Un ou des modèles de puissance chez les émergents ?

Par Joan DEAS et Yves SCHEMEIL
Comment citer cet article
Joan DEAS et Yves SCHEMEIL, "Un ou des modèles de puissance chez les émergents ?", CERISCOPE Puissance, 2013, [en ligne], consulté le 21/08/2019, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/puissance/content/part4/un-ou-des-modeles-de-puissance-chez-les-emergents


Note : sur ces graphiques, la Russie ne figure qu'à titre de comparaison avec les trois pays étudiés par les auteurs.

Chine

La Chine est la seule des trois puissances qui puisse atteindre une position hégémonique. Ses dirigeants ont l’expérience d’une politique intérieure pragmatique, mêlant le social et le marché, le libéralisme économique et l’autoritarisme politique. L’objectif clairement affiché est le rattrapage des pays occidentaux, ou mieux encore la restauration d’une position à la fois centrale et isolationniste, celle de l’Empire du milieu. Ses représentants sont prudents quand ils découvrent des procédures et des institutions inconnues, attendant pour s’exprimer de maîtriser les codes propres à chaque organisation. Cette réserve est justifiée par leur culture politique, présentée comme une combinaison de bouddhisme, de taôisme, de confucianisme et de marxisme. Ils puisent ainsi dans ce répertoire ce qui les arrange et leur permet de défendre leurs intérêts en termes utilitaristes tout en invoquant une voie « chinoise » pour expliquer leur comportement chaque fois qu’il étonne leurs partenaires (Cai 2011). Compte tenu de cette propension au calcul stratégique, les Chinois sont rationnels, donc prévisibles. Ils optent pour un accroissement de leur poids relatif dans toutes les institutions internationales. Placer plus d’agents à des postes de responsabilité au lieu de changer le système de décision semble leur suffire. Ils combinent ainsi une grande confiance dans l’avenir, un manque de confiance dans la solidité de leur position actuelle et un désir de revanche pour les humiliations du passé.

C’est dans le secteur économique que leur politique est la mieux connue, celui où les représentants de Pékin doivent faire le dos rond en attendant des jours meilleurs que la croissance à deux chiffres de leur économie et l’accroissement du niveau de vie moyen devraient mécaniquement leur apporter. Les gains espérés à terme expliquent l’humilité actuelle des représentants chinois dans des organisations comme l’OMC, où ils furent les seuls soumis pendant dix ans à une revue annuelle de leur économie et de leur commerce – comme ils s’y étaient engagés au moment de leur accession – voyant avec envie des petits pays échapper à ce bizutage.

Dans les négociations en cours, les Chinois ne se distinguent guère des représentants d’autres Etats, sinon par leur connaissance des dossiers ou des procédures complexes car ils ne laissent rien au hasard. Leurs délégations sont étoffées, de façon à ne pas se laisser surprendre par manque de spécialisation. Signe que leur culture bureaucratique « asiatique » pèse parfois sur leurs comportements, ils ont longtemps exigé de pouvoir disposer à l’avance et par écrit du contenu des déclarations à venir dans les prochains cycles de négociation. Ils affectionnent les procédures de saisine de l’OMC, où ils alternent recours devant l’organe d’appel et notifications concernant des exemptions ou des problèmes commerciaux spécifiques. Ils ne négligent pas les « petites » négociations, très techniques, comme celles qui se déroulent au sein du comité sur les mesures de facilitation du commerce et du comité des mesures sanitaires et phytosanitaires, où leurs interventions sont plus instrumentales qu’expressives. Quand ils sont poussés dans leurs retranchements, ils se livrent volontiers à des manœuvres d’intimidation de leurs partenaires, conformes aux théories de la dissuasion.

La Chine a fait de gros sacrifices pour être admise à l’OMC, car elle est virtuellement le principal bénéficiaire de la dérégulation du commerce mondial. Elle a entériné d’emblée toutes les règles du jeu de l’organisation. Elle ne peut donc contester le mandat de Doha sur le développement car elle était déjà membre de l’organisation lors de son adoption.

En matière défensive, la position visée par la Chine ne s’impose pas. Elle hésite entre une politique de « splendide isolement » en Asie du Nord, stratégie de réalisme défensif limitée au contrôle des frontières avec ses voisins et position offensive au-delà d’un hinterland dont le périmètre est soit l’Asie péninsulaire – Asia major, au sens strict, donc la péninsule indo-chinoise, la Chine, Taïwan, les deux Corées et le Japon (Barnes 2007) – soit l’Asie maritime –Asia maritima, au sens large, qui comprend les mondes malais et insulindien (Frost 2008). Une politique de défense déterminée par un souci traditionnel de protéger ses voies d’approvisionnement et d’étendre ses zones d’exploitation maritime est une politique classique d’accès aux matières premières : elle n’est pas à la hauteur d’une puissance dont l’ambition serait globale.

Au lieu de succéder aux Etats-Unis à la tête d’un ordre unipolaire, les Chinois s’accommoderaient d’un partage du monde entre grandes régions. A l’intérieur de chacune, les négociateurs imposeraient leurs propres répertoires culturels (par exemple, un néo-confucianisme asiatique opposé à un libéralisme européen) tandis que l’intérêt national serait compris de façon très réaliste, ce qui justifierait de lourds investissements dans la défense. Entre régions, l’égalité serait absolue, à la différence de ce qui s’est produit lors des grandes découvertes, quand l’Europe est passée du statut de région particulière du monde à celui de région la plus puissante du globe, et qu’elle est donc devenue envahissante pour les autres (Alderson et Hurrell 2000 ; Bull 1984). Les lieux où se conduiraient les négociations planétaires portant sur l’attribution de biens communs seraient au contraire régis par une culture utilitariste en économie et néo-réaliste en politique internationale.

Inde

L’Inde se distingue par son obstruction systématique à toute décision potentiellement contraignante dans le domaine multilatéral. Traditionnellement attirée par les stratégies de négociation distributives, peu encline au compromis, très concernée par son indépendance et sa souveraineté et n’hésitant pas à adopter des stratégies offensives, New Dehli endosse en effet dans la majorité des cas le rôle agressif du « poseur de véto » (veto-player), plus rarement celui de « faiseur d’agenda » (agenda-setter) (Narlikar 2010). Ce travail de sape projette ainsi l’image d’un perturbateur qui n’est pas encore prêt à assumer les responsabilités incombant à une puissance globale. Un tel comportement l’isole en dissuadant les autres pays de collaborer avec un acteur jugé imprévisible, instable et véhément (Perkovich 2003).

New Dehli affiche pourtant une préférence marquée pour la construction de coalitions et les stratégies de « club », favorisant la préservation des intérêts du groupe ainsi formé, quitte à faire des concessions pour garantir les intérêts des membres les plus faibles. Le mouvement des non-alignés que New Dehli a contribué à créer et diriger reste présent dans ses stratégies, ce qui explique les encouragements donnés aux coalitions telles que le G20 ou le G33 afin de plaider pour des responsabilités différenciées entre Nord et Sud. A l’inverse, de fortes contraintes domestiques freinent sa capacité à accéder au statut de puissance globale : on observe ainsi une corruption élevée, des infrastructures publiques insuffisantes, la multiplication des niveaux rendant la décision opaque, de faibles taux de scolarisation et d’alphabétisation, ainsi que de fortes inégalités sociales (l’Inde pointait en 2012 à la 136e place sur les 186 pays listés par l’indice de développement humain, alors que le Brésil occupait la 85e place et la Chine la 101e).

Ces constats se vérifient dans les arènes de négociation où le poids économique de l’Inde est le plus susceptible de se traduire en influence. Grâce à un activisme sans relâche, par exemple à travers l’usage intensif du mécanisme de résolution des différends au sein de l’OMC, l’Inde a réussi à obtenir des concessions majeures (Kahler 2013). Après s’être taillé une place de choix au sein du commerce multilatéral, l’Inde aurait pu se montrer plus conciliante afin de pérenniser un système dans lequel elle jouit désormais d’une bonne marge de manœuvre et dont les décisions ont contribué à son développement économique. Cependant, elle n’a toujours pas renoncé à ses stratégies agressives et s’enferme de ce fait dans un cercle vicieux.

Le même schéma se retrouve également dans le domaine sécuritaire. Le régime de non-prolifération, tout d’abord, est le seul où New Dehli est allé au-delà de son rôle traditionnel de veto-player pour réussir à jouer celui d’agenda-setter (Narlikar 2010). L’Inde a en effet réussi le tour de force de posséder la technologie nucléaire militaire tout en refusant de signer le TNP. Elle a de plus obtenu de la communauté internationale la normalisation de facto de son statut de puissance nucléaire hors TNP dès 2005. Des amendements successifs au US Atomic Energy Act (1954) ont en effet permis aux Etats-Unis d’initier une coopération avec l’Inde sur le plan nucléaire, bien que New Dehli ne manifeste pas la volonté de signer un jour le traité. Ces accords ont permis une normalisation progressive du statut de puissance nucléaire de l’Inde, notamment auprès de l’AIEA. La signature en août 2008 de l’India Specific Safeguards Agreement au siège de l’agence reflète une normalisation de facto de leurs rapports. Cet accord prévoit en effet le placement progressif de quatorze réacteurs nucléaires indiens sous contrôle de l’AIEA d’ici à 2014. Pour parachever cette normalisation, le Nuclear Suppliers Group, créé en 1974 en réaction à « l’explosion nucléaire pacifique » à laquelle l’Inde venait tout juste de procéder, a fini par approuver l’accord de transfert de technologie nucléaire civile avec elle (Narlikar 2010). Cependant, ces gestes ont des contreparties. Tout d’abord, l’accord a permis en échange un contrôle accru des installations nucléaires civiles indiennes par les experts de l’agence. Ensuite, Washington compte sur New Dehli pour faire contrepoids à la Chine en Asie et semble l’avoir persuadé de voter contre Téhéran à deux reprises à l’AIEA depuis le début de la crise du programme nucléaire iranien (Jaffrelot 2008). Ce comportement ne déroge pas à l’attitude circonspecte de l’Inde sur ce dossier. Les dirigeants indiens, déjà très isolés stratégiquement dans leur région, sont en effet eux aussi préoccupés par la montée en puissance de l’Iran et l’apparition d’une nouvelle puissance nucléaire « instable » en Asie.

En matière de peacebuilding, l’Inde est très concernée par le respect de la souveraineté afin de se prémunir d’une ingérence au Cachemire ou au Népal. Elle est donc opposée à tout interventionnisme, sauf avec un mandat des Nations Unies. Elle n’entérine pas pour autant la responsabilité de protéger, car elle tient ce principe pour idéologiquement biaisé (Richmond et Tellidis 2013). Tout comme le Brésil, l’Inde a mis en place ses propres institutions et politiques afin d’avancer son agenda de coopération internationale, géré à travers ses commissions régionales et nationales qui ont une bonne expérience de la lutte contre la pauvreté et foisonnent d’idées originales et innovantes. L’Inde fait également partie du groupe IBAS, à travers lequel elle alloue chaque année des millions de dollars d’aide. Cette coopération permet de s’assurer du soutien des Etats bénéficiaires et d’accroître son capital sympathie parmi les pays en développement.

Malgré cette politique proactive, l’Inde reste néanmoins une puissance intermédiaire en mal de reconnaissance, balançant entre deux mondes, hésitante sur son statut international. D’un côté, les dépenses militaires indiennes n’ont cessé d’augmenter depuis 1994, laissant peu de doute sur le fait que New Dehli – contrairement au Brésil – mise sur une stratégie réaliste classique. Le budget de la défense indien est ainsi passé de 12,2 milliards de dollars en 1994 à 40 milliards de dollars en 2012. De l’autre, New Dehli clame toujours le droit à conserver son statut d’Etat en développement (entendre « Etat bénéficiaire de l’aide internationale »). L’Inde actuelle se construit résolument en rupture avec l’universalisme de Nehru et en opposition avec l’Occident, perdant donc au passage certaines de ses valeurs traditionnelles pacifiques et tiers-mondistes héritées de Gandhi. Ses stratégies de puissance sont donc résolument postcoloniales et ancrées dans la realpolitik (Jaffrelot 2008).

Brésil

Bien plus conciliants que l’Inde ou la Chine, les dirigeants brésiliens voient leur pays comme « le futur du Nord », un « pont avec le Sud ». Ils partagent les valeurs-clés du modèle libéral, telles que la démocratie et le développement de la société civile qui sont au centre de son modèle politique et social, mais aussi le libéralisme économique et la culture entrepreneuriale. En contrepartie, le pays a une histoire et des valeurs intimement liées au destin des pays du Sud. Il ne compte pas sacrifier le non-alignement sur l’autel du néolibéralisme.

Le Brésil a délaissé la puissance militaire mais continue de s’appuyer sur la taille de son territoire, de sa population et de son économie. Il partage avec les autres puissances émergentes un respect de la souveraineté et une aversion pour l’interventionnisme occidental, mais s’en démarque par un souci aigu de reconnaissance et d’évitement des conflits. Son gouvernement cherche à optimiser ses points forts – son profil de « puissance sans ennemi », sa « diplomatie de dialogue » et son rôle d’« interlocuteur universel », déjà consolidés dans sa zone d’influence (Soares de Lima et Hirst 2006). Le Brésil adhère lui aussi à des coalitions d’émergents afin d’accroître son poids dans divers lieux de négociation (BRICS, BASIC – Brésil, Afrique du Sud, Inde et Chine –, G20 et G33). Il cherche à s’insérer dans des processus de résolution des conflits sensibles dont la gestion est l’apanage des grandes puissances (en proposant notamment une résolution au Conseil de sécurité sur la crise syrienne avec le groupe IBAS). On peut soit y voir le signe d’une volonté de se mesurer « calmement » à Washington, notamment par le choix de stratégies de soft-balancing, soit y déceler une aspiration à la multipolarité sur le modèle du mouvement des non-alignés lors de la guerre froide (Hurrell 2006).

Le multilatéralisme est une composante intégrante de la politique étrangère brésilienne (Elliott Armijo et Burges 2010 ; Soares de Lima et Hirst 2006). Grâce à la bonne maîtrise des normes institutionnelles au sein des organisations internationales, Brasilia a su s’imposer auprès des grandes puissances, prises au jeu de leurs propres normes. Il a également manifesté une volonté de révision de certains formats institutionnels, accompagnée par une revendication de meilleure représentativité dans les organisations internationales, notamment au Conseil de sécurité des Nations Unies.

Le comportement des représentants brésiliens dans les lieux de négociations économiques et commerciales illustre leur préférence pour les stratégies de conciliation. Celles-ci posent problème aux autres émergents qui misent sur un front sudiste afin de pousser le Nord à la réforme. Brasilia a par exemple accepté de faire des concessions lors du cycle de Doha en 2008, avant que son représentant ne soit sèchement remis à sa place par son homologue indien (Narlikar 2010). Cet épisode laisse un souvenir amer aux Brésiliens, humiliés par New Dehli et abandonnés par le Nord. Le Brésil reste néanmoins confiant dans le système : il est par exemple l’un des premiers utilisateurs devant l’Inde du mécanisme de résolution des différends de l’OMC avec vingt-cinq saisines à son actif. Ses efforts pour que la structure de l’organisation ainsi que l’agenda des négociations soient révisés en sa faveur passent ainsi par la maîtrise des normes informelles de l’OMC afin de pouvoir en jouer dans son propre intérêt.

Le budget alloué par le Brésil à sa défense est faible comparé à ceux des puissances aux capacités économiques similaires. En matière nucléaire, le Brésil maîtrise les différents éléments du cycle du combustible et garde la capacité technique de procéder à un enrichissement rapide de ses stocks d’uranium, mais ses dirigeants ont fait le choix de rester en deçà du seuil d’enrichissement indispensable à un programme militaire. Ce pays fait également preuve d’une grande transparence vis-à-vis des contrôles de l’AIEA, faisant ainsi savoir qu’il respecte les conventions internationales, à l’opposé de la stratégie indienne. Il défend toutefois avec fermeté le droit d’accès indiscriminé au nucléaire civil, notamment pour des acteurs pourtant considérés par le Nord comme des Etats « voyous ». Cette position complexe révèle l’ambiguïté brésilienne : le pays fonde son action à la fois sur les valeurs traditionnelles du non-alignement, d’universalité et de non-conditionnalité, sur sa réputation de puissance responsable et sur une tendance au suivisme face aux puissances établies.

Le Brésil a également développé depuis 2009 une politique active de médiation de conflit en dehors de sa zone d’influence naturelle, notamment dans la région Moyen-Orient où il a cherché à profiter de l’incapacité apparente des grandes puissances à faire avancer des dossiers sensibles. Il s’est ainsi allié à la Turquie afin de convaincre Téhéran de signer un accord inédit concernant des détails techniques de son programme nucléaire. Brasilia a également affirmé sa volonté de s’insérer comme médiateur dans le processus de paix israélo-arabe, au point mort depuis des années. Si un succès diplomatique sur ce type de dossier « prestigieux » est vecteur de gains potentiels en matière de réputation, et donc de puissance, Brasilia doit d’abord réussir à s’imposer comme médiateur auprès des parties et se faire accepter par les Etats-Unis sur un terrain qu’ils ont pour habitude de monopoliser. Cette ambition a cependant été laissée en suspens depuis l’élection de Dilma Roussef, moins encline à la médiation et à la diplomatie que ne l’était son prédécesseur, alors que d’autres priorités d’ordre domestique se sont depuis inscrites à son agenda.

Jouant la carte du « pays sans ennemi », le Brésil a un profil de négociateur ambivalent, tiraillé entre ses valeurs traditionnelles de solidarité envers le tiers monde et son souhait plus récent de délaisser son agenda traditionnel au profit d’une position plus utilitariste – ou du moins de faire laborieusement cohabiter les deux positions au sein d’une stratégie cohérente. Cette ambivalence se retrouve dans la production d’idées sur la question du conflit israélo-palestinien et du nucléaire iranien : certes, le gouvernement brésilien prend des initiatives et dialogue directement avec toutes les parties, se démarquant donc des stratégies occidentales marquées par l’exclusivité, la compétitivité et la conditionnalité ; mais il ne s’éloigne guère sur le fond des solutions proposées par l’Occident et ne propose rien de neuf. Même l’accord de Téhéran qui pouvait paraître novateur était en fait basé sur un projet paramétré par les Américains dans une lettre envoyée à Brasilia en avril 2010.

Pour ce qui concerne la construction de la paix, le Brésil a une stratégie active de maintien de la paix et d’aide internationale. Il conforte à la fois son image de puissance démocratique et de « médiateur entre les forts et les faibles » acquise après l’inscription à l’agenda par Lula de thématiques de justice sociale et d’égalité Nord-Sud, ainsi que ses capacités de dialogue inclusif et de « diplomatie silencieuse » qui ont servi une stratégie de pacification exemplaire au sein de sa région d’influence (Soares De Lima et Hirst 2006). Ainsi, le pays peut-il désormais se targuer d’avoir sécurisé sa longue frontière et de dominer une région en très grande partie pacifiée et intégrée, non par la force mais grâce à des coalitions, au dialogue et à la médiation, notamment au Venezuela, en Bolivie, en Equateur ou au Honduras. Brasilia a commencé à investir le champ de la résolution de conflit au niveau global en dirigeant depuis 2004 la mission onusienne de maintien de la paix en Haïti.

Désireux de mettre en place son propre agenda d’aide et d’imposer son nouveau statut de pays donateur, le Brésil a commencé à développer ses propres institutions de coordination et de coopération. Il a mis en place des schémas de coopération Sud-Sud ou triangulaire. En contournant les circuits classiques de l’aide internationale, centrés autour des grandes puissances et des organisations internationales issues du système onusien, il a gagné une plus grande autonomie d’action. Lorsqu’il s’engage dans l’aide au développement, le Brésil tend comme l’Inde à privilégier la nutrition, l’agriculture, l’éducation et la santé, en adéquation avec sa propre expérience nationale et sa vision « centrée sur l’humain » (Richmond et Tellidis 2013).

Cet activisme sur la scène diplomatique ne réussit pas à cacher les failles persistantes d’un pays encore mal préparé à endosser le statut de puissance globale. La croissance s’est effondrée en 2012, le pays fait face à une crise financière et économique importante et les problèmes de pauvreté, d’inégalité, de corruption et de fragilité des services publics minent le bilan du Parti des travailleurs au pouvoir. Même lorsque les indices de croissance affichaient des chiffres supérieurs à 5 %, l’indice de développement humain et l’indice de Gini (indicateur du degré d’inégalité de la distribution des revenus dans une société) ont toujours affiché des valeurs inquiétantes. Le pays figure en deuxième partie de classement, une place surprenante pour la sixième puissance économique mondiale qui a prouvé la solidité de ses institutions démocratiques. Ces problèmes ne sont pas nouveaux mais leur persistance soulève le mécontentement de la population, qui a culminé en 2013 avec des protestations massives pour dénoncer les priorités de l’agenda du gouvernement : l’organisation de la coupe du monde en 2014 et des Jeux olympiques en 2016. Tout laisse ainsi à penser que le Brésil limitera pour l’instant l’exercice de son pouvoir de séduction à sa zone d’influence régionale, sans renoncer à terme à l’acquisition du statut de puissance globale.