L’ONU, entre puissance et multilatéralisme

Par Mélanie ALBARET
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Mélanie ALBARET, "L’ONU, entre puissance et multilatéralisme", CERISCOPE Puissance, 2013, [en ligne], consulté le 20/04/2019, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/puissance/content/part3/l-onu-entre-puissance-et-multilateralisme


Le concept de multilatéralisme (qu’il soit ou non onusien) paraît au premier abord peu compatible avec celui de puissance que l’on peut définir en suivant Raymond Aron comme « la capacité d’une unité politique d’imposer sa volonté aux autres unités ». En effet, le multilatéralisme n’est pas seulement affaire de nombre : il ne suffit pas d’être plus de deux Etats ou acteurs (par opposition à l’unilatéralisme et au bilatéralisme) pour qualifier la discussion de multilatérale. Le multilatéralisme se double d’une dimension qualitative et normative : il vise à « établir un ordre international coopératif régissant les interdépendances internationales » (Petiteville, 2009). Il implique donc un projet politique fondé sur les principes d’égalité, d’inclusion, d’indivisibilité, de réciprocité (Ruggie, Petiteville, 2009). Or cette vision spécifique de l’ordre international qui se développe au XXe siècle contraste avec l’équilibre des puissances ou le concert européen, dominants durant les siècles précédents. Un système international fondé sur la puissance, équilibrée ou concertée, fonctionne grâce à la hiérarchie, à la marginalisation des petits et à la non réciprocité. Au contraire, le multilatéralisme privilégie la sécurité collective à l’équilibre des puissances, l’ouverture au secret, l’égalité à la hiérarchie, l’inclusion à la sélection. Ainsi, conceptuellement, puissance et multilatéralisme semblent se repousser l’un l’autre. C’est ainsi que certains réalistes, à l’instar de Mearsheimer, nient la possibilité d’une coopération multilatérale durable : dans leur vision, les institutions internationales ne représentent pas l’émergence d’une nouvelle forme d’action collective, mais constituent seulement un reflet des rapports de puissance. Il est en effet devenu commun de souligner que tous les Etats ne disposent pas de ressources identiques : les disparités de taille des missions permanentes auprès des Nations unies (composées de 2 à 148 personnes, ainsi que l’indique le document ci-dessous) soulignent les différences existant entre les Etats dans l’accès aux informations et aux dossiers à l’agenda, la maîtrise des discussions, la capacité à se positionner sur les négociations, etc. Ces ressources humaines et organisationnelles contribuent, dans une certaine mesure, à la reproduction de la hiérarchie internationale à l’intérieur du jeu onusien.

Pourtant, l’analyse ne s’arrête pas à cette opposition. D’autres théoriciens des relations internationales ont pensé une plus grande variété de corrélations entre puissance et multilatéralisme. Dans la plupart des approches libérales, logiques de puissance et dynamiques multilatérales peuvent coexister mais les secondes constituent un frein aux premières qu’elles contiennent. Dès lors, le multilatéralisme modifie le jeu des puissances et n’en est plus la simple reproduction. Enfin, d’autres études ont montré que le multilatéralisme peut s’adosser à la puissance. Ainsi en va-t-il des théories de la stabilité hégémonique, parmi lesquelles celle de Kindleberger : seule une puissance bienveillante peut permettre la mise en place d’une coopération internationale qui assure la stabilité du système international. Le multilatéralisme est créé et fonctionne grâce à l’existence d’un hégémon.

Le débat théorique, ici à peine esquissé, ouvre donc plusieurs pistes sur les relations qu’entretiennent multilatéralisme et puissance. Néanmoins, son apport trouve ses limites dans le fait que chaque théorie n’offre qu’une vision partielle de ces liens qu’aucune ne parvient à penser simultanément. En revanche, poser cette question à partir de l’exemple onusien invite à identifier d’une part, les pratiques des puissances (entendues ici comme acteurs) dans et vis-à-vis du jeu onusien et, d’autre part, les effets de l’action multilatérale sur le jeu des puissances. Ce double questionnement permet ainsi de comprendre comment l’ONU qui émane de la puissance, en renouvelle le jeu et devient de ce fait une enceinte privilégiée pour des stratégies multilatérales de puissance moyenne.

ONU et puissance : des relations de filiation

L’organisation multilatérale onusienne, dans sa création, est fille de puissants. Les hommes d’Etat étasuniens, notamment Franklin Delano Roosevelt, ont été les principaux architectes de l’organisation. Les grandes lignes de sa charte ont, pour la plupart, été négociées par les plus puissants : les tractations d’Dumbarton Oaks portant sur l’architecture de l’ONU (21 août au 7 octobre 1944), réunissent l’Union soviétique, les Etats-Unis, la Grande-Bretagne et la Chine (arrivée plus tardivement). Le veto des membres permanents du Conseil de sécurité est introduit par la formule de Yalta (février 1945) lors d’une conférence où se rencontrent Staline, Roosevelt et Churchill.

Dès lors, l’ONU, tout comme l’ordre international qui naît de la Seconde Guerre mondiale, est issue d’une tension entre le multilatéralisme entendu comme valeur et les logiques de puissance. Celle-ci parcourt l’ensemble des négociations sur la future organisation internationale. Lors de la conférence de San Francisco, la controverse sur le droit de veto met en scène cette oscillation : si quelques délégués, à l’instar du représentant mexicain, dénoncent l’établissement d’un « ordre mondial dans lequel les souris seront peut-être écrasées alors que les lions seront laissés en liberté », d’autres considèrent que s’opposer au veto revient à condamner l’organisation. Finalement, l’idée que seules des Nations unies avec des dents, c’est-à-dire qui disposent d’une armée et qui accordent un rôle décisif aux Grands, pourront maintenir la paix et la sécurité internationales, s’impose. Cette interprétation procède des échecs de la Société des nations, première organisation internationale à tendance universelle et à compétence générale, établie par le traité de Versailles en 1919. Fonctionnant au consensus et dépendante de ses Etats membres en ce qui concerne la force armée, celle-ci s’était avérée incapable de contenir les puissances de l’Axe et d’empêcher la Seconde Guerre mondiale.

Non seulement l’ONU naît des projets des puissants, mais elle aménage « un espace de puissance » (Badie dans Badie et Devin, 2007) en son sein. Ainsi, le Conseil de sécurité institutionnalise un club de puissants (les cinq membres permanents, appelés ensuite P5) au cœur même des Nations unies, renforçant une tendance déjà présente lors de la constitution des organisations de Bretton Woods – le Fonds monétaire international et la Banque mondiale (système de quotes-parts). Notons que cette pratique qui vise à agencer des espaces de puissance au sein des organisations internationales, également présente dans l’Union européenne, est très liée à  la période de l’instauration d’un nouvel ordre international. Au contraire, en 1994 lors de la création de l’Organisation mondiale du commerce, il a été décidé que chaque Etat dispose d’une voix et que les décisions sont prises par consensus. Bien que des logiques de puissance s’instaurent de façon informelle (cf. la constitution de la Quad, cf. cartes ci-dessous), l’OMC ne consacre pas de différence entre les Etats.

L’architecture de l’institution onusienne constitue donc un compromis. Aux côtés du Conseil de sécurité sont créées des instances, comme l’Assemblée générale qui rassemble tous les Etats-membres dont elle consacre l’égalité, qui s’approchent de la vision normative du multilatéralisme.

Dans le contexte de Guerre froide naissante, la tension onusienne entre le projet politique multilatéral et les logiques de puissance tourne vite en faveur de la deuxième tendance. Dès les premiers mois d’existence de l’ONU, les deux Grands tentent de détourner l’organisation de ses objectifs et de l’instrumentaliser pour servir leurs propres desseins : il s’agit désormais de jouer selon les règles tacites de la bipolarité et non plus avec celles du multilatéralisme. Pendant la première décennie de l’ONU, l’emprise des Etats-Unis sur l’Assemblée générale est telle qu’ils sont « pratiquement assurés de leur victoire sur les questions qu'ils considèrent importantes » (Claude, 1971). Quant au Conseil de sécurité, il est paralysé par les nombreux vetos soviétiques (106 entre 1945 et 1965) et par la stratégie de veto indirect mis en place par les Etats-Unis (les Etats-Unis n’ont pas besoin d’utiliser leur droit de veto car ils parviennent toujours à convaincre un nombre suffisant d’Etats du Conseil de sécurité de s’abstenir ou de voter contre les projets de résolution émis par le bloc soviétique). Même hors de ce contexte international particulier, nombreux sont les exemples de puissances qui ne respectent pas les décisions du Conseil de sécurité, qui s’imposent pourtant à tous les membres, qui passent outre les Nations unies ou qui les instrumentalisent.

Pourtant, cette empreinte de la puissance sur l’institution multilatérale n’épuise pas les pratiques onusiennes. L’évolution de l’utilisation du veto en témoigne. Instrument privilégié des puissances soviétique puis états-unienne (lorsque le Conseil de sécurité s’élargit et que les Etats-Unis et ses alliés ne sont plus suffisamment nombreux pour que le veto indirect fonctionne), l’utilisation du droit de veto est, depuis les années 1990, beaucoup moins fréquente. Les Etats recherchent désormais le consensus et réservent cet instrument de puissance à des cas précis (22 des 27 vetos états-uniens entre 1988 et 2013 concernent la situation au Moyen-Orient) ou exceptionnels. Même lors des périodes d’intenses crispations bipolaires, il n’est pas possible de réduire le fonctionnement de l’ONU à de simples logiques de puissance : l’organisation a su faire preuve d’innovation et d’adaptation (invention des opérations de maintien de la paix, non prévues par la Charte, résolution Acheson qui stipule qu’en cas de paralysie du Conseil de sécurité, l’Assemblée générale peut examiner une question de paix et sécurité internationales, revendication par Dag Hammarskjöld d’une plus grande indépendance pour le Secrétaire général), participant ainsi au renouvellement des relations de puissance.

Des relations de puissance renouvelées par le jeu onusien

L’ONU, certes fille de puissants, n’en reste pas moins une organisation multilatérale : les principes d’égalité et d’inclusion, s’ils subissent certains aménagements, ne disparaissent pas pour autant. Au sein des enceintes onusiennes, tous les acteurs peuvent donc tirer parti des vertus égalisatrices du multilatéralisme et s’extraire, au moins en partie, des logiques de puissance à l’œuvre.

A l’ONU comme dans toute institution multilatérale, un accord entre grandes puissances ne suffit pas pour remporter la décision et devenir une résolution ou une convention. Encore faut-il obtenir ou bien la majorité simple ou bien la majorité des deux tiers. Compte tenu de ces logiques comptables qui renvoient aux principes d’inclusion et d’égalité (un Etat = une voix), les plus puissants doivent apprendre à composer avec les autres Etats et/ou acteurs. Bien que quelquefois atténuée, cette logique prévaut également dans les organes considérés comme inégalitaires tels que le Conseil de sécurité. Une résolution est adoptée lorsqu’un projet recueille au moins neuf voix et qu’aucun membre permanent ne se prononce contre. Les membres élus, au nombre de dix, possèdent donc la capacité de s’opposer aux propositions du P5. En outre, en admettant qu’il existe un consensus entre eux, les membres permanents doivent convaincre au moins quatre Etats élus pour que leur accord se transforme en résolution. Ces logiques comptables ne sont pas anodines ainsi que l’illustre la crise irakienne de 2002-2003. Les Etats-Unis d’une part, la France et ses alliés d’autre part se sont livrés à une cour effrontée auprès des six membres élus indécis (Angola, Cameroun, Guinée, Chili, Mexique, Pakistan), alors même que la France et la Russie avaient indiqué qu’elles se prononceraient contre le projet de résolution états-unien. Dans cet exemple, le veto d’un membre permanent ne semble pas suffire à délégitimer une intervention politico-militaire. Comptent également le symbole et la capacité à rassembler derrière une position : l’objectif de chacun des dirigeants étant de dégager une majorité, au-delà du veto, pour légitimer sa position.

La logique numérique n’induit pas seulement que la voix des petits compte. Les plus nombreux, qu’ils soient micro-Etats, pays moins avancés, pays en développement, Etats très peu ou peu peuplés, disposant de revenus nationaux bruts élevés ou faibles, etc. (cf. document ci-dessous) peuvent, dans le jeu onusien, s’opposer et s’imposer aux plus puissants.

Deux moments en particulier illustrent cette force du nombre. Le premier concerne les négociations de la Charte des Nations unies à San Francisco. Sur les cinquante Etats représentés à cette conférence, vingt sont latino-américains : unis, ils peuvent donc quasiment faire échouer ou imposer un texte. Sur deux thèmes (invitation de l’Argentine et arrangements régionaux), ils réussissent à imposer leurs vues, y compris à l’Union des Républiques socialistes soviétiques et aux Etats-Unis.

Le second exemple concerne la mise sur agenda onusien de la problématique du développement. Avec le déblocage de la question de l’admission (Grosser) et le mouvement de décolonisation, l’ONU compte parmi ses membres un nombre croissant de pays en développement. Les nombreuses rencontres et discussions entre les pays en développement, à l’ONU ou hors de ce cadre (Conférence de Bandung (1955), Conférences du Mouvement des non alignés, Conférence sur les problèmes du développement économique (Le Caire, 1962), Groupe des 77), ont permis à ces derniers de prendre conscience de leur force diplomatique. Non seulement ils sont parvenus à faire accepter aux pays développés, très réticents, la tenue d’une Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED), organisée en 1964, mais ils ont également réussi à leur arracher des concessions sur le fonctionnement de l’institution (notamment sur les procédures de vote, thème qui catalyse la solidarité des pays en développement).

L’influence du multilatéralisme onusien sur la puissance ne se limite pas à inciter les plus grands à tenir compte, dans une logique numérique, des autres Etats. La dynamique quantitative s’accompagne de changements qualitatifs qui renforcent les vertus égalisatrices du multilatéralisme. Ainsi, dans les années 1960, lorsqu’elle accueille les Etats récemment décolonisés, l’ONU les reconnaît comme des égaux de leur ancienne métropole. Elle leur offre aussi la possibilité d’établir de nouveaux liens diplomatiques, de développer des relations horizontales avec d’autres partenaires, de participer à des coalitions, de générer des allégeances multiples, diminuant, de ce fait, le coût du non-alignement sur la puissance coloniale (Albaret et Placidi-Frot). Les Etats trouvent ainsi aux Nations unies des ressources qui leur permettent d’adoucir leurs relations bilatérales, voire de s’extirper de l’asymétrie de certaines d’entre elles. Ce faisant, le jeu onusien ne constitue pas une réplique des rapports de puissance : ceux-ci sont contraints par les dynamiques multilatérales à l’œuvre. En raison du projet dont elles sont porteuses, des principes sur lesquelles elles s’appuient, des valeurs qui les fondent, les Nations unies incitent à un effort de persuasion et d’argumentation plutôt qu’à un recours systématique aux rapports de force, y compris au sein des instances, comme le Conseil de sécurité, pourtant bien disposées vis-à-vis de la puissance (Ambrosetti). L’action collective multilatérale transforme les relations de puissance, offrant ainsi des espaces d’autonomisation aux moins puissants.

Les effets transformatifs du multilatéralisme onusien sur la puissance vont au-delà de l’enceinte de l’organisation. Reprenons l’exemple de la CNUCED. Les pays en développement ne s’appuient pas seulement sur le constat de leur supériorité numérique mais également sur la « contrainte morale » que génère la répétition de certains arguments par un grand nombre d’Etats. Ce point, mis en avant par de nombreux diplomates, figure en bonne place dans un rapport de la délégation brésilienne à la XXIXe session du Conseil économique et social (ECOSOC) (avril 1960) : « l’orientation la plus intelligente pour les pays sous-développés n’est pas de forcer des solutions par le processus simple et démocratique du décompte des votes, processus par lequel ils remporteraient toutes les décisions, sans obtenir le moindre résultat pratique ». Au contraire, « la répétition constante et de plus en plus flagrante de ces vérités génère un sentiment d’embarras croissant, qui se transforme fréquemment en contrainte morale positive pour les pays industrialisés ». L’ONU participe ainsi à la transformation des intérêts, des valeurs, des préférences des Etats. En contribuant à l’émergence de nouvelles normes, elle conduit les Etats à modifier ce qu’ils veulent (Finnemore). Elle joue un rôle de « constructor of the social world » (Barnett et Finnemore) et participe ainsi à la reformulation de la puissance, de ses enjeux et de ses moyens légitimes.

Ainsi qu’il vient d’être souligné, le projet multilatéral sur lequel s’appuie l’ONU contient en lui-même des dynamiques d’autonomisation. Les Nations unies contribuent de ce fait à leur propre émancipation des logiques de puissance et concourent à relâcher leurs liens de parenté avec la puissance. Ces processus sont renforcés par l’attraction croissante qu’exerce l’organisation. En s’affirmant comme un acteur du jeu politique et social international, elle a réussi à associer à ses travaux un nombre grandissant d’acteurs – organisations non gouvernementales, firmes multinationales (via le programme Global Compact par exemple), fondations privées, mouvements indigènes, etc. – dont la préoccupation première est la recherche d’autonomie vis-à-vis du monde stato-centré (Rosenau).

Dans cette configuration, l’ONU, que les Etats investissent chacun de manière particulière selon le contexte, leur identité, leur régime politique, leur société et leur puissance, devient une stratégie privilégiée de puissance moyenne.

Le multilatéralisme onusien, une stratégie de puissance moyenne

L’ambivalence caractérise le rapport des Etats les plus puissants à l’ONU. Ceux-ci instrumentalisent l’organisation, la contournent et en jouent le jeu tout à la fois. Ainsi en est-il des Etats-Unis : les analyses de leurs relations avec les organisations internationales convergent autour du terme d’ambivalence (Luck, Devin par exemple). Elle ne leur est pas réservée et est également observable dans l’attitude de la plupart des puissances émergentes. Leur volonté d’entrer dans le club des puissants à l’ONU (revendication d’un siège de membre permanent au Conseil de sécurité) ou hors de l’organisation (participation au G20 par exemple) est sans cesse contrebalancée par l’attachement, au moins discursif, aux principes d’égalité et d’inclusion.

Alors que dans ces cas la puissance s’accommode du multilatéralisme, il arrive aussi que la puissance soit générée par l’investissement dans le multilatéralisme onusien. Grâce aux dynamiques d’autonomisation dont elle est porteuse, l’ONU offre à quelques Etats, ceux qui se considèrent suffisamment forts pour participer à la définition des règles du jeu international mais pas assez pour agir seuls, la possibilité de s’engager de façon originale. Elle réduit les coûts de l’action collective et procure à ces Etats des rétributions, au moins symboliques, en leur conférant un rôle international. L’ONU rehausse le statut international des Etats qui s’y engagent en établissant des stratégies de puissance moyenne. Par conséquent, cette relation permet le renversement de la relation originelle entre l’ONU et la puissance : la première peut faire advenir la seconde.

Ces stratégies multilatérales de puissance moyenne sont diverses, parfois complémentaires et évolutives. Elles peuvent prendre la forme de construction et d’animation de coalitions multilatérales, de diplomatie de niche (Cooper), d’élaboration d’une image de bon membre de la communauté internationale, etc. Ainsi, les pays scandinaves ont cultivé leur image de pays exemplaires, aussi bien dans le budget, que sur des questions plus novatrices (comme l’environnement) ou encore via la médiation. A l’initiative de Lloyd Axworthy, le Canada a investi la niche que constitue la sécurité humaine. L’Italie, le Mexique et le Pakistan se sont, quant à eux, engagés dans le leadership du Coffee Club (puis de la coalition Unis pour le consensus) mobilisés sur la réforme des Nations unies et notamment du Conseil de sécurité.

Dans ces stratégies multilatérales de puissance moyenne, l’ONU occupe une place privilégiée car elle est plus large que les formes régionales de multilatéralisme (Union européenne, Mercosur, Asean, etc.) et que la formule sélective des clubs (G8, G20, BRICS). Elle demeure la seule organisation universelle à compétence générale. De ce fait, les différentes initiatives à l’ONU acquièrent facilement une dimension mondiale, peuvent bénéficier d’une médiatisation significative et confèrent donc aux Etats qui les portent une visibilité et une importance qui favorisent leur capacité à faire, à faire faire ou à empêcher de faire.

Cette centralité de l’organisation dans ces stratégies continue de s’affirmer face à la complexification du multilatéralisme. Il n’est pas anodin que certains Etats qui déploient des stratégies de puissance moyenne se mobilisent, certes via des clubs et donc de façon paradoxale, afin de défendre le rôle des Nations unies, qu’ils considèrent, notamment par rapport au G20, comme « the only global body with universal participation and unquestioned legitimacy » (Press Statement by the 3G on its sixth 3G ministerial meeting in New York, 25 septembre 2013).

Les liens entre le multilatéralisme onusien et la puissance ne sont pas univoques et leur interprétation ne peut se réduire à l’instrumentalisation du premier par la seconde. L’ONU peut être un frein ou un multiplicateur de puissance, une ressource et une contrainte pour les puissances, un instrument de puissance et un objet de puissance. Les puissances peuvent être créatrices de multilatéralisme ou fossoyeuses des institutions multilatérales ; elles peuvent servir le multilatéralisme, s’en servir ou le desservir.

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