Gouvernance environnementale régionale

Jeune diplômé en relations internationales, ma première expérience de travail portait sur un accord environnemental régional, à savoir la Convention alpine. Or non seulement il m’était difficile de comprendre de quoi il s’agissait – un traité international ? une organisation internationale ? une grosse organisation non gouvernementale écologiste ? –, mais mes collègues, qui pour la plupart avaient travaillé plusieurs années dans ce domaine, semblaient eux aussi avoir du mal à appréhender cet étrange objet (Churchill et Ulfstein 2000). Je me suis donc attelé à la lecture de publications scientifiques et je me suis rapidement rendu compte du flou qui régnait en matière de gouvernance environnementale régionale, nonobstant quelques ouvrages méritoires (Debarbieux 2012 ; Balsiger et VanDeveer 2012 ; Balsiger et Debarbieux 2011 ; Elliott 2011). Cette contribution vise donc à présenter de manière synthétique l’état de l’art, ainsi que les résultats de mes propres recherches et des réflexions tirées de mon expérience dans ce domaine (Church 2015, Church 2011). Dans une première partie, j’introduis les distinctions nécessaires à la compréhension du grand nombre et de la grande variété des processus environnementaux régionaux à l’œuvre dans différentes parties du monde. La deuxième partie porte sur les différentes approches qui ont été mobilisées pour étudier la gouvernance environnementale régionale. Enfin, une troisième et dernière partie est consacrée aux principaux défis qui se posent aux acteurs de la gouvernance environnementale régionale, tels qu’identifiés dans la littérature scientifique et dans la pratique

Distinctions, définitions : 
quelle région ? Quel environnement ? Quelle gouvernance ?

Selon Kenneth Conca (2012), le niveau régional serait l’échelle la plus pertinente pour la gestion des ressources communes et la diffusion des normes. Il avance que la gouvernance environnementale régionale pourrait réussir là où les efforts au niveau mondial ont échoué, et que ces réussites au niveau régional pourraient constituer des étapes vers une gouvernance environnementale mondiale. Mais de quoi s’agit-il exactement ? De quelle région est-il question ? De quel environnement ? De quelle gouvernance ? Chacun de ces termes nécessite d’être précisé.

Il faut tout d’abord distinguer deux « régions » idéaltypiques : les régions institutionnelles ou constitutionnelles d’un côté et les régions sectorielles ou fonctionnelles de l’autre (Debarbieux et al. 2013). Les régions institutionnelles correspondent à la fois à des subdivisions administratives des Etats – les régions infranationales telles que les régions françaises – et à des Etats appartenant à la même zone géographique, à savoir les régions internationales telles que l’Europe. Ce premier idéaltype de régions repose sur une vision emboîtée ou hiérarchique de l’espace, où chaque niveau administratif est complètement englobé dans le niveau supérieur, est parfaitement adjacent aux autres administrations du même niveau et contient la totalité des niveaux inférieurs. Les régions sectorielles se structurent quant à elle selon les dynamiques de chaque secteur d’activité. Par exemple, la région ou l’aire d’influence économique d’une grande ville s’étend souvent bien au-delà de ses limites administratives. Les régions environnementales, également appelées écorégions, biorégions ou encore provinces biogéographiques, renvoient pour leur part à des espaces naturels tels que le bassin versant d’un fleuve, une mer ou encore un massif. Ce deuxième idéaltype de régions correspond donc à une vision hétérarchique et polycentrique de l’espace, où chaque élément peut chevaucher d’autres espaces, ne correspond exactement à aucun autre élément et dont le périmètre est souvent flou et changeant (Balsiger 2012). Les dynamiques propres à la gouvernance environnementale régionale changent selon le type de régions impliquées, sachant que la typologie proposée est limitée à deux idéaltypes alors que les deux aspects – hiérarchique et hétérarchique – coexistent toujours dans la réalité.

Qu’entend-t-on par « environnement » ? La géologie, la biologie et les autres sciences naturelles renvoient chacune à des subdivisions distinctes de l’environnement. Chacune de ces subdivisions – qui ne correspondent normalement pas aux subdivisions administratives, mais qui figurent souvent parmi les facteurs considérés lors de la définition de ces dernières – peut être l’objet d’une gouvernance régionale spécifique, que nous pouvons appeler « subsectorielle » ou monothématique : une zone caractérisée par un type de roche particulier, une autre présentant une espèce rare, etc. L’identification d’unités environnementales cohérentes pour recomposer ces subdivisions procède souvent d’une prise en compte simultanée des facteurs biophysiques, comme les sols et les espèces, et géographiques, y compris les facteurs humains (Udvardy 1975 ; Turner et al. 1993). On identifie ainsi des écorégions, des grands écosystèmes et des systèmes couplés homme-environnement qui correspondent normalement à un élément géographique (un bassin fluvial, une mer, un lac, une vallée, un massif ou encore une forêt ou un récif). Ces unités sont l’objet de la gouvernance environnementale régionale proprement dite et sont censées favoriser des approches plus intégrées (Balsiger et VanDeveer 2010). Or, ces unités restent des subdivisions imparfaites. Elles se chevauchent et sont souvent imbriquées les unes dans les autres, comme dans les cas du massif des Alpes et du bassin du Rhône, et ont des logiques parfois divergentes. Leur gouvernance s’en trouve à la fois fragmentée et redondante. Le concept de développement durable pousse à la recherche d’approches nouvelles et plurielles, capables d’arbitrer ces différents défis (Mancebo 2009). Dans cette perspective, l’émergence d’une nouvelle science de la durabilité pourrait permettre de dépasser une conception encore très partielle des écorégions et de poser les bases d’une approche plus holistique des relations homme-environnement (Clark 2007).

De quelle « gouvernance » s’agit-il ? Dans la plupart des processus de gouvernance environnementale régionale, les Etats sont les acteurs dominants. La gouvernance environnementale régionale est fondamentalement le résultat non seulement de leurs rapports de force et d’interdépendance, mais aussi des visions politiques et des capacités institutionnelles qui leur sont propres. Cependant, elle est souvent ouverte à la participation, voire même à l’influence de plusieurs autres types d’acteurs, notamment les organisations internationales et les ONG écologistes. Certains processus peuvent même être guidés par ces dernières sur de longues périodes, comme dans le cas de la Commission internationale pour la protection des Alpes (CIPRA) créée en 1952. Par ailleurs, la dimension identitaire est un élément important de la gouvernance environnementale régionale. Des individus et des groupes peuvent s’identifier à une région environnementale comme la Méditerranée ou les Pyrénées, ce qui selon certains conduirait à des pratiques vertueuses en matière d’environnement (Debarbieux 2009, Elliott 2012). Depuis la fin du XIX^e siècle, certains militent même pour la redéfinition des subdivisions administratives en fonction des régions environnementales.

Lorsque certains s’approprient une idée, comme celle qui consiste à calquer les subdivisions administratives sur les régions environnementales, pour remanier les structures existantes, le concept d’écorégion devient « écorégionalisme », c’est-à-dire une idéologie (Church 2010). L’écorégionalisme est souvent opposé au concept d’« écorégionalisation » qui désigne le processus d’émergence et de diffusion d’une organisation écorégionale de l’espace (Balsiger et VanDeveer 2010). Ces deux concepts présupposent que les acteurs concernés croient en l’existence physique du phénomène environnemental en question ainsi qu’en l’existence réelle d’un rapport de cause à effet entre la dimension environnementale et la dimension socio-économique, ce qui renvoie à une sorte de « néodéterminisme environnemental » (Debarbieux 2012).

Quelques exemples de gouvernance environnementale régionale

De ces différents concepts et définitions, il faut surtout retenir la distinction entre gouvernance régionale de l’environnement et gouvernance d’une région environnementale. La gouvernance régionale de l’environnement désigne par exemple les politiques environnementales mises en œuvre par des institutions régionales au sens international du terme, telles que l’Union européenne. La question qui nous intéresse ici est de savoir comment des processus d’intégration régionale se saisissent des questions environnementales. La gouvernance des régions environnementales renvoie quant à elle non seulement à la façon dont différents types d’acteurs gèrent des régions environnementales, mais aussi aux modalités qu’ils mettent parfois en œuvre pour s’organiser eux-mêmes autour des régions environnementales. Le cas le plus courant est celui d’un ou plusieurs Etats qui élaborent des cadres règlementaires et d’action pour la gestion d’une région environnementale tels que, par exemple, le plan de gestion d’un lac ou d’une forêt ou à la création d’un parc au niveau national ou la signature d’un accord pour la gestion d’un fleuve transfrontalier, d’un lac, d’une mer ou encore d’un massif au niveau international. Ce type d’accords existe depuis le début du XIX^e siècle et leurs secrétariats représentent les exemples les plus anciens d’organisations internationales, à l’instar des commissions fluviales pour le Rhin et pour le Danube. Ce rappel nous semble important dans la mesure où l’on imagine souvent ces accords figés dans le temps. Les questions environnementales sont changeantes par nature et en fonction de l’évolution de nos connaissances en la matière. La quasi-totalité de ces accords ont donc donné naissance à des institutions régionales, notamment des conférences ministérielles, des comités permanents de hauts fonctionnaires, des groupes de travail d’experts et des secrétariats, qui se réunissent à intervalles réguliers quand ils ne sont pas permanents. Ces dispositifs permettent d’assurer une observation constante des phénomènes ciblés et de promouvoir l’adoption de mesures efficaces ou leur adaptation. A titre d’exemple, citons, pour les mers, la Convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution (Convention de Barcelone) de 1976 et, pour la montagne, la Convention alpine de 1991.

Les Etats ne sont pas les seuls acteurs à participer à la gouvernance des régions environnementales. Des organisations internationales comme les Nations unies et des processus d’intégration régionale comme l’Union européenne – dont les membres sont bien des Etats, mais dont le secrétariat et la Commission ont une remarquable capacité d’initiative – ont ainsi développé des programmes dédiés à des régions environnementales, tel le Programme pour les mers régionales initié par le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) en 1974 et certains sous-programmes du volet transnational du programme européen de coopération territoriale INTERREG, à l’instar des programmes opérationnels « Espace alpin » ou « Espace méditerranéen » de l’UE. Ces programmes soutiennent la mise en œuvre de projets spécifiques de coopération, tels que la promotion de la continuité écologique ou l’étude d’un polluant émergent, mais ils peuvent aussi conduire au développement de cadres institutionnels et stratégiques plus généraux, tels que la Convention de Barcelone et son Plan d’action pour la Méditerranée, soutenus par le PNUE, ou la Stratégie macrorégionale pour la Baltique, lancée par l’UE en 2009. Par ailleurs, plusieurs ONG écologistes ont focalisé leur action sur certaines écorégions, à l’instar de la CIPRA pour les Alpes et du Consortium pour le développement durable de l’écorégion andine (CONDESAN) pour les Andes ou ont lancé des programmes sur une base écorégionale. Par exemple, au début des années 2000, le World Wild Fund (WWF) a épousé l’idéologie écorégionaliste à tel point que son modèle organisationnel a transféré toute une série de compétences des bureaux nationaux aux programmes écorégionaux, à l’instar du bureau du Programme Danube-Carpates.

Approches, cadres : 
comment étudier la gouvernance environnementale régionale ?

De nombreuses approches et cadres conceptuels ont été mobilisés pour analyser la gouvernance environnementale régionale. Ils peuvent être classés en trois catégories : les approches épistémiques ou centrées sur la connaissance, les approches sociologiques et les approches orientées vers la gestion (Elliott 2012). Les premières s’intéressent aux modalités de connaissance et donc aux processus d’appropriation de ces territoires, notamment par les savants (Raffestin 1986). Elles présupposent une certaine maîtrise – souvent en termes de connaissance scientifique – des dynamiques propres à une écorégion. Une fois acquise, celle-ci permettrait de faire émerger des solutions en matière de gouvernance. Cette approche se caractérise donc par la correspondance entre le cadre et les limites des connaissances disponibles et le cadre et les limites de cette gouvernance. Dans notre cas, il s’agit de s’interroger sur le type d’interaction qu’il y a entre ces dynamiques écorégionales et les connaissances et la gouvernance qui les entourent. Par exemple, comment des connaissances sur le changement climatique acquises au niveau mondial sont-elles utilisées à l’échelle d’un territoire spécifique comme la Méditerranée ou encore comment la Convention alpine interagit-elle avec l’Union européenne ? De plus, il est difficile de caractériser ces interactions en raison de l’imprécision et de la fluctuation du périmètre des écorégions et des problématiques environnementales en général. Les conditions du passage d’un niveau (local, national, mondial) à l’autre et d’une échelle (spatiale, temporelle, administrative, etc.) à l’autre est donc un élément fondamental pour comprendre tout processus de gouvernance environnementale régionale (Young 2002 ; Fourny 2013 ; Debarbieux 2012 ; Cash et al. 2006).

Les approches sociologiques proposent des outils théoriques, qui prennent souvent la forme d’analogies, pour mieux comprendre l’émergence et la persistance de la gouvernance environnementale régionale en tant que norme. La plus connue est certainement celle du champ bourdieusien (Bourdieu 1994 ; Fligstein et McAdam 2012). Le champ de la gouvernance environnementale régionale serait doté d’un certain nombre d’attributs comme par exemple une relative autonomie par rapport à d’autres champs, des limites poreuses ou encore des agents capables de se détacher des intérêts externes, d’être reconnus par leurs paires, de se distinguer en tant que professionnels, d’accepter ce qui est en jeu et de jouer selon les règles internes au champ. C’est en étudiant ces attributs et le positionnement des agents dans le champ, qui résulteraient de trajectoires historiques, que l’on peut comprendre les dynamiques propres à la gouvernance environnementale régionale. Or, dans une perspective bourdieusienne, l’enjeu porte toujours sur des valeurs symboliques et donc indépendantes de l’existence réelle des problématiques environnementales. Intégrer des facteurs matériels dans une approche sociologique de la gouvernance environnementale régionale nécessiterait de croiser la notion de champ avec la théorie de l’acteur-réseau, qui considère les objets inanimés (des arbres aux ordinateurs) comme acteurs d’un réseau, concept finalement très proche de celui de champ (Latour 2005).

Enfin, les approches orientées vers la gestion se distinguent par leur objet : certaines portent sur l’efficacité de la gouvernance environnementale régionale, c’est-à-dire la capacité des mécanismes étudiés à atteindre leurs propres objectifs, indépendamment de la nature de ces derniers. Cela se traduit souvent par une série de variables descriptives de ces processus et de leurs contextes, qui sont en cours de normalisation. De grandes bases de données relatives aux accords environnementaux multilatéraux ont été créées et sont exploitées statistiquement dans le but d’établir des corrélations significatives (Breitmeier et al. 2011 ; Balsiger et Prys 2014). D’autres approches s’intéressent à la durabilité des systèmes couplés homme-environnement et donc à la capacité d’assurer une gestion des ressources naturelles en tant qu’éléments nécessaires à la vie, ainsi qu’une gouvernance des sociétés humaines qui permette à la fois de préserver les ressources naturelles et de garantir le développement humain. L’objectif principal est ici d’identifier les conditions d’un développement durable des systèmes couplés homme-environnement, et donc d’élaborer un cadre général qui intègre les propriétés des systèmes de ressources, des ressources en question, des systèmes de gouvernance et des citoyens-usagers de ces ressources territoriales (Ostrom 2009 ; Church 2015). Compte tenu de la diversité de ces facteurs, l’analyse intégrée des régions environnementales du point de vue de leur durabilité et sa normalisation impose une approche pluridisciplinaire reposant sur une théorie fondamentale des systèmes couplés homme-environnement et intégrant les connaissances de la pratique (Clark 2007).

Quels défis pour la gouvernance environnementale régionale ? 
Vers une gouvernance des écosystèmes

Nous avons vu dans la première partie de cette contribution que, selon Kenneth Conca (2012), le niveau régional serait l’échelle d’action la plus pertinente et les nombreux processus de gouvernance environnementale régionale à l’œuvre ou à venir pourraient être considérés comme autant d’étapes vers une meilleure gouvernance environnementale mondiale. Toutefois, il est le premier à reconnaître qu’on ne peut pas encore affirmer que le niveau régional a démontré une meilleure efficacité en pratique par rapport au niveau mondial et le fait que la gouvernance environnementale régionale est à l’œuvre depuis déjà deux siècles nous invite à considérer cette affirmation avec prudence. Depuis une dizaine d’années, rares sont les nouveaux accords environnementaux multilatéraux à avoir vu le jour, que ce soit au niveau régional ou mondial.

Il est difficile d’identifier les raisons de cette « fatigue verte » (VanDeveer 2003). Une première hypothèse suggère que tous les instruments nécessaires à ce jour ont déjà été créés, ce qui ne signifie pas qu’ils sont parfaits et définitifs. Une deuxième, qui est confortée par la pratique, est que les Etats estiment qu’avant de lancer des nouveaux processus, il est de leur devoir de mettre en œuvre de manière satisfaisante les accords déjà conclus. C’est par exemple la position du gouvernement français au sujet des nouveaux protocoles de la Convention alpine. On peut aussi penser que cet essoufflement est attribuable aux effets combinés du scepticisme ambiant sur l’efficacité de l’approche scientifique et juridique qui a caractérisé les initiatives environnementales lancées dans les années 1990, telles que le Protocole de Kyoto, et des tentatives infructueuses – européennes et américaines – de déclencher une « croissance verte » en réponse à la crise financière et économique actuelle. Une dernière hypothèse, qui reste encore à vérifier, est que, contrairement au postulat de Conca, la crise de la gouvernance environnementale mondiale a freiné le lancement de nouveaux processus régionaux, et non l’inverse. Le fait, par exemple, qu’un grand nombre de fleuves transfrontaliers ne se sont toujours pas dotés d’une commission internationale, comme le préconise la quasi-totalité des acteurs au niveau mondial, tend à donner du crédit à cette dernière hypothèse.

La gouvernance environnementale régionale embrasse de nombreux phénomènes et implique une multitude d’acteurs, ce qui a pu engendrer une certaine confusion non seulement dans la théorie mais aussi dans la pratique. Pour mieux définir la gouvernance environnementale régionale « proprement dite », à savoir la gouvernance des mers, des bassins, des massifs, etc., nous avons vu qu’il était important d’opérer un certain nombre de distinctions que nous nous sommes appliqués à opérer dans ce texte. Et pour mieux l’appréhender, nous pensons qu’il est préférable de parler de « gouvernance des écosystèmes ». Le concept d’écosystème est en fait quasi identique à celui d’écorégion, mais il présente moins d’ambiguïté tout en conservant cette idée d’un espace au périmètre flou et fluctuant, susceptible de chevaucher d’autres espaces. Une fois le phénomène clairement défini, il pourrait être étudié en profondeur par la suite. Depuis une dizaine d’années, on observe la prolifération de travaux d’orientation épistémique et de travaux portant sur l’efficacité des processus existants. Mais c’est surtout du côté des approches sociologiques et des approches focalisées sur la durabilité qu’un réel besoin d’approfondissement et de recherches novatrices se fait sentir. Par ailleurs, si les monographies de cas spécifiques sont désormais nombreuses, c’est la dimension comparative qui fait défaut. Afin de structurer ce champ de recherche, des cadres généraux permettant d’analyser la gouvernance des écosystèmes commencent à émerger (Ostrom 2009 ; Church 2015). Leur perfectionnement et leur application systématique devraient permettre une meilleure compréhension du phénomène.

Références