Russie : le syndrome de la puissance

Par Anne de TINGUY
Comment citer cet article
Anne de TINGUY, "Russie : le syndrome de la puissance", CERISCOPE Puissance, 2013, [en ligne], consulté le 18/12/2018, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/puissance/content/part4/russie-le-syndrome-de-la-puissance

Plan de l'article:

Puissance et impuissance sont ainsi mêlées. La Russie continue à être considérée comme un acteur majeur de la vie internationale. Dans certaines régions et dans certains dossiers, elle est en effet un pôle de référence. La crise syrienne le confirme. Mais en même temps, elle est vulnérable sur le plan interne et souvent impuissante à faire accepter ses positions. Dès les années 1990, conscients du risque de marginalisation de leur pays dans le monde, les dirigeants russes cherchent à renouveler les sources de son influence. A partir du milieu des années 2000, le décalage entre l’ambition et la réalité s’accentuant, ils élargissent leur réflexion. Leur objectif est dès lors de doter la Russie d’une large gamme d’outils diversifiés allant du hard au soft power.

L’outil militaire, une priorité renouvelée

Après 1991, la « nouvelle » Russie revoit à la baisse le rôle du facteur militaire dans la vie internationale. Sa stratégie est liée à la vision que le président Eltsine a de la place de son pays dans le monde de l’après-guerre froide, mais aussi aux moyens dont il dispose. L’armée est une des institutions qui a le plus souffert de l’effondrement du système soviétique et de l’éclatement de l’URSS. A une sévère crise sociale et morale s’ajoutent de lourds problèmes matériels aggravés par les restrictions budgétaires. Les dépenses consacrées à la défense chutent à la fin de la période soviétique et elles sont encore divisées par deux entre 1992 et 1995, puis par trois entre 1992 et 1998 (Daucé 2001 ; Mandeville 1994 ; SIPRI).       

A partir du début des années 2000, dans un contexte budgétaire transformé, le discours sur la nécessité de rénover cet outil revient en force. Au lendemain de la guerre en Géorgie qui a une fois de plus mis en lumière les carences des forces armées, un pas décisif est franchi : le pouvoir lance une ambitieuse réforme en la dotant de moyens conséquents. La part du PIB consacrée à la défense, qui était de 2,5 % entre 2006 et 2008, passe à 3,6 % en 2009 pour s’établir à 2,8 % en 2010 et 2011 et à 3,04 % en 2012. La réforme, qui prévoit entre autres une professionnalisation progressive de l’armée, s’accompagne d’un plan de modernisation des équipements, lui aussi ambitieux, qui s’étale jusqu’en 2020 (Pukhov 2010 ; Barabanov, Makienko et Pukhov 2012). Quelles conclusions en tirer ?

L’outil militaire n’était plus prioritaire, mais il n’a jamais cessé d’être perçu comme un instrument d’influence. Son statut nucléaire confère à la Russie un pouvoir auquel elle est restée très attachée en raison de sa traduction politique. Très sensiblement réduit, son arsenal demeure néanmoins le deuxième dans le monde, ce qui fait d’elle un partenaire incontournable des Etats-Unis. Dans l’espace postsoviétique, ellea gardé une vision territoriale de la puissance. Alors qu’elle retirait pratiquement toutes ses forces stationnées dans le monde hors de l’Eurasie (depuis le début des années 2000, elle n’a plus qu’un point d’appui, celui de Tartous en Syrie), elle maintenait sur le territoire de plusieurs de ses partenaires de la CEI une forte présence militaire qu’elle continue à vouloir perpétuer (accords en 2008 sur le stationnement de ses forces en Abkhazie et en Ossétie du Sud, en 2010 sur la prolongation de quelque 25 ans du bail de ses bases en Ukraine et en Arménie, en 2012 sur une extension pour vingt ans de sa présence au Kirghizstan). En outre, elle a mis en place en 2003 un dispositif multilatéral (l’Organisation du traité de sécurité collective) qui la lie à plusieurs de ses partenaires de la CEI. C’est aussi dans cet espace que, pour la première fois depuis 1991, elle a eu ouvertement recours à la force contre un Etat souverain. Le lien entre l’industrie de défense et la politique étrangère est également manifeste. Les exportations d’armes vers la Chine et l’Inde ont étayé le partenariat mis en place avec ces deux Etats, et celles vers le Moyen-Orient, la relance de son influence politique.

Aujourd’hui, la Russie cherche à pouvoir s’appuyer sur « des forces armées modernes, mobiles et bien équipées » (Vladimir Poutine, 27 février 2013) pour assurer sa sécurité et conforter son influence dans le monde.Dans l’espace postsoviétique, un outil rénové renforce les moyens dont elle dispose pour participer à des opérations de gestion de crise, mais aussi pour exercer des pressions sur ses partenaires. Le processus de modernisation en coursne permet cependant pas de conclure à un objectif de remilitarisation de la Russie (qui n’est pas le seul Etat à agir en ce sens) : ses dépenses militaires retrouvent en 2010 le niveau de 1992, mais elles restent très inférieures à ce qu’elles étaient à la fin des années 1980 (dans des proportions difficiles à évaluer en raison des différences de calcul et d’évaluation des taux de change).

Il intervient après des années de sous-investissement qui rendaient nécessaire un rattrapage et il sera vraisemblablement long et complexe. Il a déjà porté des fruits, mais se heurte à des obstacles de différentes natures et progresse lentement. De plus, les moyens accordés à la défense ont été redéfinis au moment où les prévisions de croissance de l’économie étaient de l’ordre de 6 %. Le gouvernement pourra-t-il les maintenir alors que celles-ci ont été depuis sérieusement revues à la baisse (Facon 2010, 2012 ; International Institute for Strategic Studies 2013 ; SIPRI) ?

L’énergie, un levier de puissance perçu comme le grand atout de la Russie

Aux yeux du pouvoir russe,l’économie est une des grandes forces structurantes des relations internationales et un des principaux atouts dont dispose la Russie. A partir du moment où le pays retrouve les moyens financiers qui lui ont fait défaut au cours des années 1990, elle est de plus en plus mise au service de son ambition politique. L’énergie l’est tout particulièrement, l’Etat se dotant des moyens de pouvoir l’utiliser comme « un instrument de politique extérieure » (« Stratégie énergétique de la Fédération de Russie », 2003), notamment en constituant de grands groupes, dont Gazprom, dans le capital desquels il est majoritaire. La Russie a dans ce domaine de formidables atouts. Riche en matières premières de toutes sortes, elle est une puissance énergétique de premier plan. Dotée de près de 18 % des réserves mondiales prouvées de gaz (deuxième rang mondial) et de 5 % de celles de pétrole, elle en est selon les années le premier ou le second producteur mondial (en 2012, elle représente 18 % de la production mondiale de gaz et 13 % de celle de pétrole) et le premier ou le second exportateur mondial (BP Statistical Review of World Energy, juin 2013). Elle fournit à l’UE un tiers de ses importations de pétrole et produits pétroliers (données statistiques UE 2012). Et plusieurs Etats membres, en particulier en Europe centrale et orientale, sont dépendants de son gaz. Dans l’espace postsoviétique, les dépendances à son égard – en particulier mais pas seulement dans le secteur énergétique – ainsi que l’attraction exercée par son marché du travail étant très fortes, elle reste un partenaire incontournable et un marché essentiel. Les millions de ressortissants des Etats voisins qui viennent travailler sur son sol – dont l’économie russe ne peut plus se passer –sont à l’origine d’importants transferts financiers qui jouent un rôle majeur dans plusieurs d’entre eux (en 2010, ils représentent 40 % du PNB du Tadjikistan et 27 % de celui du Kirghizstan) (United Nations, Economic and Social Commission for Asia and Pacific 2012 ; de Tinguy 2009). Du fait de ses investissements, la Russie est aussi dans certains Etats (Chypre en particulier) un acteur de poids.

Ces richesses et la place qui est la sienne dans ces deux régions lui donnent des moyens qu’elle a mis au service d’un projet politico-stratégique. L’énergie est la pierre angulaire de son partenariat avec l’UE : outre l’approvisionnement en hydrocarbures, la construction de gazoducs (Nord Stream, Blue Stream, South Stream) et l’acquisition d’actifs confortent sa présence sur le vieux continent. Dans l’espace postsoviétique, la stratégie russe s’articule autour d’un projet qui vise à lui assurer le maintien d’une place prépondérante. Mêlant considérations économiques, politiques et stratégiques, la Russie a maintes fois utilisé ses positions pour peser sur les décisions de ses partenaires. Elle a eu recours à des mesures de représailles économiques à l’encontre d’Etats avec lesquels elle était en conflit (Etats baltes, Géorgie, Moldavie). Et ses nombreux litiges avec l’Ukraine, dont l’orientation euro-atlantique est une source de fortes tensions, mêlent pour la plupart considérations économiques et politiques (Committee on Foreign Relations, United States Senate 2012).

La ressource économique est cependant limitée. Du fait de ses faiblesses déjà évoquées, la Russie n’exerce globalement qu’une attraction limitée. En termes de PIB par habitant, en parité de pouvoir d’achat, elle se situe en 2012 au 77e rang mondial, au même niveau que la Croatie, la Malaisie et le Botswana.Sa participation aux échanges internationaux est le reflet de son économie et de ses difficultés. Selon les données de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), elle participe en 2011 à hauteur de 2,9 % aux exportations mondiales de marchandises, ce qui la place au 9e rang mondial (au 22e pour les services commerciaux). Ces performances correspondent grosso modo à la taille de son économie, ce qui n’est pas le cas pour ses importations. La Russie ne participe qu’à hauteur de 1,8 % aux importations mondiales de marchandises : elle n’est que le 17e importateur mondial (le 15e importateur de services commerciaux). En dehors de l’Eurasie et de l’Europe, elle ne compte que marginalement. Ainsi n’est-elle un partenaire commercial majeur pour aucun des pays de la région Asie Pacifique. En 2011, elle n’est que le neuvième partenaire commercial de la Chine (elle n’entre que pour 2,2 % dans les échanges commerciaux chinois) et le 25e de l’Inde (0,8 % des échanges indiens). En outre, la structure de son commerce extérieur (exportations dominées par les matières premières, fortes importations de produits manufacturés) n’est pas celle d’un pays industrialisé. Elle ne fait pas non plus partie des grands investisseurs mondiaux et attire peu les investissements étrangers. Elle a notammentune faible capacité à attirer des activités créatrices à forte valeur ajoutée (The CIA World Factbook 2013 ; International Trade Statistics 2012 ; EU, DG Trade, 23 mai 2013 ; World Investment Report 2013. Notons que dans les statistiques de l’UE, c’est l’Union qui est comptabilisée et non les Etats membres).

Par ailleurs, la place considérable des hydrocarbures dans son économie (dans son PIB, dans ses exportations, dans les revenus de l’Etat, etc.) est une source de vulnérabilités. Pour que sa croissance se maintienne, la Russie doit redéfinir sa stratégie, diversifier son économie, l’ouvrir sur le monde extérieur (son adhésion à l’OMC en 2012 est de ce point de vue un signe positif), investir massivement dansses infrastructures, relancer l’innovation. La « Stratégie de développement à l’horizon 2020 » adoptée en 2008 et le cri d’alarme lancé en 2009 par le président Medvedev suggèrent que les autorités sont conscientes de cette nécessité. L’objectif inscrit dans cette stratégie est que la Russie devienne la cinquième économie mondiale, notamment en multipliant par quatre la productivité du travail et en acquérant une position de leader sur le plan technologique dans plusieurs domaines essentiels. Mais l’atteindre suppose entre autres une amélioration du climat d’investissement, une modernisation du tissu productif et une adhésion de la population aux intentions annoncées par le pouvoir. Or l’action entreprise ne convainc pas : plusieurs des enquêtes réalisées par le centre Levada en 2012-2013 révèlent une forte défiance à l’égard de la politique économique du gouvernement et de sa capacité à réformer. Et jusqu’ici, elle n’a pas permis à l’économie russe de combler le retard, en particulier technologique, dont elle souffre par rapport aux économies occidentales (Vercueil 2013). Les vulnérabilités sont d’autant plus fortes qu’un certain nombre d’incertitudes pèse sur ses capacités énergétiques, ce secteur, comme d’autres, souffrant d’un sous-investissement source de retards (prospection de nouveaux gisements, maîtrise du gaz naturel liquéfié) et de risques. La politique menée et la confusion des logiques politiques et commerciales ont par ailleurs parfois des résultats contraires à ceux recherchés. L’image de partenaire énergétique fiable qu’a longtemps eue la Russie a ainsi été brouillée par les conflits évoqués ci-dessus (Léval 2013 ; Locatelli 2008).

La Russie en quête de soft power

L’URSS ayant été une puissance avant tout militaire, les élites dirigeantes russes sont davantage familiarisées avec le hard power et « la capacité à peser sur ce que les autres font » par le biais de la contrainte ou de la récompense, qu’avec le soft power et « la capacité à influencer ce que les autres veulent [], à séduire et à attirer […], l’attraction condui[sant] souvent au consentement et à l’imitation » (Joseph Nye 2004, 2011). Dans la littérature académique russe, ce concept est récent et il ne convainc guère (Tsygankov 2006 ; Karaganov 2009).Dans les faits, il n’est pourtant pas nouveau. Par le biais de son idéologie, l’URSS a exercé une réelle attraction, y compris pendant ses dernières années d’existence grâce au communicant hors pair qu’a été Mikhaïl Gorbatchev. Boris Eltsine s’est lui aussi fortement préoccupé de l’image de son pays dans le monde et il a réussi à imposer l’idée que la Russie continuait à faire partie des grands de ce monde. Les positions intérieures et internationales de celle-ci se détériorant, le succès est cependant resté limité. Le double élargissement de l’Alliance atlantique et de l’Union européenne ainsi que les révolutions de couleur en Géorgie et en Ukraine ont relancé la réflexion sur la question. Ils signifient en effet clairement que la Russie doit changer l’image qu’elle renvoie d’elle-même dans le monde, moderniser les moyens dont elle dispose et se doter de nouveaux instruments. Le Kremlin s’y emploie, sans renoncer, nous l’avons vu, à ceux relevant du hard power.

L’investissement dans les institutions internationales et le multilatéralisme, une voie d’accès privilégiée à la puissance

La Russie n’a pas attendu les années 2000 pour s’investir dans les institutions internationales, perçues dès le début des années 1990 comme un « multiplicateur d’influence » (Vaïsse 2009). Complément et prolongement du bilatéralisme, le multilatéralisme, mobilisé pour se faire entendre et relayer sa vision du monde, trouver des appuis et élargir son audience, est un instrument privilégié de sa diplomatie. La Russie ne fait pas partie des grands contributeurs des Nations unieset elle participe peu aux opérations de maintien de la paix. Elle y est néanmoins très investie : un des cinq membres permanents du Conseil de sécurité, elle l’est aussi de nombreux organes, électifs ou permanents, et institutions spécialisées de la « nébuleuse onusienne » (Petiteville 2009). Elle est par ailleurs membre de l’OMC, de très nombreuses organisations régionales dans l’espace postsoviétique, en Europe et en Asie, de différents forums internationaux (G8, G20, BRICS) et de formations comme le Quartet au Moyen-Orient. Elle accorde une très grande importance à ces organisations, qu’elles soient universelles ou régionales, et à ces forums, les utilisant pour être associée à la décision, pour peser sur la définition de l’agenda et des règles du jeu international ainsi que sur les aboutissements, pour apparaître comme une puissance respectable et responsable, pour imposer, selon l’expression de Boris Eltsine, la « notion de monde multipolaire dans les habitudes diplomatiques ». Elle mène cette politique de façon systématique, insistant sans relâche sur leur rôle dans la vie internationale (Lavoie et Lévesque 1999 ; Eltsine 2000 ; Doubinine 2013). Elle s’appuie en particulier sur son siège au Conseil de sécurité, considéré comme devant être l’instance décisionnelle par excellence du règlement des litiges et conflits et du recours à la force. Jusqu’au milieu des années 2000, elle n’a fait usage qu’exceptionnellement de son droit de veto. Depuis 2007, elle y a eu recours six fois (dont trois à propos de la Syrie). Si ce siège au Conseil ne lui a pas permis d’influencer comme elle l’aurait voulu la définition de l’architecture de sécurité européenne, il est néanmoins pour elle un levier de pouvoir majeur, ce qu’illustre sa politique face à la crise syrienne.

La Russie attache également une importance considérable aux forums internationaux que sont le G8 et les BRICS. Ses dirigeants ont vécu la transformation du G7 en G8 comme un événement majeur. « Etre acceptée dans le club de l’élite des nations », selon l’expression de Boris Eltsine, était la consécration de sa puissance et le symbole de la reconnaissance de sa place dans le monde (Eltsine 2000). S’imposer quelques années plus tard au sein des BRIC(S) est pour elle une nouvelle aubaine. En élargissant les ressources de sa diplomatie, en apparaissant parmi les locomotives de l’économie mondiale aux côtés de ceux qui sont perçus comme les puissants de demain et les artisans du basculement du monde, elle conforte son autorité et accroît sa capacité d’influence. Elle n’entend pas pour autant abandonner le « petit directoire de la planète » (Carron de la Carrière 1998). Et lorsqu’elle estime que ses intérêts nationaux sont ainsi mieux défendus, elle n’hésite pas à donner la priorité au G8, ce qui affaiblit la portée de son discours sur le rôle des émergents dans le monde.

Communication et action culturelle internationale

A partir de 2003-2004, le Kremlin cherche de nouveaux moyens d’action. Dans des domaines très différents les uns des autres, il relance les politiques menées et met en place de nouveaux canaux et relais. Ses initiatives, nombreuses et éclectiques, ont pour objectif de développer une diplomatie d’influence, d’obtenir l’adhésion à ses idées et à ses thèses, de créer un environnement qui soit favorable à la Russie, de peser, par le biais des représentations et de l’attractivité, sur la définition des politiques à son égard. Il engage des conseillers en communication et relations publiques, signant en 2006 un premier grand contrat avec une agence américaine. Il restructure RIA Novosti, une des principales agences d’information russe. Il modernise l’audiovisuel extérieur, notamment en créant une chaîne de télévision en continu, Russia Today (RT), qui émet 24 heures sur 24 en anglais à partir de décembre 2005, puis en arabe à partir de 2007 et en espagnol à partir de 2009. Il met en place des projets comme le Club de discussion Valdaï, des ONG et des fondations qui ont pour mission de renforcer la présence russe dans le monde, de participer dans tous les domaines aux grands débats du monde, de diffuser une « pensée russe » et de redresser ce qu’il estime être les idées fausses qui circulent sur le compte de la Russie. Il s’appuie davantage sur le runet, l’Internet russe, dont la croissance a été très forte. Il valorise le concours « d’amis » de la Russie (l’ancien chancelier allemand Gerhard Schröder, l’acteur Gérard Depardieu, etc.). Pour renforcer l’attractivité de la Russie, le pouvoir compte aussi sur l’innovation, initiant une politique de branding avec le projet phare de Skolkovo, la « Silicon Valley à la russe » selon l’expression du président Medvedev. Il s’appuie sur l’Eglise orthodoxe, ce qui n’est pas nouveau : celle-ci joue un rôle significatif et même essentiel en Eurasie. Il met le sport (Jeux olympiques d’hiver 2014 de Sotchi, Coupe du monde de football de 2018) au service de son projet. Il cherche le soutien des Russes de l’étranger.

Les dirigeants russes accordent également une grande importance à la culture, un domaine dans lequel la Russie a de formidables atouts. Considérée comme un instrument privilégié de diplomatie publique – un concept auquel les élites russes se réfèrent aujourd’hui couramment –, l’action culturelle extérieure est une composante à part entière de l’action diplomatique. Le dispositif culturel à l’étranger est modernisé : création en 2008 de Rossotrudnitchestvo, l’Agence fédérale pour la coopération humanitaire internationale, après celle en 2007 de la Fondation Russkyi Mir (Monde russe). Et une nouvelle impulsion est donnée à la promotion de la langue russe, en particulier dans l’espace postsoviétique, à l’accueil d’étudiants étrangers, c’est-à-dire à la formation des élites et à l’organisation de commémorations de grands événements qui vise à entretenir des symboles de la grandeur de la Russie.

Développer un soft power est un ouvrage de longue haleine. Sans préjuger de l’avenir, constatons que les initiatives prises se heurtent à de sérieuses difficultés –passer de la propagande, omniprésente du temps de l’Union soviétique, à l’information et au débat d’idées se révèle notamment très complexe – et que leurs effets sont limités. L’image très détériorée de la Russie dans le monde en témoigne. En décembre 2004, un sondage réalisé par GlobeScan dans 23 pays révélait que la Russie n’était que très faiblement perçue comme exerçant une influence positive. Par la suite, son image s’est encore dégradée. En Europe, le recul est général. Il est lié à la monopolisation du pouvoir par Vladimir Poutine et aux atteintes aux libertés, à la corruption qui gangrène le pays, etc. Aux yeux des jeunes de dix-huit pays interrogés en 2009 dans le cadre du projet EuroBroadMap (« Vision de l’Europe dans le monde »), la Russie apparaît comme « un pays instable, non démocratique, pauvre et peu hospitalier, en proie à des cataclysmes sociaux et naturels ». Lors d’un nouveau sondage réalisé par GlobeScan et le Program on International Policy Attitude dans 25 pays entre décembre 2012 et avril 2013, l’influence de la Russie dans le monde n’est jugée positivement que par 30 % des personnes interrogées ; aux Etats-Unis, elle est perçue négativement par 59 % d’entre elles, en France par 63 %, en Allemagne par 61 % (Kolossov et Zotova 2011 ; voir également sondage BBC World Service mai 2012 ; German Marshall Fund, Transatlantic Trends 2012).