Les fondations politiques allemandes : des courtiers de la politique étrangère

Par Dorota DAKOWSKA
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Dorota DAKOWSKA, "Les fondations politiques allemandes : des courtiers de la politique étrangère", CERISCOPE Puissance, 2013, [en ligne], consulté le 25/09/2020, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/puissance/content/part2/les-fondations-politiques-allemandes-des-courtiers-de-la-politique-etrangere

La difficulté à cerner précisément le travail des fondations est liée à leur inscription simultanée dans l’action publique extérieure et dans les réseaux partisans allemands et transnationaux. Ces deux aspects se complètent davantage qu’ils ne s’excluent mutuellement. Cette double affiliation apparaît comme une ressource pour les fondations qui peuvent jouer, au besoin, sur l’un ou l’autre plan pour éviter toute ingérence indésirable dans leurs projets. Dans le contexte de la guerre froide et à l’heure où la République fédérale cherchait à rétablir sa place sur la scène internationale de l’après-guerre, les ministères chargés des affaires extérieures se sont appuyés sur les fondations en leur confiant des programmes de formation des syndicalistes et des dirigeants politiques en Afrique et en Amérique latine notamment. La lutte contre l’expansion communiste a été l’un des principaux justificatifs de leur action et du soutien que leur ont apporté les pouvoirs publics. Les deux plus grandes fondations – Friedrich Ebert et Konrad Adenauer – ont eu recours à cet argument de manière récurrente pour légitimer leur expansion en territoires étrangers dans les années 1950 et 1960. Si elle distribuait déjà des bourses aux étudiants étrangers et organisait des conférences en coopération avec les organisations internationales, ce n’est que dans les années 1960 que la Fondation Ebert a développé une stratégie internationale ambitieuse. Elle s’est spécialisée notamment dans la formation des leaders syndicaux (africains en particulier), travail qu’elle poursuit aujourd’hui grâce à ses liens étroits avec la principale centrale syndicale allemande, le Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB). Aux côtés du Centre américain pour la solidarité internationale des travailleurs (American Center for International Labour Solidarity, proche de la centrale syndicale américaine AFL-CIO), la Fondation Ebert demeure l’une des rares organisations à employer dans ses bureaux étrangers des professionnels spécialistes de la coopération syndicale internationale. Dès les années 1950, elle a développé des liens avec les syndicats membres de l’Organisation régionale interaméricaine des travailleurs (Organización Regional Interamericana de Trabajadores, ORIT), la branche latino-américaine de la Confédération internationale des syndicats libres (d’obédience anticommuniste). En 1968, elle a ouvert au Costa Rica un centre de formation pour l’Amérique latine (Centro de Estudios Democráticos de América Latina, CEDAL) afin d’accueillir les leaders des mouvements politiques de différents pays de la région, dont des sandinistes du Nicaragua à la veille de leur prise de pouvoir (Pinto-Duschinsky 1996).

Dès les années 1960, la Fondation Adenauer s’est focalisée sur les pays d’Amérique latine (Chili, Venezuela, Guatemala, Argentine, Salvador, Nicaragua), où elle a noué des liens avec les mouvements chrétiens-démocrates telle l’Organisation démocrate-chrétienne d’Amérique (Organización Demócrata Cristiana de América, ODCA) et des réseaux syndicaux comme la Centrale latino-américaine des travailleurs (Central Latinoamerico de Trabajadores, CLAT). Elle y dépensait à l’époque plus des deux tiers de ses subventions pour la coopération internationale. Dans les années 1980, elle y a développé un réseau de coopératives ainsi que d’instituts de formation et de recherche formellement indépendants, mais en pratique souvent liés à des mouvements politiques démocrates-chrétiens. Parallèlement à l’engagement américain, la KAS a apporté un soutien considérable au plébiscite de 1988 au Chili, qui a conduit à la destitution du général Pinochet (Pinto-Duschinsky 1991). Le financement des organisations formellement non partisanes permet de soutenir des militants et proches de partis politiques qui y sont employés, d’entretenir des groupes de sympathisants, d’encourager leur coopération, voire de fournir un soutien matériel (véhicules de fonction, matériel d’imprimerie, etc.). Ce type de relations a pu être noué aussi bien en Amérique latine, en Asie, en Afrique qu’en Europe centrale. En Pologne, la KAS a cherché à soutenir les élites libérales et pro-européennes, en finançant notamment la Fondation Robert Schuman, proche de l’Union pour la liberté, parti politique libéral de centre-droit. La FES a organisé de nombreuses conférences et formations et publié des ouvrages signés par des experts proches de l’Alliance de gauche démocratique (SLD), afin d’accompagner le processus d’adhésion à l’Union européenne et de resserrer les liens entre le SPD et le SLD.

Dans des contextes politiques soumis à des pressions internationales contradictoires et à des tensions politiques internes (régime autoritaire ou postdictatorial), les fondations soutenaient les mouvements politiques via des organisations qui leur étaient proches et qu’elles ont dans certains cas contribué à créer. La coopération avec les centres de recherche, les mouvements de jeunesse, les professionnels des médias revêt ainsi systématiquement une dimension politique, puisque ces organisations s’inscrivent dans un système d’action politiquement marqué. Si le soutien aux partis politiques et l’implication dans les campagnes électorales restent en principe interdits aux fondations, il serait illusoire de prétendre esquisser une démarcation univoque entre leurs activités de « formation sociopolitique » et un soutien à certains mouvements politiques.

A plusieurs reprises, les stratégies des fondations sont venues renforcer celles déployées par les internationales partisanes. Sans s’imposer de manière uniforme dans tous les contextes, cette proximité peut s’expliquer par plusieurs facteurs. Une forte implication des leaders allemands dans les structures de ces réseaux partisans transnationaux peut contribuer à un rapprochement avec les fondations, comme ce fut le cas dans les années soixante-dix pour l’Internationale socialiste, à l’époque de Willy Brandt. En témoigne le soutien apporté par la Fondation Ebert aux partis socialistes émergeant au Portugal et en Espagne dans les années 1970, en coopération avec l’Internationale socialiste. De même, dans les années 1990 et à la veille de l’élargissement de l’Union européenne à l’Est, l’implication des responsables allemands dans les structures du Parti populaire européen a facilité les échanges étroits avec les fondations allemandes présentes dans la région (Dakowska 2009). Si le montant des subventions dont elles bénéficient ne peut être traduit directement en influence politique, il est difficile de négliger le facteur matériel. Les structures partisanes transnationales (qu’il s’agisse d’internationales ou de fédérations européennes de partis) bénéficiant de moyens relativement modestes, le concours des bureaux des fondations allemandes, implantées dans la plupart des pays du monde et prêtes à apporter une aide financière aux initiatives multilatérales, constituait une ressource considérable. Le fait que les contributions de la Fondation Naumann aux projets impliquant les partis libéraux dépassaient de plusieurs fois le budget total de l’International libérale en est une illustration (Pinto-Duschinsky 1991).

Si leurs répertoires d’action se ressemblent dans les grandes lignes, notamment en raison des logiques homogénéisatrices des directives ministérielles, les fondations diffèrent par leurs ressources, leur expérience et leurs priorités thématiques et politiques. La Fondation Hanns Seidel, qui a lancé ses premiers projets internationaux dans la seconde moitié des années 1970, privilégie des formations focalisées sur l’administration publique ou la sécurité. La Fondation Friedrich Naumann diffuse la pensée économique libérale et soutient des organisations actives dans le domaine des droits de l’homme. La Fondation Heinrich Böll, proche des Verts, soutient les organisations féministes, parfois des ONG contestataires comme les Mères de la place de Mai en Argentine (contre l’avis du BMZ qui considérait cette initiative, en 1991, comme une « immixtion dans les affaires intérieures de l’Argentine »). En 2001, la Fondation Rosa Luxemburg a été dotée de moyens pour développer ses activités à l’étranger, ce qui lui a permis d’ouvrir ses premiers bureaux internationaux à Varsovie, Moscou et Johannesburg en 2003. Si elle a tenté dans un premier temps d’y réactiver d’anciens contacts hérités de la République démocratique allemande (RDA), elle a désormais diversifié ses priorités géographiques, comme en témoigne l’ouverture, en 2012, de nouveaux bureaux aux Etats-Unis, en Egypte et en Turquie.

Le travail des fondations dans les pays industrialisés implique l’entretien d’un dialogue politique entre les partis appartenant au même spectre politique. Si ces activités permettent dans certains cas un ajustement des positions sur des enjeux institutionnels ou sur certains problèmes publics – à travers des initiatives comme le forum franco-allemand organisé conjointement par la Fondation Jean Jaurès et la Fondation Friedrich Ebert – elles ne parviennent pas à éviter les tensions bilatérales plus conjoncturelles entre les exécutifs ou les états-majors des partis.

Face à la littérature qui analyse le travail des fondations internationales en termes d’assistance à la démocratisation pour en évaluer l’efficacité relative, une approche alternative semble prometteuse. Plutôt que de mesurer le succès ou l’échec relatif des fondations à l’aune de leur capacité à peser sur les jeux politiques locaux, nous proposons d’analyser leurs stratégies internationales et leur manière de composer avec les forces politiques sur place comme un investissement qui leur permet d’anticiper en retour certains bénéfices. La connaissance approfondie des équilibres politiques, la familiarité avec les élites politiques, syndicales, mais aussi économiques, scientifiques ou culturelles contribuent à une forme particulière d’expertise ; ils apparaissent comme des ressources accumulées qui peuvent ensuite être converties en visibilité, voire en reconnaissance institutionnelle et politique en Allemagne ou au sein des réseaux européens. Les liens tissés avec les formations politiques émergentes ou avec les représentants de l’opposition préparent le terrain à une coopération plus officielle lorsque celle-ci remporte les élections. Les fondations contribuent à tisser des réseaux transnationaux à dimension clairement politique bien que non exclusivement partisane. A ces réseaux de pouvoir, elles peuvent apporter une contribution non négligeable tout en confirmant que le pouvoir est relationnel et non unidirectionnel, diffus et non monopoliste.