de vérification. L’approche réglementaire est pourtant largement utilisée en droit international de l’environnement, pour le contrôle des émissions, le transport des déchets toxiques ou l’exploitation des ressources vivantes, par exemple. Dans ce cas, un accord établit un régime général d’exploitation qui exige des mesures précises. Un organisme – conseil, conférence des parties – est créé où les normes sont négociées sur une base continue. Enfin, un ou plusieurs appendices établissent la liste des ressources protégées ou des substances contrôlées, qui peut être amendée sur une base régulière.

Les charges fiscales

L’approche fiscale taxe le pollueur pour chaque unité de pollution émise. Ceci réduit la pression sur les communaux en diminuant les incitations à la surexploitation, puisque les profits liés à la production du bien polluant sont diminués. Cette charge peut être progressive, chaque émission – ou tête de bétail de notre parabole – additionnelle étant taxée de plus en plus lourdement.

Cette approche dynamique est fondée sur les mécanismes du marché qui obligent à internaliser le coût social et environnemental de la pollution dans le prix de revient d’un bien. Elle favorise une adaptation technologique progressive, est moins coûteuse que des réglementations uniformes et génère des revenus supplémentaires pour l’Etat. Cependant, sa faisabilité politique est parfois problématique : les industries préfèrent la réglementation (qui accroît la prévisibilité du comportement des concurrents, qui peut être violée et dont les normes sont négociées) et les écologistes la condamnent souvent en ce qu’elle constituerait de facto un « droit à polluer ». De plus, elle ne s’applique pas à toutes les formes de dommages : certaines pollutions ou dégradations doivent être simplement interdites. Enfin, on ne sait quand les objectifs environnementaux seront atteints.

Cette approche semble plus réaliste au niveau national qu’au niveau international où n’existe aucune institution capable d’administrer ou de faire respecter de telles mesures. Toutefois, elle est parfois utilisée. Par exemple, la Convention des Nations unies sur le droit de la mer de 1982 prévoit que les industries à qui l’Autorité internationale des fonds marins accorde des droits miniers lui versent une partie des bénéfices tirés de cette exploitation, qu’elle redistribue par la suite ; mais cette mesure participe davantage d’un souci de redistribution des bénéfices que de minimisation des externalités.

Les subventions

Dans le cadre de la parabole de Hardin, une façon d’éviter la ruine des communaux serait d’aider financièrement l’éleveur qui s’engagerait à ne pas ajouter de bétail. C’est, par exemple, une solution traditionnelle du département de l’Agriculture des Etats-Unis visant à contrôler le niveau des cours des produits agricoles et à limiter l’érosion des sols. On peut inciter les industriels à investir dans les technologies propres au moyen de crédits d’impôts, de prêts préférentiels ou de subventions octroyées pour chaque unité de pollution non émise. Sur le plan international, cette méthode représente l’une des principales revendications des pays du Sud sous la forme des principes d’addition et de compensation, soit l’augmentation de l’aide au développement correspondant aux coûts de mise en œuvre de politiques de protection.

Si la faisabilité politique de ce type de subventions est grande sur le plan national, elle est de plus en plus difficile à mettre en œuvre sur le plan international. Quatre aspects en limitent l’application : (i) le coût (les Etats industrialisés étant de plus en plus réticents à répondre aux demandes des pays en développement en ce sens) ; (ii) les possibilités d’effets pervers (les pollueurs pourraient augmenter leur pollution afin d’obtenir des subventions plus élevées, des industries polluantes pourraient voir le jour dans le seul but de profiter des subventions, ou des Etats pourraient menacer de détruire leur biodiversité en l’absence de compensation, comme dans le cas de l’Equateur) ; (iii) des problèmes d’équité (le droit de propriété sur les biens communaux est transféré de la société au pollueur, l’Etat ou la « communauté internationale » rachetant ce droit au moyen de subventions) ; et (iv) si elles ne sont pas proportionnelles aux unités émises, les subventions n’incitent pas les pollueurs à améliorer leurs pratiques (les industries polluantes demeurent et c’est le contribuable, non le pollueur, qui paie). Les subventions ne constituent donc souvent qu’une solution transitoire.

L’éducation

Une quatrième stratégie aspire à modifier les préférences et le comportement des individus en modifiant leur système de valeurs. On s’attachera donc à persuader chaque éleveur de limiter volontairement son exploitation des communaux. Si, sur le plan national, cette stratégie d’éducation a souvent été soutenue par un Etat omnipotent, sur le plan international, elle est l’apanage des faibles. Les organisations internationales, à la merci des préférences souvent contradictoires des Etats et ne pouvant – à quelques exceptions près – avoir recours aux autres stratégies, ont souvent promu un tel instrument qui reflète la conviction que les changements les plus durables passent par une transformation des valeurs de la société.

Cette stratégie est séduisante car sa mise en œuvre est aisée et peu coûteuse. En revanche, elle ne peut agir qu’à long terme, ses résultats sont incertains et elle suppose l’existence d’un minimum de valeurs et d’intérêts communs. La modification des attitudes des acteurs engagés est fondamentale et ne peut être absente d’une gestion durable des ressources ; toutefois, en l’absence de facteurs incitatifs plus immédiats, une telle stratégie est aussi extrêmement aléatoire.

Modification du droit de propriété : quelle « tragédie » ?

Les recherches sur la gestion des biens communs indiquent que le régime de propriété qui les gouverne peut, sous certaines conditions, avoir une grande influence sur la dynamique de leur exploitation (Berkes 1989 ; Feeny et al. 1990 ; Ostrom 1990 ; Bromley 1992). En général, quatre régimes de propriété peuvent régir les biens communs : accès ouvert, propriété privée, propriété publique et propriété commune. La question est en fait la suivante : comment exclure certaines catégories d’usagers ?

Par définition, un régime d’accès ouvert n’exclut personne. Dans ce cas, la ressource peut avoir le statut de res nullius (qui n’appartient à personne) ou de res communis (qui appartient à la communauté). Dans le premier cas, elle peut faire l’objet d’une revendication de propriété – comme dans le cas de terres nouvellement découvertes dans le passé ou celui de l’Antarctique aujourd’hui. Dans le second cas, un Etat ne peut s’approprier la ressource, comme c’est encore le cas de la haute mer au-delà de la zone économique exclusive des 200 milles marins. La parabole de Hardin suppose que la pâture commune est d’accès libre et ne peut faire l’objet d’un titre de propriété, ce qui lui confère le statut de res communis et entraîne la dynamique qu’il décrit.

En conséquence, certains économistes ont soutenu que la meilleure façon de garantir la gestion durable d’une ressource serait de la privatiser. Chacun aurait intérêt à gérer sa ressource de façon durable puisque chacun assumera le coût entier de la dégradation de la ressource. Mais propriété privée n’est pas synonyme de gestion durable. L’appropriation par les Etats côtiers des pêcheries de leur zone économique exclusive a simplifié le problème de vérification des violations de quotas ou des méthodes de gestion, mais n’a pas empêché le Canada, par exemple, de contribuer puissamment au déclin du saumon du Pacifique et de la morue de l’Atlantique. De plus, lorsque les espèces croissent lentement, il peut être plus profitable d’exploiter complètement la ressource et d’en réinvestir les profits que de l’exploiter durablement. La société pourrait cependant vouloir maintenir la viabilité de certains communaux. Enfin, les questions politiques traditionnelles demeurent : privatiser au profit de qui ? Sur quels critères fonder l’exclusion ?

Lorsque la ressource est indivisible, comme l’air, cette appropriation peut prendre la forme d’allocation d’un droit de propriété à un certain nombre d’usagers, ou d’émission de permis de polluer susceptibles d’être échangés par la suite. Le prix du permis de pollution est déterminé par le marché – ce en quoi il diffère des charges fiscales. Chaque firme devra donc choisir entre la détention onéreuse d’un permis de production et la réduction des émissions. La loi américaine sur la protection de l’air (Clean Air Act) de 1990 permet l’achat et la vente de droits de pollution générés par la différence entre les émissions permises et les émissions réelles. Cependant, peu de firmes s’en sont prévalues, en raison de la taille modeste du marché, de l’absence d’institutions facilitant ces échanges, de la volonté des firmes de mettre en réserve les crédits qu’elles pourraient obtenir et de l’incertitude attachée aux politiques futures du gouvernement qui réglementent le marché et ces droits.

L’émission de permis a cependant suscité un grand intérêt au plan international, les Etats-Unis en ayant fait la promotion eu égard aux gaz à effet de serre. Elle peut s’avérer utile lorsque l’identification des pollueurs et des victimes est aisée et lorsque le problème est global – les émissions ayant le même effet en tout lieu et à tout moment. Le contrôle des émissions des gaz qui appauvrissent la couche d’ozone ou de ceux qui contribuent à l’effet de serre (parfois les mêmes) se prête bien à une telle approche. Ce régime est souple, le nombre de permis pouvant être ajusté en fonction des objectifs stipulés dans un accord international, et il possède une grande valeur incitative, puisque les Etats et les industries intègrent ces permis dans leur calcul économique.

En revanche, la mise en place politique d’un tel instrument est complexe : qui devrait posséder ces permis ? Certains Etats devraient-ils, par exemple, continuer de jouir d’un régime d’accès libre à l’atmosphère ? Sur quelle base leur volume et leur prix initial doivent-ils être fixés ? Comment éviter l’obtention de crédits alors qu’aucune action visant à changer durablement les comportements n’aura été engagée ? Comment compenser les conséquences des inégalités ? Certains décrient aussi le droit à polluer qu’engendre cette solution. Dans le cas de l’effet de serre, les pays riches pourraient s’approprier tous les permis d’émissions de CO₂. Ne faudrait-il pas alors envisager des institutions centralisées fortes ?

Pour Hardin, en effet, seule une autorité externe pourrait limiter la logique de destruction des communaux. Cette autorité est généralement celle de l’Etat au niveau national et prendrait la forme d’une organisation mondiale au niveau international. Diverses raisons encouragent l’adoption de cette solution. Elles peuvent être idéologiques (le souci d’égalité nationale ou celui de défendre l’intérêt collectif face aux intérêts particuliers), pratiques, politiques ou encore pragmatiques (telle l’idée que ces ressources peuvent servir d’atout dans des négociations internationales).L’utilisation de la puissance régalienne pour la préservation des ressources a une très longue histoire et apparaît souvent comme la seule solution efficace au problème de non-exclusion. Le passage d’un régime de propriété privée ou commune à un régime de propriété publique éliminerait les incitations à l’appropriation des bénéfices de l’exploitation, tout en fondant le régime de protection sur la force coercitive d’une institution centrale. De nombreux observateurs ont ainsi suggéré de transposer ce modèle national, supposé performant, au niveau international.

Souvent, une telle solution est efficace non pas lorsqu’une ressource fait l’objet de conflits irréconciliables, mais plutôt lorsqu’elle n’est pas l’objet de revendications contradictoires. Que l’on parle de propriété nationale (comme un parc) ou internationale (comme l’Antarctique), les chances de succès sont supérieures lorsque les intérêts relatifs à son exploitation ne sont pas encore tangibles, c’est-à-dire lorsqu’il s’agit de figer un statu quo qui ne lèse personne, tout en garantissant l’équité des gains relatifs – chaque acteur étant convaincu que, sous ce régime de propriété, les autres acteurs ne pourront obtenir un avantage supérieur de son exploitation future.

Si, dans certains cas, la création de parcs nationaux a permis la conservation de sites uniques, cette solution a rarement mené, par elle-même, à une gestion réussie des ressources dans les pays en développement. Il ne suffit pas de déclarer qu’une ressource est nationalisée ; encore faut-il se doter des moyens administratifs et politiques de faire respecter ce régime. Les réglementations peuvent proliférer et être ignorées. En Inde, par exemple, les forêts communes furent nationalisées avant que l’Etat ne développe les capacités administratives adéquates pour les gérer. Au Népal, la nationalisation des forêts de 1957 visant à protéger, à gérer et à conserver les ressources forestières dans l’intérêt du pays tout entier a aggravé plutôt que freiner le déboisement. Dans ce cas, et dans bien d’autres, on s’aperçut plus tard que la nationalisation démantelait un système de gestion local adapté aux besoins locaux, faisant ainsi disparaître le sentiment de responsabilité qu’avaient ces utilisateurs envers la gestion durable des ressources. De plus, lorsque l’Etat est perçu comme l’instrument des intérêts d’une élite, la nationalisation d’une ressource peut être interprétée comme un transfert de jouissance de propriété au profit d’un autre groupe et susciter une forte opposition qui peut se traduire par sa destruction encore plus rapide.

Ces constats et les travaux des anthropologues ont amené à réexaminer les institutions mises en place par de nombreuses communautés locales afin de gérer les biens communs (Berkes 1989). Il existe de nombreux arrangements de cet ordre, notamment pour les ressources halieutiques. En fait, la « modernisation » des sociétés, ou leur colonisation, s’est souvent traduite par la transformation de propriétés communes en propriété publique, privée ou d’accès libre. La disparition de ces modes de gestion locale procède de la pression démographique, des changements technologiques ou économiques (comme le développement de nouveaux marchés), de la décision du gouvernement ou des membres de la communauté de développer l’exploitation commerciale de certaines ressources ou d’un territoire donné ou encore de l’appropriation de la ressource par un groupe politique ou militaire puissant.

Ces arrangements ne sont pas que des survivances de modes de gestion traditionnels ; ils peuvent aussi être créés, mais sous certaines conditions liées à la nature de la ressource, aux caractéristiques du groupe et des usagers et au contexte dans lequel ils s’inscrivent. La participation locale ne conduit pas automatiquement à l’émergence d’un régime de gestion efficace (Poteete et Ostrom 2003). Légitimité externe et autorité interne sont essentielles (Bromley 1992). Dans le premier cas, le gouvernement doit respecter l’autonomie de décision du groupe et assurer la reconnaissance légale des droits de la communauté face aux non-membres. Dans le second cas, le groupe doit être organisé de façon à développer et à faire respecter des règles d’utilisation durable de la ressource. Les catastrophes écologiques locales peuvent donc résulter de l’incapacité ou du manque d’intérêt, tant du gouvernement que de la communauté locale, à respecter les conditions du régime.

Il demeure que la conclusion de Hardin selon laquelle seul un pouvoir de coercition externe pourra éviter la tragédie des communaux est inexacte si l’on considère les nombreuses situations où elle ne se produit pas (Ostrom 1990). L’érosion des communaux n’est pas tant attribuable à la nature de la ressource elle-même qu’au manque de légitimité et à l’inadéquation des règles de gestion. La question demeure de savoir comment et sous quelles conditions la théorie de la gestion collective locale des communaux peut être transposée au système international caractérisé par de multiples échelles de gouvernance.

C’est le jeu politique national et international qui décide du régime de propriété qui doit régir une certaine ressource. Dans un régime d’accès ouvert, l’Etat, par souci d’équité, doit s’assurer que tous les groupes ou individus intéressés jouissent d’un égal accès à cette ressource. Dans un régime privé ou communal, il garantit le droit de propriété individuel ou communal et exclut les non-membres. Enfin, dans le cas de permis, l’Etat établit les règles de fonctionnement du marché. Le défi politique est donc de développer les critères facilitant ces décisions. Le jeu politique tournera, en partie, autour de cette question. Par exemple, lors des négociations du traité sur le droit de la mer, les pays en développement ont insisté pour que les océans soient considérés « patrimoine commun de l’humanité », res communis, plutôt que res nullius, comme l’envisageait le droit international traditionnel. Imposer cette conception, c’était déjà négocier des modes d’exploitation plus équitables.

Sur quelle base exclure et en vertu de quels objectifs gérer la ressource est une question politique et non technique. Il n’existe pas de panacée mais, au mieux, des solutions qui, à un moment et dans un contexte donnés, s’avèrent les moins préjudiciables à la poursuite des valeurs et objectifs divers que se donnent les sociétés. Trois des quatre régimes de propriété discutés (privée, publique, commune) peuvent faciliter la gestion durable d’une ressource, selon le contexte. Aucun d’eux n’est par essence supérieur aux autres (Berkes 2009).

Le jeu politique tourne enfin autour du modèle de représentation que l’on devrait utiliser pour raisonner sur la nature du problème affronté. Par exemple, parler de « biens publics mondiaux », c’est définir le problème comme celui du sous-approvisionnement de ce bien, non sa surconsommation. Définir un problème comme un bien commun, c’est privilégier les questions liées à la distribution des bénéfices. L’air pur est-il un « bien public mondial » ou un « bien commun » ? Le problème est-il celui de l’accès libre à l’atmosphère (la caractéristique d’un bien public) ou sa pollution qui en limite l’usage (une consommation rivale) ? On ne pourrait, dans le second cas, ignorer les acteurs qui refusent de coopérer et qui réduisent ainsi la jouissance collective de ce bien.