Que veut dire être un Etat déviant ?

Par Soraya SIDANI
Comment citer cet article
Soraya SIDANI, "Que veut dire être un Etat déviant ?", CERISCOPE Puissance, 2013, [en ligne], consulté le 21/08/2019, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/puissance/content/part5/que-veut-dire-etre-un-etat-deviant

Plan de l'article:

Les dynamiques à l’œuvre au sein de l’espace mondial contemporain rendent compte d’une densité croissante des échanges (économiques, politiques, culturels et normatifs) entre Etats. L’intégration sur la scène internationale se manifeste en effet à travers des regroupements à vocation politique et économique, une intensification des échanges entre les acteurs et l’émergence de valeurs et de pratiques. Cette évolution des rapports entre Etats sur la scène internationale peut être observée notamment à travers l’analyse des dynamiques normatives. Toutefois, ce mouvement vers un espace mondial unifié n’est pas uniforme : il laisse en marge un certain nombre d’acteurs sur la scène internationale. En effet, à l’opposé du spectre des Etats insérés au cœur du système mondial, se trouvent un certain nombre d’autres Etats présentant d’importants handicaps structurels, les empêchant d’avoir une véritable existence sur la scène internationale.

Déviance normative et facteurs de marginalisation des Etats

L’analyse quantitative (établie par l’auteur) du phénomène de ratification des instruments multilatéraux des Nations unies par les Etats membres de 1945 à 2014 montre que certaines îles du Pacifique et plusieurs Etats d’Afrique ayant connu des conflits sanglants (voir la carte ci-dessous) figurent parmi les plus réfractaires aux conventions multilatérales. Par delà la faillite de l’Etat et la conflictualité endémique, de nombreux autres facteurs constituent des obstacles à l’insertion des Etats au sein de la communauté internationale et relèguent la majeure partie de ces derniers à la périphérie du système onusien : le retard dans le développement économique, l’insularité géographique ainsi que le régime politique.

Parmi les Etats les moins enclins à se lier aux conventions multilatérales onusiennes, les Etats africains ayant connu des conflits internes, tels que l’Erythrée, la Somalie, l’Angola, le Tchad, le Burundi ou encore la Guinée Bissau, se démarquent encore des autres pays en 2014. Ils sont fréquemment qualifiés aujourd’hui d’ « Etats faibles » ou « Etats faillis ».

Certains auteurs ont insisté sur la dimension politique de la fragilité de l’Etat (Crisis State Research, USAID), d’autres ont davantage mis l’accent sur l’instrumentalisation de cette notion à des fins d’ingérence (Chataignier et Magro 2007), enfin des organisations tel que la Banque mondiale ont développé une approche de la fragilité étatique basée sur des indicateurs économiques et prenant en compte la présence de forces de maintien de la paix. De manière assez générale, la fragilité de l’Etat renvoie à son incapacité à assurer ses fonctions vitales régaliennes. Robert Jackson utilise l’expression de quasi-Etats pour rendre compte de cette réalité alors que William Zartman va privilégier celle de collapsed states pour décrire les processus à l’œuvre en Somalie et au Libéria (Jackson 1990, Zartman 1995). Dans le cadre de cette analyse, afin de mettre en exergue l’influence de la faillite de l’Etat sur ses engagements juridiques, nous nous appuierons sur la dimension politique de la fragilité de l’Etat qui peut être plus ou moins importante. La catégorie des failed states ou Etats faillis constitue la forme la plus grave de fragilité politique d’un Etat (Call 2008) et c’est à cette catégorie que nous ferons ici référence.

Le phénomène de marginalisation des Etats faillis s’explique par trois raisons principales : le poids de l’incapacité institutionnelle, l’absence de régulation et de cohésion au sein de l’Etat et enfin la hiérarchisation de leurs priorités qui est liée à leurs moyens (limités).

Au niveau de l’incapacité institutionnelle, l’effondrement de la structure étatique au sein des Etats faillis et l’anomie qui en résulte au niveau institutionnel altèrent profondément la capacité de ces Etats à fonctionner sur la scène internationale, les empêchant de se lier au droit conventionnel. Les organismes étatiques, comme les ministères, ne sont pas en mesure d’assurer leurs fonctions. Ne subsiste alors de l’Etat que son référent juridique. Le cas de la Somalie – qui au 14 janvier 2014 occupait la quinzième place du classement des Etats réfractaires aux normes conventionnelles – est en ce sens tout à fait représentatif : sa position s’explique par la situation intérieure du pays, caractérisée par un vide institutionnel de plusieurs années.

Le recul des Etats faibles et faillis à s’engager sur la scène juridique internationale s’explique également par l’incapacité de la communauté internationale à pacifier ces derniers et plus généralement à les intégrer.De fait, la réussite partielle des stratégies déployées par la communauté internationale pour rétablir l’ordre accentue en fait la marginalisation des Etats faillis au sein d’un système dans lequel ils ne trouvent plus leur place. Il en résulte alors une perte d’intérêt des élites de ces Etats pour la participation au sein des régimes internationaux.

En effet, selon les statistiques établies par l’universitaire britannique Paul Collier, 45% des Etats qui ont connu une guerre civile replongent dans les violences internes dans les cinq années qui suivent la fin du conflit. Les stratégies mises en œuvre par la communauté internationale pour aider ces pays sont donc un échec dans la moitié des Etats concernés. Les exemples tchadiens et somaliens sont à cet égard très représentatifs.

Comme en témoigne l’expérience de la République démocratique du Congo ou celle du Rwanda, la réussite des stratégies onusiennes dans l’arrêt des violences et le rétablissement des institutions étatiques au sein des Etats faillis a pour effet de ramener ces Etats au cœur du droit conventionnel. L’action de l’ONU est suivie d’une campagne de ratification et l’adhésion aux normes multilatérales est souvent prévue par les accords de paix. Le retour des Etats au sein de la communauté internationale passe donc par une multiplication de ses engagements multilatéraux. Ainsi, la République démocratique du Congo se serait engagée à ratifier plusieurs conventions relatives aux droits de l’homme et le statut de Rome sur la Cour pénale internationale en 2002 afin de mettre fin à l’impunité en RDC. Dans cette perspective, il est intéressant d’observer la dynamique normative à l’œuvre en Somalie (Mogadiscio a ratifié une dizaine de conventions depuis 2010) dans un contexte de réengagement de la communauté internationale dans un processus de reconstruction de l’Etat.

Parallèlement, le retard de développement socioéconomique - corollaire de la fragilité politique – accentue la marginalisation de l’Etat. La majorité des Etats en marge des normes conventionnelles demeurent en 2014 des Etats relevant de la catégorie des Pays les moins avancés (PMA) et des pays à faibles revenus.

Ce phénomène s’explique par la faiblesse de leurs ressources étatiques (c’est-à-dire l’ensemble des moyens économiques et diplomatiques mis à la disposition des dirigeants dans un secteur donné). En effet, à partir du moment où les capacités étatiques définissent aussi bien les objectifs que leurs applications, la pénurie des ressources financières et cognitives de certains Etats et l’incapacité des structures gouvernementales à mobiliser ces moyens constituent les principaux freins à la production diplomatique. Ceci est particulièrement notable dans les PMA au sein desquels le retard dans le développement va sensiblement réduire la marge de manœuvre de ces Etats en matière de politique juridique extérieure, comme au Mali lors du protocole de Kyoto. Ignorant l’existence du mécanisme de développement propre contenu dans le traité, Bamako n’a pas pu saisir au départ l’opportunité qu’il représentait en termes de développement pour le pays. Aussi, dès lors que l’adhésion à un traité multilatéral engendre des coûts économiques, financiers, diplomatiques et nécessite des compétences particulières pour la mettre en œuvre, toute pénurie ou incapacité budgétaire de l’Etat pèse négativement sur la décision des acteurs à ratifier le traité en question. A noter que l’assistance technique et financière apportée ces dernières années par des organisations internationales aux PMA a considérablement renforcé la participation de ces derniers aux régimes multilatéraux par rapport aux pays à revenus inférieurs tel que définis par l’OCDE qui ne bénéficient pas de programme de soutien spécifique des organisations onusiennes.

Quant à la situation des Petits Etats insulaires, elle demeure indissociable de la reconnaissance de leur statut et de leurs spécificités. Le développement économique demeure un obstacle majeur à leur investissement multilatéral et l’insularité constitue un handicap supplémentaire. Il n’est donc pas surprenant dans ce contexte que les Petits Etats insulaires en développement représentent plus que la moitié des Etats possédant les plus faibles taux de ratification des conventions multilatérales.

Enfin, le niveau de pluralisme politique s’impose comme un autre vecteur d’intégration des Etats. Le traitement statistique des ratifications établies en 2014 en fonction des types de régimes montre que les démocraties sont les régimes qui relaient le mieux les normes internationales. Ce phénomène, qui s’explique notamment par le rôle joué par la société civile au sein des régimes pluralistes, est conforté par la diffusion par l’institution onusienne du modèle démocratique libéral dans le monde depuis la fin de la guerre froide. De l’universalisation de l’impératif démocratique à la mise en œuvre de stratégies en faveur du pluralisme, notamment dans les Etats post-conflits, l’ONU n’a pas ménagé ses moyens pour promouvoir la démocratie, comme seul type de régime politique viable sur la planète, capable de garantir le respect du droit international.

Ainsi, l’archétype de l’Etat bien inséré au sein du système juridique international apparaît aujourd’hui sous les traits d’une démocratie intégrée institutionnellement et socialement et possédant les ressources nécessaires à son existence au niveau mondial. L’intégration régionale constitue une autre voie d’intégration des Etats. A mesure qu’elles se consolident et alignent les régimes juridiques des Etats membres les uns sur les autres, les institutions régionales deviennent en effet des relais très efficaces à l’insertion des Etats au sein de la communauté internationale. De plus, sous la pression de leurs pairs, les Etats bénéficieraient d’un effet d’entrainement et s’engageraient dans des traités multilatéraux par mimétisme. Dès lors, les Etats non insérés dans ces canaux d’intégration sont marginalisés sur la scène internationale.

Le choix de la déviance : le privilège du fort 

Parallèlement, certains Etats choisissent, dans une perspective utilitariste, de se maintenir à l’écart des normes internationales, contournant ainsi le pouvoir égalisateur du droit. Le choix de la transgression peut s’expliquer par la faiblesse des sanctions encourues. Quant aux avantages escomptés, ils sont moins matériels que symboliques. En effet, si le choix de la transgression est souvent soumis aux exigences du pragmatisme, force est de constater qu’il demeure tout de même relativement limité dans la mesure où la nature itérative du jeu international exige dans la majorité des cas une attitude coopérative de la part des Etats.

En revanche, à partir du moment où viennent se greffer des logiques de puissance, le fait de se positionner en marge du droit peut devenir clairement avantageux. Si certains Etats refusent d’adhérer à un régime juridique pour ne pas en supporter les coûts, d’autres, et notamment les superpuissances, ambitionnent de se positionner au-dessus du droit. Ainsi, les Etats-Unis, n’occupent que la 63e place du palmarès des Etats ayant contracté le plus grand nombre d’engagements multilatéraux avec 114 traités multilatéraux ratifiés au 14 janvier 2014, derrière la Russie, le Libéria, la Tunisie, l’Egypte, Cuba, ou encore le Belarusmais devant la Chine qui positionne à la 75e place avec 109 traités contractés en 2014, plaçant ainsi cette dernière dans la même configuration de puissance que les Etats-Unis.

La position américaine découle en fait de son statut de superpuissance sur la scène internationale. Le maintien de sa position au sein de l’ordre international passe par l’affranchissement d’un corpus normatif dont elle s’érige en ultime garant. L’attitude des Etats-Unis à l’égard de certains traités comme la convention de Vienne sur le droit des traités ou celle de Montego Bay sur le droit de la mer illustre cette aversion pour les contraintes internationales. Quand bien même la superpuissance respecte les termes d’un texte international, elle préfère se maintenir en marge du traité en question. En réalité, si l’un des objectifs du droit international, notamment du droit conventionnel, est de déterminer la conduite des Etats au sein du système international, il n’est pas surprenant que celui-ci soit perçu comme un instrument de contrainte par les Etats les plus puissants, contrainte dont ils cherchent à se soustraire. La position des Etats-Unis face à plusieurs conventions (convention pour l’interdiction des mines antipersonnel ou Traité d’interdiction complète des tests nucléaires et des régimes de non-prolifération et de contrôle de l’armement en général) obéit chaque fois à la même logique consistant à utiliser le droit pour contraindre les autres Etats en refusant de s’y soumettre soi-même afin de s’ériger en ultime garant de ce même droit et maintenir un statut hégémonique à l’échelle internationale. Enfin, force est de souligner que si les Américains ont pris de plus en plus de distance avec le droit international, c’est également parce que, sous l’impulsion de nouveaux acteurs, telles que les ONG internationales et les fonctionnaires onusiens, le droit a acquis une dynamique de développement propre échappant au contrôle des Etats-Unis.

Face à l’intégration normative des Etats à l’œuvre à l’échelle internationale, la déviance par rapport aux normes conventionnelles résulte d’un rejet systémique d’Etats mal intégrés ou d’une position pro-active d’Etats à prétention hégémonique. Dans ce cadre, l’Etat déviant se caractérise par sa faiblesse ou par sa trop grande puissance à l’échelle internationale. A l’aune de cette situation, le multilatéralisme et la coopération internationale vus à travers le phénomène de ratification des traités multilatéraux s’inscrit comme une stratégie privilégiée des puissances moyennes.