Pauvreté et politique sociale sous la présidence Obama : vers une tentative d'évaluation

Par Taoufik DJEBALI
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Taoufik DJEBALI, "Pauvreté et politique sociale sous la présidence Obama : vers une tentative d'évaluation", CERISCOPE Pauvreté, 2012, [en ligne], consulté le 22/01/2019, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/pauvrete/content/part4/pauvrete-et-politique-sociale-sous-la-presidence-obama-vers-une-tentative-devaluation

Le programme le plus médiatique et qui a accaparé l'attention et l'engagement de l'exécutif et du Congrès est celui du système de santé. Déjà dans les années 1990, réformer ce système, du moins pour permettre à près de 50 millions d'Américains d'avoir une assurance, avait représenté une rude tâche pour Clinton. Obama en a fait son cheval de bataille. Malgré les difficultés, les échecs répétés et l'opposition d'une partie de ses partisans démocrates, le Patient Protection and Affordable Care Act est voté en 2010 après quinze mois de tractations. La politique d'obstruction systématique adoptée par les républicains et les hésitations des conservateurs démocrates (Blue Dogs) ont débouché sur une réforme de santé vidée de sa substance et probablement incapable de venir en aide aux plus nécessiteux. La réforme, approuvée par le Sénat après des mois de tergiversation, est moins ambitieuse et moins coûteuse pour les finances publiques que celle prévue par Obama. Elle prévoit d'écarter la mise en place d'une caisse publique d'assurance-maladie. Or cette caisse était censée être le socle de la réforme d'Obama, mais le lobbying des compagnies d'assurances et la pression de la base et des républicains ont eu raison de cette caisse (public option). Quant aux dépenses prévues, elles ont été ramenées de 1 000 milliards de dollars en première lecture à 870 milliards. Cette baisse correspondrait à une diminution du nombre de bénéficiaires potentiels qui passerait de 36 millions prévus par la Chambre des représentants à 31 millions en lecture finale au Sénat. La réforme prévoit également l'extension de la couverture aux « enfants » jusqu'à vingt-six ans (au lieu de dix-huit ans auparavant).

Finalement, cette réforme a très peu de points communs avec les objectifs fixés par Obama et est beaucoup moins ambitieuse. Pourtant, les républicains ne baissent pas les bras. Ils engagent des procédures légales pour l'annuler. Dans ce sens, la Cour d'appel des États-Unis pour le onzième circuit (une cour d'appel fédérale) a déjà remis en question en août 2011 la clause sur l'obligation faite aux citoyens de détenir une assurance privée. Cette clause viole, selon cette cour, les articles de la Constitution sur le commerce. Cependant, d'autres cours fédérales n'ont pas invalidé les différentes dispositions de la loi. Reste maintenant à la Cour suprême des États-Unis de valider ou de rejeter cette réforme qui ne serait effective qu'à partir de 2014.

L'ambiguïté, l'incertitude et certainement le manque de fermeté et de visibilité de l'administration Obama ont contribué à l'affaiblissement de son projet social. Même si les observateurs évoquent la réussite retentissante quant à l'adoption de la réforme du système de santé, un jugement impartial sur la nature et les objectifs de cette réforme révèlerait le pue d'impact sur le sp auvres de la démarche. Cette réforme, présentée comme une mesure contre la pauvreté, n'apporterait que peu de changements dans la vie des démunis. Il faut dire que les pauvres bénéficient déjà d'une couverture médicale gratuite (Medicaid). Ainsi, les personnes visées par la réforme sont en fait celles qui ne sont ni assez pauvres pour bénéficier du Medicaid (1965), ni assez riches pour se payer une assurance-maladie privée, ni assez âgées pour bénéficier du Medicare (1965). Considérer donc la réforme de la santé comme une démarche de lutte contre la pauvreté à l'instar du Medicaid est une erreur d'appréciation.

L'autre programme social dont l'objectif serait de lutter contre la pauvreté porte sur les saisies immobilières. En fait, les premiers signes de la crise qui perdure aujourd'hui ont commencé avec l'immobilier. En 2007, près de trois millions de familles se sont retrouvées en situation de défaut de paiement, notamment dans les Etats de la Californie, du Texas et de la Floride. Obama, conscient de l'étendue du problème et de son impact sur les Américains, avait promis d'aider les familles emprunteuses en difficulté, fragilisées par les déboires économiques. Néanmoins, il avait pris soin d'indiquer que beaucoup d'engtre elles devraient assumer leur responsabilité. Autrement dit, celles qui avaient présenté aux banques un « mauvais » dossier d'emprunt n'auraient qu'à en tirer les conséquences. Ces familles, généralement modestes, avaient succombé à la tentation de devenir propriétaires, induites en erreur par les banques et les hommes politiques conservateurs, opérant dans le cadre d'une idéologie dominante sacralisant la propriété privée.

Cependant, après le problème des subprimes, l'administration Obama doit faire face à un problème plus grave et plus compliqué, celui des saisies immobilières (foreclosures). Ce problème, qui a été fortement médiatisé, semble s'étendre pour toucher un éventail de plus en plus large de couches sociales. Depuis décembre 2007 (début de la crise), des millions d'habitations ont été saisies. Quatre Etats sont particulièrement touchés : la Californie, la Floride, le Texas et le Michigan. En 2008 près de trois millions d'habitations ont été saisies sur tout le territoire américain. Avant 2005, le nombre de saisies ne dépassait pas les dix mille par an.

L'administration Obama ne pouvait plus demeurer insensible à ce phénomène qui risquait de prolonger la crise financière et immobilière et de provoquer une crise sociale majeure. En 2009, le président avait alors promis de secourir entre 3 et 4 millions de familles menacées d'expulsion en les aidant à renégocier leurs crédits. Un budget conséquent de 50 milliards a été alloué à ce programme appelé Home Affordable Modification Program (HAMP). Plus de deux ans après la promulgation de cette loi, il est possible d'en faire une évaluation, même partielle. Sur le plan financier, seulement 1 % du budget a été dépensé et sur les 4 millions de familles censées obtenir une aide, seulement 500 000 ont pu renégocier les termes de leur crédit immobilier. En effet, un nombre considérable de personnes invitées à participer à HAMP en a tout simplement été exclu. On a pu constater que les banques prennent plus de temps qu'avant la crise pour répondre, même défavorablement, à une demande de rééchelonnement du remboursement du prêt. La procédure de saisie, qui ne prenait en moyenne que 319 jours avant l'arrivée d'Obama, prend aujourd'hui plus de 450 jours ; ce qui montre que les banques préfèrent prolonger l'« agonie » de ces familles pour maximiser leur profit en encaissant le plus possible de mensualités. Les familles touchées sont surtout celles qui ont été déclassées par la crise et ne parviennent pas à se repositionner rapidement sur le marché.

Ainsi HAMP, appelé de ses vœux par Obama pour combattre la pauvreté, semble avoir un effet extrêmement limité sur le nombre de saisies enregistrées. Pendant les trois premiers mois du président à la Maison Blanche, 190 000 saisies ont été effectuées. Un an plus tard, ce chiffre a atteint 270 000. Même si le début de 2011 a connu une baisse sensible, le nombre de saisies par trimestre demeure largement supérieur à 200 000. D'ailleurs, le Congrès américain a fustigé, dans un rapport publié par SIGTARP, l'échec de HAMP qui ne serait qu'une « goutte d'eau dans un océan ». In fine, HARP, programme de réduction du taux de crédit, ne peut venir en aide aux chômeurs, ceux-ci en étant explicitement exclus. Ce programme peut bénéficier à une partie des travailleurs pauvres (working poor) mais s'adresse davanatge à la classe moyenne affectée par la perte de son pouvoir d'achat.

Contrairement au problème des subprimes, provoqué par des prêts immobiliers mal négociés, le problème des saisies est étroitement lié à la conjoncture économique. C'est pour cette raison que l'action contre la pauvreté menée par Obama doit être considérée dans sa globalité. A vrai dire, il n'existe pas de programmes de lutte contre la pauvreté mais plutôt des programmes de prévention de la pauvreté,. Ceux-ci ne sont pas à l'image des programmes multidimensionnels de Johnson durant les années 1960 mais ciblent le chômage comme la source de tous les maux.

Contrairement à la France ou à d'autres pays européens, les États-Unis ont toujours connu des taux de chômage relativement bas. Ainsi, avant la crise financière de 2007-2008, le taux de personnes sans emploi fluctuait entre 4,5 % et 5,5 %. Depuis l'arrivée d'Obama au pouvoir, le taux de chômage n'a cessé d'augmenter, dépassant même le chiffre symbolique de 10 % en 2009.

Le lien entre le chômage et la pauvreté n'a pas à être explicité. Dans un pays comme les Etats-Unis où le système de protection contre le chômage est minimaliste, on peut facilement imaginer ses ravages sur les familles américaines. Cependant, puisque les règles d'attribution des allocations chômage sont établies à la fois par l'Etat fédéral et les Etats fédérés, l'impact du chômage sur le processus de marginalisation de ces familles varie d'un Etat à l'autre. Rappelons que la durée de cette allocation peut aller d'une à trente-neuf semaines, la moyenne étant de vingt-six semaines. En période de crise économique, la durée peut être prolongée.

La crise qui secoue l'Amérique d'Obama est l'une des plus sévères de par sa nature et ses conséquences sociétales. Le chômage de longue durée en est certainement la caractéristique la plus marquante. Au deuxième semestre de 2010, par exemple, 46 % des 15 millions de chômeurs étaient sans emploi depuis 27 semaines ou plus et 30 % depuis plus de 52 semaines. La comparaison entre 2007 et 2010 met en lumière l'étendue du problème de manque d'emploi. En effet, si près de 650 000 personnes ne travaillaient pas depuis un an ou plus au deuxième semestre de 2007, ce chiffre a atteint 4,5 millions trois ans plus tard au deuxième semestre de 2010 (c'est-à-dire de 0,4 % à 2,9 % de la masse salariale, respectivement).

Le processus d'appauvrissement de beaucoup de familles américaines est essentiellement le résultat du décalage entre la durée limitée des indemnités chômage et l'augmentation du chômage de très longue durée. En dehors de son plan de relance économique, American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) de 2009 et de son plan de sauvetage des entreprises, Obama a proposé de prolonger la durée de l'allocation chômage. Pendant ses deux premières années au pouvoir, cela a été fait à quatre reprises, malgré la réticence des républicains qui arguaient que la prolongation de la durée des indemnités creuserait le déficit budgétaire et encouragerait les chômeurs à se désintéresser du travail.

Le Unemployment Compensation Extension Act, signé par Obama le 22 juillet 2010, a certainement évité à de nombreuses familles de sombrer dans la misère au moment où le marché du travail arrive à peine à résorber les nouveaux arrivants. En effet, la faiblesse de la croissance pénalise les demandeurs d'emploi, menace les travailleurs précaires de sous-prolétarisation et gonfle le nombre de personnes en situation d'exclusion sociale.

Sous Obama, le chômage est resté inférieur au taux enregistré sou la présidence Reagan dans les années 1980 mais il est toutefois davantage générateur de pauvreté en raison de sa pérennité et de la nature de la politique sociale en place. La politique sociale des années 1980 était plus protectrice que celle des années 2000. La détermination du président à défendre le projet de loi sur la prolongation de l'allocation chômage ne comporte aucun risque politique. Au contraire, cette loi s'inscrit dans la droite ligne de l'idéologie américaine : aider les Américains, imprégnés de l'éthique du travail, à surmonter les épreuves conjoncturelles provoquées par des facteurs exogènes. Autrement dit, pour l'aide au logement ou pour l'allocation chômage, le risque politique pris par le président démocrate est minime. A aucun moment, il n'a soutenu les pauvres et réellement défié l'idéologie dominante. « Obsédé » par le travail bi-partisan visant à associer les républicains à son action politique, pénalisé par l'activisme grandissant des Blue Dogs, Obama n'a pu mettre en œuvre un programme social à la hauteur des attentes des masses populaires qui lui avaient accordé leur confiance en 2008.