Un ou des modèles de puissance chez les émergents ?

Par Joan DEAS et Yves SCHEMEIL
Comment citer cet article
Joan DEAS et Yves SCHEMEIL, "Un ou des modèles de puissance chez les émergents ?", CERISCOPE Puissance, 2013, [en ligne], consulté le 19/09/2019, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/puissance/content/part4/un-ou-des-modeles-de-puissance-chez-les-emergents


Les prétendants au statut de puissance globale sont nombreux mais peu sont les élus. Pour être reconnu comme puissance montante, un Etat doit être en phase ascensionnelle sur les plans économique, commercial, diplomatique et militaire (ce qui élimine la Russie, depuis longtemps établie) ; avoir la taille d’un continent (ce qui écarte l’Afrique du Sud) ; maîtriser la haute technologie (ce qui empêche d’autres pays parfois englobés dans le groupe des BRICS – Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud – comme l’Indonésie ou l’Egypte, d’y figurer pour l’instant). Dans cette perspective, seuls la Chine, l’Inde et le Brésil satisfont à toutes ces conditions.

Si ces trois pays partagent des caractéristiques communes, le Brésil se distingue des deux autres sur trois points : l’Inde et la Chine sont des puissances nucléaires, dépensant beaucoup pour leur armement, dotées de forces de projection (comme les Etats-Unis, la Russie, la France et la Grande-Bretagne) ; leurs investissements directs entrants et sortants s’équilibrent ; ils sont en mesure de subvertir ou de rééquilibrer l’ordre mondial. Ce n’est pas le cas du Brésil, un pays proche des pays occidentaux qui s’affirme comme leur prolongement dans le nouveau monde.

Ces trois Etats ont fait pression sur le club des puissances établies pour obtenir des concessions, et notamment une meilleure représentation au sein des principales institutions internationales de régulation économique. Le groupe n’a pas tardé ensuite à viser des gains diplomatiques. Pourtant, la coordination de leurs efforts reste à ce jour incertaine. Ses résultats modestes font douter de leur capacité à surmonter leurs rivalités : soucieux de préserver leur souveraineté et leur liberté d’action, ils se méfient des alliances contraignantes. Les attitudes et les stratégies de leurs représentants dans les grandes organisations intergouvernementales attestent de leur difficulté à agir de concert. Elles révèlent des divergences profondes sur la conduite à adopter une fois satisfaite, à terme, l’exigence de parité avec les puissances établies dans les instances délibératives. Plus encore, ces trois pays peinent à se situer dans le système international : sont-ils les porte-parole du tiers monde (comme leurs dirigeants le déclarent partout, depuis longtemps, avec constance) ou bien de nouveaux membres du club des grands ? Entrent-ils en conflit avec l’ordre international établi ou endossent-ils les normes en vigueur au fur et à mesure de leur intégration au sein des institutions internationales ? Pour répondre à ces grandes questions, nous évaluerons les ressources de ces trois pays et leur capacité à agir ensemble, ainsi que leurs divergences. Dans un second temps, nous détaillerons leurs spécificités.

Des capacités émergentes

Dans le débat sur leur rôle futur, deux positions s’affirment : alors que les néo-réalistes (e.g. Gilpin 1981, Mearsheimer 2001, Pape 2005) font l’hypothèse révisionniste, les néo-institutionnalistes (e.g. Ikenberry 2004, Keohane 2006, Kahler 2013) anticipent une convergence d’intérêts assurant le maintien d’un système international multilatéral stable. Les premiers attribuent un rôle offensif aux grands émergents, alliés bon gré mal gré à la puissance hégémonique du moment, ce qui suppose le développement de capacités d’intervention extérieures propres ; les seconds font primer la résilience des institutions multilatérales sur l’égoïsme des Etats, postulant que ces organisations pourront convaincre leurs membres émergents de s’intégrer au système actuel, quitte à l’adapter en en modifiant quelques règles de l’intérieur et en ajustant les quotas de représentation. L’ouverture d’opportunités politiques, même limitées, suffirait à décourager les candidats à la puissance globale de remettre en cause l’architecture mondiale en raison des coûts économiques et politiques élevés qu’une telle démarche implique. Mais la théorie est vague, encore incomplète, et la pratique en infirme déjà les premières hypothèses.

En théorie

Sans que cela soit fondé sur des théories solides – les deux principaux courants antagonistes ne distinguant que des grandes et des petites puissances (Bélanger 2013) – nombre d’analystes jugent la période actuelle critique pour la stabilité mondiale. Même en s’en tenant à la distribution relative du pouvoir (comme le préconisent les néo-réalistes depuis Kenneth Waltz) et non à sa répartition absolue (ainsi que le souhaitait le réaliste classique Hans Morgenthau), la Chine, l’Inde et le Brésil progressent au détriment des Etats du Nord. De tels changements structurels semblent menaçants, car les puissances déclinantes pourraient endiguer l’ascension de leurs rivaux. Aucun signe toutefois qu’un tel conflit puisse se déclencher dans un futur proche (Kahler 2013). Les trois prétendants n’ont pas une vision identique de leurs relations avec l’hegemon américain, leurs stratégies à son égard sont loin de converger. L’équilibre international qui aurait la faveur de leurs dirigeants est inconnu. Bien que cet ordre idéal soit moins simple à esquisser pour les Indiens et les Brésiliens que pour les Chinois, ceux-ci ne savent pas encore hiérarchiser leurs préférences. Leur faut-il privilégier une nouvelle bipolarité avec les Etats-Unis ou un monde unipolaire sous leur domination ? Doivent-ils viser un monde décentralisé, dont l’équilibre instable procèderait d’une dissémination des attributs de la puissance qui paralyserait les stratégies offensives et valoriserait les stratégies défensives (Glaser 2010), où les alliances de circonstance fluctueraient selon les enjeux ? Ni les Indiens (qui ne sauraient accepter une hégémonie chinoise mais sont paradoxalement tentés par l’isolationnisme) ni les Brésiliens (lesquels s’accommoderaient mieux d’une hégémonie américaine maîtrisée que d’une domination asiatique imprévisible) ne sont plus clairs sur leurs objectifs.

Il est difficile de mesurer la puissance d’un Etat, la notion de « puissance » faisant elle-même débat. Pour reprendre une définition classique, la puissance est la capacité d’obtenir des autres qu’ils fassent ce qu’ils n’auraient pas fait sans qu’on les y incite ou contraigne (Nye 1990, 2013). Cette aptitude peut se décliner en plusieurs attributs. Outre les capacités de projection de forces et la part dans le commerce international, l’exercice d’un soft power peut renforcer les moyens traditionnels de la puissance (la coercition et la rétribution d’autrui) ou y suppléer. La capacité de persuasion et l’attraction provoquée par l’exercice du soft power permettraient de maximiser les intérêts d’un Etat en faisant l’économie de manœuvres économiques et militaires. Leur serait préféré un bon usage des ressources culturelles pour séduire les partenaires diplomatiques (Nye 2013) et un recours systématique à la médiation – que plusieurs membres permanents du Conseil de sécurité ainsi que les trois puissances étudiées ici ont déjà exercée au moins une fois.

En pratique

La combinaison de ces moyens équivaut-elle aux expressions usuelles de la puissance ? Le pari en semble fait par les gouvernants de ces trois pays. Comme le montre la carte des instituts Confucius dans le monde, la Chine souhaite jouer à fond de cette arme douce mais elle le fait surtout dans l’hémisphère nord. Toutefois, son autoritarisme la prive d’un attribut important de l’influence : une société civile libre (Nye 2013). La stratégie de séduction de l’Inde repose en partie sur le rayonnement culturel de l’industrie cinématographique indienne (Bollywood) et celle du Brésil sur l’organisation de grands évènements sportifs (coupe du monde de football en 2014 et Jeux olympiques en 2016).

Le comportement adopté envers les grandes institutions internationales et dans les négociations qui s’y déroulent s’inscrit également dans cette stratégie. Toute puissance montante maximisant son pouvoir de séduction doit développer une politique de présence dans les organisations intergouvernementales, stratégie dont atteste le nombre élevé des ralliements de ces trois pays aux organisations, négociations et traités multilatéraux.

Deux domaines de négociation illustrent bien les limites dans lesquelles s’exercent les choix des émergents : celui de la sécurité et celui de l’économie.

Dans des domaines-clés

C’est en matière sécuritaire que l’on perçoit le mieux les divergences entre ces trois pays. S’ils partagent une méfiance envers les alliances militaires centrées sur les Etats-Unis (Kahler 2013 ; Roberts 2008), ils se distinguent sur d’autres enjeux de sécurité internationale. Après avoir critiqué en 1968 le Traité de non-prolifération (TNP), leurs visions respectives du nucléaire ont vite divergé. La Chine a signé le traité en 1992 et le Brésil en 1998, contrairement à l’Inde qui possédait déjà l’arme atomique. La Chine maîtrise la technologie nucléaire militaire, à laquelle le Brésil a renoncé. Cette position explique qu’il ait endossé un rôle d’initiateur de textes dans les négociations de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) en charge de l’application du TNP et de la gestion des questions de prolifération nucléaire. Le militantisme du Brésil en faveur du nucléaire civil l’a cependant conduit à ne pas signer le protocole additionnel du TNP en 1997, qu’il considère comme injuste.

On observe ainsi un endossement progressif des principes de non-prolifération par les trois émergents (Kahler 2013). L’Inde a récemment signé un accord de coopération avec les Etats-Unis sur le nucléaire civil – un premier pas qui rompt avec sa tradition d’opposition aux normes de non-prolifération. La Chine se méfie en revanche de toute ingérence dans ses affaires sécuritaires. Le Brésil tente de démocratiser le droit d’accès au nucléaire civil pour les puissances émergentes et en développement.

Dans le domaine du maintien de la paix et de la résolution des conflits, Chine, Inde et Brésil semblent hésiter entre statu quo et réformisme : ils acceptent le modèle de paix libérale instauré par les puissances établies, mais ils s’insèrent dans le dispositif institutionnel d’aide en fonction de leurs intérêts, de leurs valeurs et de leurs convictions idéologiques (Richmond et Tellidis 2013). Ils restent par ailleurs allergiques au consensus interventionniste sur la « responsabilité de protéger » et rejettent les paramètres développementalistes onusiens trop « néo-colonialistes ».

Même si les positions ont évolué depuis les années 1960, ces trois puissances sont marquées par les idées véhiculées par le mouvement des non-alignés et du « groupe des 77 ». Cependant, ils s’éloignent des valeurs postcoloniales à mesure que progresse leur intégration au système actuel, provoquant parfois chez les dirigeants des autres pays en développement le sentiment d’être instrumentalisés. Sur le plan économique, les puissances montantes continuent de revendiquer leur « double statut » de pays devenu donateur sans avoir cessé d’être récipiendaire de l’assistance internationale. Ils ont donc leurs propres agendas de coopération. Si ces formules d’aide sont moins invasives et moins conditionnelles, elles sont aussi moins transparentes et moins « formalisées », ce qui rend difficile le suivi ou l’évaluation des projets aidés.

Cependant, croire ces pays soudés autour d’une politique alternative claire serait une erreur. Ils n’ont ni la même approche de l’aide au développement et de la construction de la paix, ni une expertise suffisante dans ces deux domaines. Des groupements d’Etats tels que le groupe IBAS (Inde, Brésil, Afrique du Sud) jouent bien le rôle d’organismes financeurs de projets de développement Sud-Sud. Néanmoins, chaque pays développe ses propres programmes de coopération, focalisant la plupart du temps ses interventions sur sa zone d’influence régionale ou bien dans une zone au sein de laquelle ses intérêts du moment sont en jeu. La Chine, par exemple, se distingue par un fort recours aux fonds souverains, à la différence de l’Inde et du Brésil.

S’il y a chez les émergents une tentative d’influencer le modèle de paix libérale régissant aujourd’hui l’aide internationale, ils n’ont pas (encore) de position commune ni de stratégie de coalition pour tenter d’en reformuler les normes institutionnelles ainsi que les règles qui en découlent. Aucune rupture nette avec l’ordre international n’est annoncée, aucun modèle alternatif n’est proposé. Ils utilisent le système dans leurs propres intérêts en cherchant à l’influencer de l’intérieur, grâce à la stratégie parfaitement maitrisée de l’« activisme interne » (insider activism) (Soares de Lima et Hirst 2006 ; Kahler 2013). Celle-ci leur permet de modifier les règles locales et de manipuler les paramètres qui leur conviennent le moins.

C’est dans les négociations commerciales que la défense de leurs intérêts est la plus manifeste. La Chine, l’Inde et le Brésil ont beaucoup investi dans l’Organisation mondiale du commerce (OMC), la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) et l’Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI). Que ce soit sur la gouvernance de l’OMC ou sur le déblocage de positions de négociation verrouillées, ils sont devenus incontournables – les fameux « salons verts » (green rooms) de l’organisation ne sauraient se tenir sans eux alors que ceux de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) n’incluaient pas toujours l’Inde ou le Brésil. Toutefois, ces trois pays ne sont pas les seuls à peser de tout leur poids dans les négociations internationales : le Pakistan, la Turquie, le Mexique, l’Egypte, l’Australie et la Nouvelle-Zélande sont également très actifs. La personnalité et la réputation de leurs représentants permanents auprès de ces instances comptent beaucoup dans le pouvoir qu’on leur prête, et leurs déclarations, loin de refléter le poids relatif de leur pays, doivent souvent être analysées à l’aune de leur propre avenir politique national.


Note : sur ces cartes, la Russie ne figure qu'à titre de comparaison avec les trois pays étudiés par les auteurs.

Reste que les gouvernements actuels de ces Etats ont hérité d’une rhétorique commune, d’abord dirigée contre le fameux « quad » – composé des Etats-Unis, de l’Union européenne, du Canada et du Japon – qu’ils ont fait disparaître. L’ancienne querelle relative aux « termes de l’échange » n’a pas survécu à la hausse des prix des matières premières, mais le cœur de l’argumentation est resté le même : le droit au développement des pays décolonisés implique des exemptions aux engagements pris. Chine, Inde et Brésil pratiquent donc un double langage : ils se disent les fers de lance des pays en développement tout en défendant, aux dépens de ces derniers, les intérêts de leurs industries agroalimentaires ou de leurs paysans.

Des rivalités immergées ?


Note : sur ces graphiques, la Russie ne figure qu'à titre de comparaison avec les trois pays étudiés par les auteurs.

Chine

La Chine est la seule des trois puissances qui puisse atteindre une position hégémonique. Ses dirigeants ont l’expérience d’une politique intérieure pragmatique, mêlant le social et le marché, le libéralisme économique et l’autoritarisme politique. L’objectif clairement affiché est le rattrapage des pays occidentaux, ou mieux encore la restauration d’une position à la fois centrale et isolationniste, celle de l’Empire du milieu. Ses représentants sont prudents quand ils découvrent des procédures et des institutions inconnues, attendant pour s’exprimer de maîtriser les codes propres à chaque organisation. Cette réserve est justifiée par leur culture politique, présentée comme une combinaison de bouddhisme, de taôisme, de confucianisme et de marxisme. Ils puisent ainsi dans ce répertoire ce qui les arrange et leur permet de défendre leurs intérêts en termes utilitaristes tout en invoquant une voie « chinoise » pour expliquer leur comportement chaque fois qu’il étonne leurs partenaires (Cai 2011). Compte tenu de cette propension au calcul stratégique, les Chinois sont rationnels, donc prévisibles. Ils optent pour un accroissement de leur poids relatif dans toutes les institutions internationales. Placer plus d’agents à des postes de responsabilité au lieu de changer le système de décision semble leur suffire. Ils combinent ainsi une grande confiance dans l’avenir, un manque de confiance dans la solidité de leur position actuelle et un désir de revanche pour les humiliations du passé.

C’est dans le secteur économique que leur politique est la mieux connue, celui où les représentants de Pékin doivent faire le dos rond en attendant des jours meilleurs que la croissance à deux chiffres de leur économie et l’accroissement du niveau de vie moyen devraient mécaniquement leur apporter. Les gains espérés à terme expliquent l’humilité actuelle des représentants chinois dans des organisations comme l’OMC, où ils furent les seuls soumis pendant dix ans à une revue annuelle de leur économie et de leur commerce – comme ils s’y étaient engagés au moment de leur accession – voyant avec envie des petits pays échapper à ce bizutage.

Dans les négociations en cours, les Chinois ne se distinguent guère des représentants d’autres Etats, sinon par leur connaissance des dossiers ou des procédures complexes car ils ne laissent rien au hasard. Leurs délégations sont étoffées, de façon à ne pas se laisser surprendre par manque de spécialisation. Signe que leur culture bureaucratique « asiatique » pèse parfois sur leurs comportements, ils ont longtemps exigé de pouvoir disposer à l’avance et par écrit du contenu des déclarations à venir dans les prochains cycles de négociation. Ils affectionnent les procédures de saisine de l’OMC, où ils alternent recours devant l’organe d’appel et notifications concernant des exemptions ou des problèmes commerciaux spécifiques. Ils ne négligent pas les « petites » négociations, très techniques, comme celles qui se déroulent au sein du comité sur les mesures de facilitation du commerce et du comité des mesures sanitaires et phytosanitaires, où leurs interventions sont plus instrumentales qu’expressives. Quand ils sont poussés dans leurs retranchements, ils se livrent volontiers à des manœuvres d’intimidation de leurs partenaires, conformes aux théories de la dissuasion.

La Chine a fait de gros sacrifices pour être admise à l’OMC, car elle est virtuellement le principal bénéficiaire de la dérégulation du commerce mondial. Elle a entériné d’emblée toutes les règles du jeu de l’organisation. Elle ne peut donc contester le mandat de Doha sur le développement car elle était déjà membre de l’organisation lors de son adoption.

En matière défensive, la position visée par la Chine ne s’impose pas. Elle hésite entre une politique de « splendide isolement » en Asie du Nord, stratégie de réalisme défensif limitée au contrôle des frontières avec ses voisins et position offensive au-delà d’un hinterland dont le périmètre est soit l’Asie péninsulaire – Asia major, au sens strict, donc la péninsule indo-chinoise, la Chine, Taïwan, les deux Corées et le Japon (Barnes 2007) – soit l’Asie maritime –Asia maritima, au sens large, qui comprend les mondes malais et insulindien (Frost 2008). Une politique de défense déterminée par un souci traditionnel de protéger ses voies d’approvisionnement et d’étendre ses zones d’exploitation maritime est une politique classique d’accès aux matières premières : elle n’est pas à la hauteur d’une puissance dont l’ambition serait globale.

Au lieu de succéder aux Etats-Unis à la tête d’un ordre unipolaire, les Chinois s’accommoderaient d’un partage du monde entre grandes régions. A l’intérieur de chacune, les négociateurs imposeraient leurs propres répertoires culturels (par exemple, un néo-confucianisme asiatique opposé à un libéralisme européen) tandis que l’intérêt national serait compris de façon très réaliste, ce qui justifierait de lourds investissements dans la défense. Entre régions, l’égalité serait absolue, à la différence de ce qui s’est produit lors des grandes découvertes, quand l’Europe est passée du statut de région particulière du monde à celui de région la plus puissante du globe, et qu’elle est donc devenue envahissante pour les autres (Alderson et Hurrell 2000 ; Bull 1984). Les lieux où se conduiraient les négociations planétaires portant sur l’attribution de biens communs seraient au contraire régis par une culture utilitariste en économie et néo-réaliste en politique internationale.

Inde

L’Inde se distingue par son obstruction systématique à toute décision potentiellement contraignante dans le domaine multilatéral. Traditionnellement attirée par les stratégies de négociation distributives, peu encline au compromis, très concernée par son indépendance et sa souveraineté et n’hésitant pas à adopter des stratégies offensives, New Dehli endosse en effet dans la majorité des cas le rôle agressif du « poseur de véto » (veto-player), plus rarement celui de « faiseur d’agenda » (agenda-setter) (Narlikar 2010). Ce travail de sape projette ainsi l’image d’un perturbateur qui n’est pas encore prêt à assumer les responsabilités incombant à une puissance globale. Un tel comportement l’isole en dissuadant les autres pays de collaborer avec un acteur jugé imprévisible, instable et véhément (Perkovich 2003).

New Dehli affiche pourtant une préférence marquée pour la construction de coalitions et les stratégies de « club », favorisant la préservation des intérêts du groupe ainsi formé, quitte à faire des concessions pour garantir les intérêts des membres les plus faibles. Le mouvement des non-alignés que New Dehli a contribué à créer et diriger reste présent dans ses stratégies, ce qui explique les encouragements donnés aux coalitions telles que le G20 ou le G33 afin de plaider pour des responsabilités différenciées entre Nord et Sud. A l’inverse, de fortes contraintes domestiques freinent sa capacité à accéder au statut de puissance globale : on observe ainsi une corruption élevée, des infrastructures publiques insuffisantes, la multiplication des niveaux rendant la décision opaque, de faibles taux de scolarisation et d’alphabétisation, ainsi que de fortes inégalités sociales (l’Inde pointait en 2012 à la 136e place sur les 186 pays listés par l’indice de développement humain, alors que le Brésil occupait la 85e place et la Chine la 101e).

Ces constats se vérifient dans les arènes de négociation où le poids économique de l’Inde est le plus susceptible de se traduire en influence. Grâce à un activisme sans relâche, par exemple à travers l’usage intensif du mécanisme de résolution des différends au sein de l’OMC, l’Inde a réussi à obtenir des concessions majeures (Kahler 2013). Après s’être taillé une place de choix au sein du commerce multilatéral, l’Inde aurait pu se montrer plus conciliante afin de pérenniser un système dans lequel elle jouit désormais d’une bonne marge de manœuvre et dont les décisions ont contribué à son développement économique. Cependant, elle n’a toujours pas renoncé à ses stratégies agressives et s’enferme de ce fait dans un cercle vicieux.

Le même schéma se retrouve également dans le domaine sécuritaire. Le régime de non-prolifération, tout d’abord, est le seul où New Dehli est allé au-delà de son rôle traditionnel de veto-player pour réussir à jouer celui d’agenda-setter (Narlikar 2010). L’Inde a en effet réussi le tour de force de posséder la technologie nucléaire militaire tout en refusant de signer le TNP. Elle a de plus obtenu de la communauté internationale la normalisation de facto de son statut de puissance nucléaire hors TNP dès 2005. Des amendements successifs au US Atomic Energy Act (1954) ont en effet permis aux Etats-Unis d’initier une coopération avec l’Inde sur le plan nucléaire, bien que New Dehli ne manifeste pas la volonté de signer un jour le traité. Ces accords ont permis une normalisation progressive du statut de puissance nucléaire de l’Inde, notamment auprès de l’AIEA. La signature en août 2008 de l’India Specific Safeguards Agreement au siège de l’agence reflète une normalisation de facto de leurs rapports. Cet accord prévoit en effet le placement progressif de quatorze réacteurs nucléaires indiens sous contrôle de l’AIEA d’ici à 2014. Pour parachever cette normalisation, le Nuclear Suppliers Group, créé en 1974 en réaction à « l’explosion nucléaire pacifique » à laquelle l’Inde venait tout juste de procéder, a fini par approuver l’accord de transfert de technologie nucléaire civile avec elle (Narlikar 2010). Cependant, ces gestes ont des contreparties. Tout d’abord, l’accord a permis en échange un contrôle accru des installations nucléaires civiles indiennes par les experts de l’agence. Ensuite, Washington compte sur New Dehli pour faire contrepoids à la Chine en Asie et semble l’avoir persuadé de voter contre Téhéran à deux reprises à l’AIEA depuis le début de la crise du programme nucléaire iranien (Jaffrelot 2008). Ce comportement ne déroge pas à l’attitude circonspecte de l’Inde sur ce dossier. Les dirigeants indiens, déjà très isolés stratégiquement dans leur région, sont en effet eux aussi préoccupés par la montée en puissance de l’Iran et l’apparition d’une nouvelle puissance nucléaire « instable » en Asie.

En matière de peacebuilding, l’Inde est très concernée par le respect de la souveraineté afin de se prémunir d’une ingérence au Cachemire ou au Népal. Elle est donc opposée à tout interventionnisme, sauf avec un mandat des Nations Unies. Elle n’entérine pas pour autant la responsabilité de protéger, car elle tient ce principe pour idéologiquement biaisé (Richmond et Tellidis 2013). Tout comme le Brésil, l’Inde a mis en place ses propres institutions et politiques afin d’avancer son agenda de coopération internationale, géré à travers ses commissions régionales et nationales qui ont une bonne expérience de la lutte contre la pauvreté et foisonnent d’idées originales et innovantes. L’Inde fait également partie du groupe IBAS, à travers lequel elle alloue chaque année des millions de dollars d’aide. Cette coopération permet de s’assurer du soutien des Etats bénéficiaires et d’accroître son capital sympathie parmi les pays en développement.

Malgré cette politique proactive, l’Inde reste néanmoins une puissance intermédiaire en mal de reconnaissance, balançant entre deux mondes, hésitante sur son statut international. D’un côté, les dépenses militaires indiennes n’ont cessé d’augmenter depuis 1994, laissant peu de doute sur le fait que New Dehli – contrairement au Brésil – mise sur une stratégie réaliste classique. Le budget de la défense indien est ainsi passé de 12,2 milliards de dollars en 1994 à 40 milliards de dollars en 2012. De l’autre, New Dehli clame toujours le droit à conserver son statut d’Etat en développement (entendre « Etat bénéficiaire de l’aide internationale »). L’Inde actuelle se construit résolument en rupture avec l’universalisme de Nehru et en opposition avec l’Occident, perdant donc au passage certaines de ses valeurs traditionnelles pacifiques et tiers-mondistes héritées de Gandhi. Ses stratégies de puissance sont donc résolument postcoloniales et ancrées dans la realpolitik (Jaffrelot 2008).

Brésil

Bien plus conciliants que l’Inde ou la Chine, les dirigeants brésiliens voient leur pays comme « le futur du Nord », un « pont avec le Sud ». Ils partagent les valeurs-clés du modèle libéral, telles que la démocratie et le développement de la société civile qui sont au centre de son modèle politique et social, mais aussi le libéralisme économique et la culture entrepreneuriale. En contrepartie, le pays a une histoire et des valeurs intimement liées au destin des pays du Sud. Il ne compte pas sacrifier le non-alignement sur l’autel du néolibéralisme.

Le Brésil a délaissé la puissance militaire mais continue de s’appuyer sur la taille de son territoire, de sa population et de son économie. Il partage avec les autres puissances émergentes un respect de la souveraineté et une aversion pour l’interventionnisme occidental, mais s’en démarque par un souci aigu de reconnaissance et d’évitement des conflits. Son gouvernement cherche à optimiser ses points forts – son profil de « puissance sans ennemi », sa « diplomatie de dialogue » et son rôle d’« interlocuteur universel », déjà consolidés dans sa zone d’influence (Soares de Lima et Hirst 2006). Le Brésil adhère lui aussi à des coalitions d’émergents afin d’accroître son poids dans divers lieux de négociation (BRICS, BASIC – Brésil, Afrique du Sud, Inde et Chine –, G20 et G33). Il cherche à s’insérer dans des processus de résolution des conflits sensibles dont la gestion est l’apanage des grandes puissances (en proposant notamment une résolution au Conseil de sécurité sur la crise syrienne avec le groupe IBAS). On peut soit y voir le signe d’une volonté de se mesurer « calmement » à Washington, notamment par le choix de stratégies de soft-balancing, soit y déceler une aspiration à la multipolarité sur le modèle du mouvement des non-alignés lors de la guerre froide (Hurrell 2006).

Le multilatéralisme est une composante intégrante de la politique étrangère brésilienne (Elliott Armijo et Burges 2010 ; Soares de Lima et Hirst 2006). Grâce à la bonne maîtrise des normes institutionnelles au sein des organisations internationales, Brasilia a su s’imposer auprès des grandes puissances, prises au jeu de leurs propres normes. Il a également manifesté une volonté de révision de certains formats institutionnels, accompagnée par une revendication de meilleure représentativité dans les organisations internationales, notamment au Conseil de sécurité des Nations Unies.

Le comportement des représentants brésiliens dans les lieux de négociations économiques et commerciales illustre leur préférence pour les stratégies de conciliation. Celles-ci posent problème aux autres émergents qui misent sur un front sudiste afin de pousser le Nord à la réforme. Brasilia a par exemple accepté de faire des concessions lors du cycle de Doha en 2008, avant que son représentant ne soit sèchement remis à sa place par son homologue indien (Narlikar 2010). Cet épisode laisse un souvenir amer aux Brésiliens, humiliés par New Dehli et abandonnés par le Nord. Le Brésil reste néanmoins confiant dans le système : il est par exemple l’un des premiers utilisateurs devant l’Inde du mécanisme de résolution des différends de l’OMC avec vingt-cinq saisines à son actif. Ses efforts pour que la structure de l’organisation ainsi que l’agenda des négociations soient révisés en sa faveur passent ainsi par la maîtrise des normes informelles de l’OMC afin de pouvoir en jouer dans son propre intérêt.

Le budget alloué par le Brésil à sa défense est faible comparé à ceux des puissances aux capacités économiques similaires. En matière nucléaire, le Brésil maîtrise les différents éléments du cycle du combustible et garde la capacité technique de procéder à un enrichissement rapide de ses stocks d’uranium, mais ses dirigeants ont fait le choix de rester en deçà du seuil d’enrichissement indispensable à un programme militaire. Ce pays fait également preuve d’une grande transparence vis-à-vis des contrôles de l’AIEA, faisant ainsi savoir qu’il respecte les conventions internationales, à l’opposé de la stratégie indienne. Il défend toutefois avec fermeté le droit d’accès indiscriminé au nucléaire civil, notamment pour des acteurs pourtant considérés par le Nord comme des Etats « voyous ». Cette position complexe révèle l’ambiguïté brésilienne : le pays fonde son action à la fois sur les valeurs traditionnelles du non-alignement, d’universalité et de non-conditionnalité, sur sa réputation de puissance responsable et sur une tendance au suivisme face aux puissances établies.

Le Brésil a également développé depuis 2009 une politique active de médiation de conflit en dehors de sa zone d’influence naturelle, notamment dans la région Moyen-Orient où il a cherché à profiter de l’incapacité apparente des grandes puissances à faire avancer des dossiers sensibles. Il s’est ainsi allié à la Turquie afin de convaincre Téhéran de signer un accord inédit concernant des détails techniques de son programme nucléaire. Brasilia a également affirmé sa volonté de s’insérer comme médiateur dans le processus de paix israélo-arabe, au point mort depuis des années. Si un succès diplomatique sur ce type de dossier « prestigieux » est vecteur de gains potentiels en matière de réputation, et donc de puissance, Brasilia doit d’abord réussir à s’imposer comme médiateur auprès des parties et se faire accepter par les Etats-Unis sur un terrain qu’ils ont pour habitude de monopoliser. Cette ambition a cependant été laissée en suspens depuis l’élection de Dilma Roussef, moins encline à la médiation et à la diplomatie que ne l’était son prédécesseur, alors que d’autres priorités d’ordre domestique se sont depuis inscrites à son agenda.

Jouant la carte du « pays sans ennemi », le Brésil a un profil de négociateur ambivalent, tiraillé entre ses valeurs traditionnelles de solidarité envers le tiers monde et son souhait plus récent de délaisser son agenda traditionnel au profit d’une position plus utilitariste – ou du moins de faire laborieusement cohabiter les deux positions au sein d’une stratégie cohérente. Cette ambivalence se retrouve dans la production d’idées sur la question du conflit israélo-palestinien et du nucléaire iranien : certes, le gouvernement brésilien prend des initiatives et dialogue directement avec toutes les parties, se démarquant donc des stratégies occidentales marquées par l’exclusivité, la compétitivité et la conditionnalité ; mais il ne s’éloigne guère sur le fond des solutions proposées par l’Occident et ne propose rien de neuf. Même l’accord de Téhéran qui pouvait paraître novateur était en fait basé sur un projet paramétré par les Américains dans une lettre envoyée à Brasilia en avril 2010.

Pour ce qui concerne la construction de la paix, le Brésil a une stratégie active de maintien de la paix et d’aide internationale. Il conforte à la fois son image de puissance démocratique et de « médiateur entre les forts et les faibles » acquise après l’inscription à l’agenda par Lula de thématiques de justice sociale et d’égalité Nord-Sud, ainsi que ses capacités de dialogue inclusif et de « diplomatie silencieuse » qui ont servi une stratégie de pacification exemplaire au sein de sa région d’influence (Soares De Lima et Hirst 2006). Ainsi, le pays peut-il désormais se targuer d’avoir sécurisé sa longue frontière et de dominer une région en très grande partie pacifiée et intégrée, non par la force mais grâce à des coalitions, au dialogue et à la médiation, notamment au Venezuela, en Bolivie, en Equateur ou au Honduras. Brasilia a commencé à investir le champ de la résolution de conflit au niveau global en dirigeant depuis 2004 la mission onusienne de maintien de la paix en Haïti.

Désireux de mettre en place son propre agenda d’aide et d’imposer son nouveau statut de pays donateur, le Brésil a commencé à développer ses propres institutions de coordination et de coopération. Il a mis en place des schémas de coopération Sud-Sud ou triangulaire. En contournant les circuits classiques de l’aide internationale, centrés autour des grandes puissances et des organisations internationales issues du système onusien, il a gagné une plus grande autonomie d’action. Lorsqu’il s’engage dans l’aide au développement, le Brésil tend comme l’Inde à privilégier la nutrition, l’agriculture, l’éducation et la santé, en adéquation avec sa propre expérience nationale et sa vision « centrée sur l’humain » (Richmond et Tellidis 2013).

Cet activisme sur la scène diplomatique ne réussit pas à cacher les failles persistantes d’un pays encore mal préparé à endosser le statut de puissance globale. La croissance s’est effondrée en 2012, le pays fait face à une crise financière et économique importante et les problèmes de pauvreté, d’inégalité, de corruption et de fragilité des services publics minent le bilan du Parti des travailleurs au pouvoir. Même lorsque les indices de croissance affichaient des chiffres supérieurs à 5 %, l’indice de développement humain et l’indice de Gini (indicateur du degré d’inégalité de la distribution des revenus dans une société) ont toujours affiché des valeurs inquiétantes. Le pays figure en deuxième partie de classement, une place surprenante pour la sixième puissance économique mondiale qui a prouvé la solidité de ses institutions démocratiques. Ces problèmes ne sont pas nouveaux mais leur persistance soulève le mécontentement de la population, qui a culminé en 2013 avec des protestations massives pour dénoncer les priorités de l’agenda du gouvernement : l’organisation de la coupe du monde en 2014 et des Jeux olympiques en 2016. Tout laisse ainsi à penser que le Brésil limitera pour l’instant l’exercice de son pouvoir de séduction à sa zone d’influence régionale, sans renoncer à terme à l’acquisition du statut de puissance globale.

Conclusion

Si les dirigeants de ces Etats se considèrent comme des acteurs à part entière de l’ordre international actuel, ils estiment cependant que le présent système ne prend pas en considération leur poids relatif, leurs normes et leurs intérêts. Toutefois, selon de nombreux experts, leurs efforts pour « réformer en douceur » le système depuis l’intérieur sont susceptibles de renforcer significativement la légitimité et l’effectivité des institutions et organisations constituant la communauté internationale.

Les trois grands émergents continuent de respecter les Etats-Unis et d’accepter leur statut d’hegemon global. Aucun d’eux ne cherche à se coaliser avec les deux autres pour contrebalancer les Etats-Unis, encore moins pour renverser l’ordre établi par les puissances libérales traditionnelles. L’attitude adoptée par leurs dirigeants est opportuniste, elle vise d’abord la maximisation de leurs gains. Leurs préférences et leurs choix stratégiques semblent établis au cas par cas. Leur conception de la puissance est en perpétuelle mutation car elle évolue au fur et à mesure de leur ascension sur la scène économique et diplomatique mondiale, qui ne se fait pas au même rythme pour les trois pays. Ils ont en effet des profils trop différents et des intérêts nationaux trop divergents pour coopérer de manière significative sur des enjeux qui ne soient pas seulement économiques.

Malgré leurs différences et leur diversité inhérente, ces Etats ont cependant des positions communes : priorité accordée à leur souveraineté, non-ingérence dans les affaires d’autrui, double discours d’émergé et d’émergent, absence apparente de conditionnalité à leur aide, grande flexibilité et pratique courante d’une diplomatie de réseau informelle et préférence pour la médiation, aversion pour le risque de conflit ouvert avec d’autres grandes puissances, aspiration commune globale pour une plus grande représentativité et un leadership plus affirmé au sein des institutions économiques et politiques internationales.

Reste à savoir combien de temps encore ils pourront jouir du luxe d’être à la fois oiseau et souris, car tous les paramètres indiquent qu’ils ressemblent de plus en plus aux puissances essoufflées que leurs chefs critiquent et prétendent remplacer en instaurant un nouvel ordre du monde.

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