Dans le débat sur leur rôle futur, deux positions s’affirment : alors que les néo-réalistes (e.g. Gilpin 1981, Mearsheimer 2001, Pape 2005) font l’hypothèse révisionniste, les néo-institutionnalistes (e.g. Ikenberry 2004, Keohane 2006, Kahler 2013) anticipent une convergence d’intérêts assurant le maintien d’un système international multilatéral stable. Les premiers attribuent un rôle offensif aux grands émergents, alliés bon gré mal gré à la puissance hégémonique du moment, ce qui suppose le développement de capacités d’intervention extérieures propres ; les seconds font primer la résilience des institutions multilatérales sur l’égoïsme des Etats, postulant que ces organisations pourront convaincre leurs membres émergents de s’intégrer au système actuel, quitte à l’adapter en en modifiant quelques règles de l’intérieur et en ajustant les quotas de représentation. L’ouverture d’opportunités politiques, même limitées, suffirait à décourager les candidats à la puissance globale de remettre en cause l’architecture mondiale en raison des coûts économiques et politiques élevés qu’une telle démarche implique. Mais la théorie est vague, encore incomplète, et la pratique en infirme déjà les premières hypothèses.

En théorie

Sans que cela soit fondé sur des théories solides – les deux principaux courants antagonistes ne distinguant que des grandes et des petites puissances (Bélanger 2013) – nombre d’analystes jugent la période actuelle critique pour la stabilité mondiale. Même en s’en tenant à la distribution relative du pouvoir (comme le préconisent les néo-réalistes depuis Kenneth Waltz) et non à sa répartition absolue (ainsi que le souhaitait le réaliste classique Hans Morgenthau), la Chine, l’Inde et le Brésil progressent au détriment des Etats du Nord. De tels changements structurels semblent menaçants, car les puissances déclinantes pourraient endiguer l’ascension de leurs rivaux. Aucun signe toutefois qu’un tel conflit puisse se déclencher dans un futur proche (Kahler 2013). Les trois prétendants n’ont pas une vision identique de leurs relations avec l’hegemon américain, leurs stratégies à son égard sont loin de converger. L’équilibre international qui aurait la faveur de leurs dirigeants est inconnu. Bien que cet ordre idéal soit moins simple à esquisser pour les Indiens et les Brésiliens que pour les Chinois, ceux-ci ne savent pas encore hiérarchiser leurs préférences. Leur faut-il privilégier une nouvelle bipolarité avec les Etats-Unis ou un monde unipolaire sous leur domination ? Doivent-ils viser un monde décentralisé, dont l’équilibre instable procèderait d’une dissémination des attributs de la puissance qui paralyserait les stratégies offensives et valoriserait les stratégies défensives (Glaser 2010), où les alliances de circonstance fluctueraient selon les enjeux ? Ni les Indiens (qui ne sauraient accepter une hégémonie chinoise mais sont paradoxalement tentés par l’isolationnisme) ni les Brésiliens (lesquels s’accommoderaient mieux d’une hégémonie américaine maîtrisée que d’une domination asiatique imprévisible) ne sont plus clairs sur leurs objectifs.

Il est difficile de mesurer la puissance d’un Etat, la notion de « puissance » faisant elle-même débat. Pour reprendre une définition classique, la puissance est la capacité d’obtenir des autres qu’ils fassent ce qu’ils n’auraient pas fait sans qu’on les y incite ou contraigne (Nye 1990, 2013). Cette aptitude peut se décliner en plusieurs attributs. Outre les capacités de projection de forces et la part dans le commerce international, l’exercice d’un soft power peut renforcer les moyens traditionnels de la puissance (la coercition et la rétribution d’autrui) ou y suppléer. La capacité de persuasion et l’attraction provoquée par l’exercice du soft power permettraient de maximiser les intérêts d’un Etat en faisant l’économie de manœuvres économiques et militaires. Leur serait préféré un bon usage des ressources culturelles pour séduire les partenaires diplomatiques (Nye 2013) et un recours systématique à la médiation – que plusieurs membres permanents du Conseil de sécurité ainsi que les trois puissances étudiées ici ont déjà exercée au moins une fois.

En pratique

La combinaison de ces moyens équivaut-elle aux expressions usuelles de la puissance ? Le pari en semble fait par les gouvernants de ces trois pays. Comme le montre la carte des instituts Confucius dans le monde, la Chine souhaite jouer à fond de cette arme douce mais elle le fait surtout dans l’hémisphère nord. Toutefois, son autoritarisme la prive d’un attribut important de l’influence : une société civile libre (Nye 2013). La stratégie de séduction de l’Inde repose en partie sur le rayonnement culturel de l’industrie cinématographique indienne (Bollywood) et celle du Brésil sur l’organisation de grands évènements sportifs (coupe du monde de football en 2014 et Jeux olympiques en 2016).

Le comportement adopté envers les grandes institutions internationales et dans les négociations qui s’y déroulent s’inscrit également dans cette stratégie. Toute puissance montante maximisant son pouvoir de séduction doit développer une politique de présence dans les organisations intergouvernementales, stratégie dont atteste le nombre élevé des ralliements de ces trois pays aux organisations, négociations et traités multilatéraux.

Deux domaines de négociation illustrent bien les limites dans lesquelles s’exercent les choix des émergents : celui de la sécurité et celui de l’économie.

Dans des domaines-clés

C’est en matière sécuritaire que l’on perçoit le mieux les divergences entre ces trois pays. S’ils partagent une méfiance envers les alliances militaires centrées sur les Etats-Unis (Kahler 2013 ; Roberts 2008), ils se distinguent sur d’autres enjeux de sécurité internationale. Après avoir critiqué en 1968 le Traité de non-prolifération (TNP), leurs visions respectives du nucléaire ont vite divergé. La Chine a signé le traité en 1992 et le Brésil en 1998, contrairement à l’Inde qui possédait déjà l’arme atomique. La Chine maîtrise la technologie nucléaire militaire, à laquelle le Brésil a renoncé. Cette position explique qu’il ait endossé un rôle d’initiateur de textes dans les négociations de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) en charge de l’application du TNP et de la gestion des questions de prolifération nucléaire. Le militantisme du Brésil en faveur du nucléaire civil l’a cependant conduit à ne pas signer le protocole additionnel du TNP en 1997, qu’il considère comme injuste.

On observe ainsi un endossement progressif des principes de non-prolifération par les trois émergents (Kahler 2013). L’Inde a récemment signé un accord de coopération avec les Etats-Unis sur le nucléaire civil – un premier pas qui rompt avec sa tradition d’opposition aux normes de non-prolifération. La Chine se méfie en revanche de toute ingérence dans ses affaires sécuritaires. Le Brésil tente de démocratiser le droit d’accès au nucléaire civil pour les puissances émergentes et en développement.

Dans le domaine du maintien de la paix et de la résolution des conflits, Chine, Inde et Brésil semblent hésiter entre statu quo et réformisme : ils acceptent le modèle de paix libérale instauré par les puissances établies, mais ils s’insèrent dans le dispositif institutionnel d’aide en fonction de leurs intérêts, de leurs valeurs et de leurs convictions idéologiques (Richmond et Tellidis 2013). Ils restent par ailleurs allergiques au consensus interventionniste sur la « responsabilité de protéger » et rejettent les paramètres développementalistes onusiens trop « néo-colonialistes ».

Même si les positions ont évolué depuis les années 1960, ces trois puissances sont marquées par les idées véhiculées par le mouvement des non-alignés et du « groupe des 77 ». Cependant, ils s’éloignent des valeurs postcoloniales à mesure que progresse leur intégration au système actuel, provoquant parfois chez les dirigeants des autres pays en développement le sentiment d’être instrumentalisés. Sur le plan économique, les puissances montantes continuent de revendiquer leur « double statut » de pays devenu donateur sans avoir cessé d’être récipiendaire de l’assistance internationale. Ils ont donc leurs propres agendas de coopération. Si ces formules d’aide sont moins invasives et moins conditionnelles, elles sont aussi moins transparentes et moins « formalisées », ce qui rend difficile le suivi ou l’évaluation des projets aidés.

Cependant, croire ces pays soudés autour d’une politique alternative claire serait une erreur. Ils n’ont ni la même approche de l’aide au développement et de la construction de la paix, ni une expertise suffisante dans ces deux domaines. Des groupements d’Etats tels que le groupe IBAS (Inde, Brésil, Afrique du Sud) jouent bien le rôle d’organismes financeurs de projets de développement Sud-Sud. Néanmoins, chaque pays développe ses propres programmes de coopération, focalisant la plupart du temps ses interventions sur sa zone d’influence régionale ou bien dans une zone au sein de laquelle ses intérêts du moment sont en jeu. La Chine, par exemple, se distingue par un fort recours aux fonds souverains, à la différence de l’Inde et du Brésil.

S’il y a chez les émergents une tentative d’influencer le modèle de paix libérale régissant aujourd’hui l’aide internationale, ils n’ont pas (encore) de position commune ni de stratégie de coalition pour tenter d’en reformuler les normes institutionnelles ainsi que les règles qui en découlent. Aucune rupture nette avec l’ordre international n’est annoncée, aucun modèle alternatif n’est proposé. Ils utilisent le système dans leurs propres intérêts en cherchant à l’influencer de l’intérieur, grâce à la stratégie parfaitement maitrisée de l’« activisme interne » (insider activism) (Soares de Lima et Hirst 2006 ; Kahler 2013). Celle-ci leur permet de modifier les règles locales et de manipuler les paramètres qui leur conviennent le moins.

C’est dans les négociations commerciales que la défense de leurs intérêts est la plus manifeste. La Chine, l’Inde et le Brésil ont beaucoup investi dans l’Organisation mondiale du commerce (OMC), la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) et l’Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI). Que ce soit sur la gouvernance de l’OMC ou sur le déblocage de positions de négociation verrouillées, ils sont devenus incontournables – les fameux « salons verts » (green rooms) de l’organisation ne sauraient se tenir sans eux alors que ceux de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) n’incluaient pas toujours l’Inde ou le Brésil. Toutefois, ces trois pays ne sont pas les seuls à peser de tout leur poids dans les négociations internationales : le Pakistan, la Turquie, le Mexique, l’Egypte, l’Australie et la Nouvelle-Zélande sont également très actifs. La personnalité et la réputation de leurs représentants permanents auprès de ces instances comptent beaucoup dans le pouvoir qu’on leur prête, et leurs déclarations, loin de refléter le poids relatif de leur pays, doivent souvent être analysées à l’aune de leur propre avenir politique national.

Note : sur ces cartes, la Russie ne figure qu'à titre de comparaison avec les trois pays étudiés par les auteurs.

Reste que les gouvernements actuels de ces Etats ont hérité d’une rhétorique commune, d’abord dirigée contre le fameux « quad » – composé des Etats-Unis, de l’Union européenne, du Canada et du Japon – qu’ils ont fait disparaître. L’ancienne querelle relative aux « termes de l’échange » n’a pas survécu à la hausse des prix des matières premières, mais le cœur de l’argumentation est resté le même : le droit au développement des pays décolonisés implique des exemptions aux engagements pris. Chine, Inde et Brésil pratiquent donc un double langage : ils se disent les fers de lance des pays en développement tout en défendant, aux dépens de ces derniers, les intérêts de leurs industries agroalimentaires ou de leurs paysans.