L’ONU, entre puissance et multilatéralisme

Par Mélanie ALBARET
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Mélanie ALBARET, "L’ONU, entre puissance et multilatéralisme", CERISCOPE Puissance, 2013, [en ligne], consulté le 18/12/2018, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/puissance/content/part3/l-onu-entre-puissance-et-multilateralisme

L’ONU, certes fille de puissants, n’en reste pas moins une organisation multilatérale : les principes d’égalité et d’inclusion, s’ils subissent certains aménagements, ne disparaissent pas pour autant. Au sein des enceintes onusiennes, tous les acteurs peuvent donc tirer parti des vertus égalisatrices du multilatéralisme et s’extraire, au moins en partie, des logiques de puissance à l’œuvre.

A l’ONU comme dans toute institution multilatérale, un accord entre grandes puissances ne suffit pas pour remporter la décision et devenir une résolution ou une convention. Encore faut-il obtenir ou bien la majorité simple ou bien la majorité des deux tiers. Compte tenu de ces logiques comptables qui renvoient aux principes d’inclusion et d’égalité (un Etat = une voix), les plus puissants doivent apprendre à composer avec les autres Etats et/ou acteurs. Bien que quelquefois atténuée, cette logique prévaut également dans les organes considérés comme inégalitaires tels que le Conseil de sécurité. Une résolution est adoptée lorsqu’un projet recueille au moins neuf voix et qu’aucun membre permanent ne se prononce contre. Les membres élus, au nombre de dix, possèdent donc la capacité de s’opposer aux propositions du P5. En outre, en admettant qu’il existe un consensus entre eux, les membres permanents doivent convaincre au moins quatre Etats élus pour que leur accord se transforme en résolution. Ces logiques comptables ne sont pas anodines ainsi que l’illustre la crise irakienne de 2002-2003. Les Etats-Unis d’une part, la France et ses alliés d’autre part se sont livrés à une cour effrontée auprès des six membres élus indécis (Angola, Cameroun, Guinée, Chili, Mexique, Pakistan), alors même que la France et la Russie avaient indiqué qu’elles se prononceraient contre le projet de résolution états-unien. Dans cet exemple, le veto d’un membre permanent ne semble pas suffire à délégitimer une intervention politico-militaire. Comptent également le symbole et la capacité à rassembler derrière une position : l’objectif de chacun des dirigeants étant de dégager une majorité, au-delà du veto, pour légitimer sa position.

La logique numérique n’induit pas seulement que la voix des petits compte. Les plus nombreux, qu’ils soient micro-Etats, pays moins avancés, pays en développement, Etats très peu ou peu peuplés, disposant de revenus nationaux bruts élevés ou faibles, etc. (cf. document ci-dessous) peuvent, dans le jeu onusien, s’opposer et s’imposer aux plus puissants.

Deux moments en particulier illustrent cette force du nombre. Le premier concerne les négociations de la Charte des Nations unies à San Francisco. Sur les cinquante Etats représentés à cette conférence, vingt sont latino-américains : unis, ils peuvent donc quasiment faire échouer ou imposer un texte. Sur deux thèmes (invitation de l’Argentine et arrangements régionaux), ils réussissent à imposer leurs vues, y compris à l’Union des Républiques socialistes soviétiques et aux Etats-Unis.

Le second exemple concerne la mise sur agenda onusien de la problématique du développement. Avec le déblocage de la question de l’admission (Grosser) et le mouvement de décolonisation, l’ONU compte parmi ses membres un nombre croissant de pays en développement. Les nombreuses rencontres et discussions entre les pays en développement, à l’ONU ou hors de ce cadre (Conférence de Bandung (1955), Conférences du Mouvement des non alignés, Conférence sur les problèmes du développement économique (Le Caire, 1962), Groupe des 77), ont permis à ces derniers de prendre conscience de leur force diplomatique. Non seulement ils sont parvenus à faire accepter aux pays développés, très réticents, la tenue d’une Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED), organisée en 1964, mais ils ont également réussi à leur arracher des concessions sur le fonctionnement de l’institution (notamment sur les procédures de vote, thème qui catalyse la solidarité des pays en développement).

L’influence du multilatéralisme onusien sur la puissance ne se limite pas à inciter les plus grands à tenir compte, dans une logique numérique, des autres Etats. La dynamique quantitative s’accompagne de changements qualitatifs qui renforcent les vertus égalisatrices du multilatéralisme. Ainsi, dans les années 1960, lorsqu’elle accueille les Etats récemment décolonisés, l’ONU les reconnaît comme des égaux de leur ancienne métropole. Elle leur offre aussi la possibilité d’établir de nouveaux liens diplomatiques, de développer des relations horizontales avec d’autres partenaires, de participer à des coalitions, de générer des allégeances multiples, diminuant, de ce fait, le coût du non-alignement sur la puissance coloniale (Albaret et Placidi-Frot). Les Etats trouvent ainsi aux Nations unies des ressources qui leur permettent d’adoucir leurs relations bilatérales, voire de s’extirper de l’asymétrie de certaines d’entre elles. Ce faisant, le jeu onusien ne constitue pas une réplique des rapports de puissance : ceux-ci sont contraints par les dynamiques multilatérales à l’œuvre. En raison du projet dont elles sont porteuses, des principes sur lesquelles elles s’appuient, des valeurs qui les fondent, les Nations unies incitent à un effort de persuasion et d’argumentation plutôt qu’à un recours systématique aux rapports de force, y compris au sein des instances, comme le Conseil de sécurité, pourtant bien disposées vis-à-vis de la puissance (Ambrosetti). L’action collective multilatérale transforme les relations de puissance, offrant ainsi des espaces d’autonomisation aux moins puissants.

Les effets transformatifs du multilatéralisme onusien sur la puissance vont au-delà de l’enceinte de l’organisation. Reprenons l’exemple de la CNUCED. Les pays en développement ne s’appuient pas seulement sur le constat de leur supériorité numérique mais également sur la « contrainte morale » que génère la répétition de certains arguments par un grand nombre d’Etats. Ce point, mis en avant par de nombreux diplomates, figure en bonne place dans un rapport de la délégation brésilienne à la XXIXe session du Conseil économique et social (ECOSOC) (avril 1960) : « l’orientation la plus intelligente pour les pays sous-développés n’est pas de forcer des solutions par le processus simple et démocratique du décompte des votes, processus par lequel ils remporteraient toutes les décisions, sans obtenir le moindre résultat pratique ». Au contraire, « la répétition constante et de plus en plus flagrante de ces vérités génère un sentiment d’embarras croissant, qui se transforme fréquemment en contrainte morale positive pour les pays industrialisés ». L’ONU participe ainsi à la transformation des intérêts, des valeurs, des préférences des Etats. En contribuant à l’émergence de nouvelles normes, elle conduit les Etats à modifier ce qu’ils veulent (Finnemore). Elle joue un rôle de « constructor of the social world » (Barnett et Finnemore) et participe ainsi à la reformulation de la puissance, de ses enjeux et de ses moyens légitimes.

Ainsi qu’il vient d’être souligné, le projet multilatéral sur lequel s’appuie l’ONU contient en lui-même des dynamiques d’autonomisation. Les Nations unies contribuent de ce fait à leur propre émancipation des logiques de puissance et concourent à relâcher leurs liens de parenté avec la puissance. Ces processus sont renforcés par l’attraction croissante qu’exerce l’organisation. En s’affirmant comme un acteur du jeu politique et social international, elle a réussi à associer à ses travaux un nombre grandissant d’acteurs – organisations non gouvernementales, firmes multinationales (via le programme Global Compact par exemple), fondations privées, mouvements indigènes, etc. – dont la préoccupation première est la recherche d’autonomie vis-à-vis du monde stato-centré (Rosenau).

Dans cette configuration, l’ONU, que les Etats investissent chacun de manière particulière selon le contexte, leur identité, leur régime politique, leur société et leur puissance, devient une stratégie privilégiée de puissance moyenne.