Reconnaissant la nécessité d’accentuer les efforts d’harmonisation des pratiques de l’aide au développement et de la lutte contre la pauvreté, plus d’une centaine de représentants des gouvernements de pays donateurs, en développement, d’institutions multilatérales et des banques régionales de développement se sont réunis à Paris en février 2005 pour approuver la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide. Notant la diversification croissante des acteurs et des programmes d’aide internationale, ils ont insisté alors sur le besoin d’ « exercer une réelle maîtrise sur leurs politiques et stratégies de développement et d’assure(r) la coordination de l’action à l’appui du développement ».

Alors qu’au cours des décennies 1990 et 2000, l’augmentation des ressources et des acteurs dédiés à la lutte contre la pauvreté ne s’est pas traduite par une réduction notable des inégalités à l’échelle mondiale, les signataires de la Déclaration de Paris soulignaient que l’apparition « ces dernières années, de nouveaux acteurs du développement – pays à revenu intermédiaire, fonds mondiaux, intervenants du secteur privé, organisations de la société civile – a (…) également été également synonyme de défis nouveaux (…) » (paragraphe 9). Tout en encourageant la participation de la société civile à la définition des stratégies de développement et à la coordination de l’aide, la Déclaration n’hésitait donc pas à adopter un discours nuancé à l’égard de l’importance croissante des acteurs non-gouvernementaux dans les circuits de l’aide internationale, qui appelait selon eux une réponse spécifique des agences de développement et des bailleurs de fonds. Au-delà du ton nécessairement consensuel de formulations marquées par plusieurs cycles de négociations successives, la Déclaration laissait notamment sourdre nombre de préoccupations liées à la possible fragmentation des acteurs de développement et au risque de marginalisation des institutions étatiques.

Le poids de plus en plus important des organisations non-gouvernementales (ONG), progressivement désignées par la formule équivoque et ambigüe de « société civile », ne saurait se limiter à un changement d’acteurs et d’échelle du développement et de la lutte contre la pauvreté. Depuis la décennie 1980 et plus encore durant les années 1990, la transformation du champ de la lutte contre la pauvreté et l’affirmation de la société civile et de l’ONG comme figures privilégiées de l’aide au développement a eu un impact significatif sur les objectifs poursuivis, les stratégies empruntées et les répertoires d’action des acteurs du développement, en contribuant notamment à un brouillage progressif des frontières entre les domaines du public et du privé, de la technique et du politique.

Changement d’échelle et de nature de l’espace non-gouvernemental

A la différence de la société civile, formule à la signification étirée fréquemment utilisée, le terme d’ONG renvoie à un modèle organisationnel spécifique. La Banque mondiale définit les ONG comme « des organisations privées qui poursuivent des activités qui atténuent les souffrances, promeuvent les intérêts des pauvres, protègent l’environnement, fournissent des services sociaux de base ou contribuent au développement communautaire » (World Bank, 1989). Un document de 1995 intitulé Travailler avec les ONG : guide pratique de la collaboration opérationnelle entre la Banque mondiale et les organisations non-gouvernementales précise que « le terme d’ONG peut caractériser toute organisation à but non-lucratif qui dépend, totalement ou en partie, des dons volontaires et/ou du bénévolat. Bien que le secteur non-gouvernemental se soit professionnalisé au cours des deux dernières décennies, les principes de l’altruisme et du volontarisme en restent les caractéristiques principales.

En faisant de la participation et du volontarisme des éléments centraux de leur définition et le point d’articulation de leurs modalités opérationnelles, les ONG, et notamment les organisations occidentales transnationalisées, embrassent le plus souvent deux stratégies distinctes destinées à lutter contre la pauvreté. Tout en s’affirmant comme acteurs d’intervention rapide et efficace menée sur le terrain, elles contribuent également à la poursuite d’activités de plaidoyer et de mobilisation vouées à influer sur la décision et les politiques publiques. Tandis que leur nombre et leur influence s’accroissent considérablement au niveau international, le discours des principales ONG occidentales vouées à l’aide humanitaire et/ou au développement, véhiculé tant par les réseaux d’information que par de campagnes médiatiques, met l’accent sur l’efficacité accrue de chaque fonds collecté qui sera directement utilisé pour renforcer les actions entreprises sur le terrain. Tout en se revendiquant de valeurs et principes universalistes, ces ONG inscrivent ainsi leurs activités dans des lieux précis et auprès de populations ciblées. L’ancrage local constitue de la même manière l’un des principaux éléments mis en avant par les ONG du Sud dont le nombre connaît une expansion constante depuis les années 1980. Leur investissement progressif du champ du développement et des rapports nouveaux de partenariat avec les ONG du Nord se sont notamment renforcés à mesure que les Etats du Sud, à la faveur de plans d’ajustement structurel, se désinvestissaient des « affaires sociales » et de la fourniture de services aux plus démunis.

Alors que la sphère non-gouvernementale se développe et comprend des structures variées, des organisations communautaires de base aux structures intermédiaires destinées à mettre en œuvre ou appuyer des projets de développement, les ONG connaissent également une diversification de leurs fonctions et assument un double rôle de représentation des bénéficiaires et de soutien technique et parfois financier à la mise en œuvre des projets de développement. Autrement dit, l’expansion transnationale des ONG humanitaires et de développement du Nord et la croissance des structures associatives au Sud ne traduisent pas seulement un changement d’échelle des solidarités non-gouvernementales. Elles contribuent également à l’évolution de leur nature et de leur statut, les ONG s’affirmant désormais alternativement ou simultanément comme des relais de l’assistance, catalyseurs de solidarités et surtout leviers de participation populaire pour la définition et la mise en œuvre des initiatives de lutte contre la pauvreté. Initialement centrées sur les droits de l’homme, elles embrassent des domaines aussi divers que la protection de l’environnement ou la régulation de la finance internationale et s'imposent progressivement comme des relais d’influence et de mobilisation déterminants à mesure que les circuits d’une gouvernance transnationale accompagnent –sans s’y substituer totalement- le dispositif intergouvernemental.  

La société civile et l’ONG : formules de l’aide au développement

A la fin des années 1970, à mesure que le paradigme tiers-mondiste perdait en force de conviction, le recours au non-gouvernemental s’affirmait progressivement comme prisme renouvelé de la compréhension des enjeux internationaux et recours privilégié de l’aide internationale au développement.

Le degré de liberté individuelle et le niveau de développement du secteur non-gouvernemental constituaient désormais autant d’éléments déterminants des disparités de développement. Symétriquement, la corruption grandissante, les déséquilibres croissants dans la gestion des budgets nationaux et le défaut de représentativité des systèmes étatiques des pays en voie de développement devenaient les principaux facteurs d’explication de leur incapacité de gérer avec justice et efficacité les ressources à leur disposition. Si bien que la présentation et la valorisation des ONG les amenaient à assumer un rôle inédit et à incarner à la fois un recours pragmatique des programmes et agences de développement et un outil de résistance politique contre les autoritarismes et de promotion de la bonne gouvernance.

Au cours des années 1990, le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) et la Banque mondiale ont tous deux revendiqué un approfondissement de leurs relations avec la société civile et le secteur non-gouvernemental. Dès 1997, sous la présidence de Jim Wolfensohn, la publication du Rapport sur le développement mondial de la Banque mondiale insistait sur la complémentarité entre l’Etat et le marché et soulignait à ce titre la nécessité de soutenir non seulement l’Etat dans la réalisation de ses fonctions minimales mais également l’affirmation de la société civile. En 2000, le Rapport annuel sur le développement, jusque-là principalement centré sur le partenariat avec les ONG allait explicitement y adjoindre la mention de la société civile: « Comprendre le processus de développement nécessite de prendre en considération à la fois sa propre complexité et celui du contexte d’intervention. Des solutions simples – l’investissement en capitaux physique et humain par exemple – ne peuvent fonctionner de manière isolée. Les gouvernements, le secteur privé, la société civile et les bailleurs de fonds doivent travailler en coopération pour viser à un développement effectif et durable » (World Bank, 2000). Cinq ans plus tard, cette relation se précise encore davantage: « Plus les OSC [organisations de société civile] deviennent des acteurs importants dans la définition des politiques gouvernementales et dans les actions de développement, plus il est justifié pour la Banque de nouer avec elles des rapports de collaboration, qui constitueront un maillon essentiel d’une stratégie institutionnelle efficace pour la réduction de la pauvreté ». De la même manière, dès les années 1980, le PNUD a cherché à s’affirmer comme un lieu important de concertation avec le secteur non-gouvernemental. À la suite de la Conférence de Rio sur l’environnement de 1986, le programme se dote ainsi d’une division spéciale pour les ONG au sein de son Bureau politique et d’évaluation ; évolution approfondie en 1990 par le lancement d’un programme intitulé Renforcement de la collaboration entre les ONG, les gouvernements et le PNUD et le changement d’appellation de son unité ONG en unité de participation et de la société civile (Civil Society and Participation Unit) en 1996.

A partir du milieu des années 1980, la promotion et le soutien aux ONG deviennent progressivement et simultanément à la fois un moyen privilégié de l’aide publique au développement et un objectif à part entière des entreprises de démocratisation alors soutenues par nombre d’organisations internationales et de pays occidentaux. L’augmentation du nombre d’ONG, leur diffusion et leur affirmation comme acteurs de la double équation démocratie/développement s’apparentent alors à une promesse : celle de la pluralisation des discours et des acteurs de changement au sein d’espaces frappés par le double fléau de l’autoritarisme et du sous-développement. Devenues médiateurs entre les besoins locaux et les bailleurs de fonds, les ONG servent alors de véritables courroies de transmission entre ces deux sphères. Or le rétrécissement de la focale de l’intervention privilégiant désormais un certain localisme non-gouvernemental à la lourdeur étatique ne révèle pas seulement les réserves éprouvées par les agences de développement envers les Etats du Sud et les travers de la mauvaise gouvernance. Il témoigne aussi et surtout d’une conception radicalement nouvelle de l’aide internationale pour le développement, la démocratisation et la lutte contre la pauvreté, entendue comme un processus conjoint et simultané au sein duquel la multiplication d’initiatives individuelles et de structures non-gouvernementales de taille réduite joue à la fois un rôle opérationnel, managérial et normatif.

Du transnational à la miniaturisation

Depuis la fin de la guerre froide et plus encore depuis la fin de la décennie 1990, l’accroissement quantitatif des ONG – désormais estimées à près de 40 000 pour celles d’entre elles qui opéraient de manière transnationale – traduit le succès d’une formule devenue emblématique d’un agenda politique de la bonne gouvernance étroitement lié à la « révolution associationnelle » décrite par Lester Salomon en 1993. La focalisation des acteurs internationaux de développement sur la formule de l’ONG s’apparente ainsi à une véritable opération de traduction globale, qui n’est pas sans rappeler le mouvement en trois temps de la production scientifique, détaillé par Callon, Barthes et Lascoumes en 2001: « Le premier est celui de la réduction du grand nombre (le macrocosme) au petit monde (le microcosme) (…). Le deuxième temps est celui de la constitution et de la mise au travail d’un collectif (…) restreint qui s’appu[ie] sur une forte concentration d’instruments et de compétences (…). Le troisième temps est celui du retour, toujours périlleux, vers le grand monde » (Callon, Lascoumes, Barthe, 2001). La mise en avant de la gouvernance comme prisme privilégié de compréhension du sous-développement et, avec elle, la tendance à la réduction de la société civile à l’ONG s’apparentent ainsi à une véritable « esthétique de la miniaturisation » (Scott, 1998) qui donne corps, en la modélisant, à la promesse d’une démocratisation et d’un développement à venir.

Diverses et multisectorielles, allant des actions transnationales de plaidoyer pour une plus juste redistribution des richesses mondiales à la fourniture de services de microcrédit ou d’intrants agricoles dans les campagnes déshéritées d’Afrique de l’Ouest, les contributions des ONG à la lutte contre la pauvreté ne tirent pas leur unité d’une supposée spécificité sectorielle. Ces dernières se caractérisent moins par le type d’action qu’elles mènent que par leur volonté d’impulser une transformation radicale des relations sociales et des modes de développement, selon deux principes conjoints : la substitution d’initiatives privées à la gestion monopolistique des ressources et le soutien à l’émergence de contrepouvoirs représentatifs et pluralistes, garants d’une meilleure gouvernance des institutions et d’une gestion plus équitable des ressources collectives. Est visé non seulement l’implantation et la croissance quantitative des ONG locales mais également le développement d’une stratégie du plaidoyer, destinée à établir des organisations affranchies de toutes contraintes extérieures pour, in fine, favoriser une réforme de l’organisation politique et sociale du pays. Il s’agit, à l’échelle micro, de renforcer les capacités d’action des ONG pour susciter un renforcement des solidarités non-gouvernementales et contribuer à l’enracinement et/ou l’approfondissement du pluralisme politique et de la démocratie.

Une telle évolution des fonctions des ONG - de la fourniture de services au plaidoyer - rappelle la typologie dressée au début des années 1990 par David Korten qui identifiait alors quatre générations d’organisations, représentatives d’autant de stratégies spécifiques de développement. Selon la terminologie de Korten, l’affirmation des ONG comme acteurs de la lutte contre la pauvreté et la diffusion de la stratégie du plaidoyer entendent susciter le passage de la première à la quatrième génération et avec lui, la substitution d’initiatives de développement privées à des stratégies publiques et centralisées au sein desquelles les ONG, loin de constituer des catalyseurs du changement ne seraient que les seules réceptrices de ressources financières extérieures.

Conclusion : Les défis contemporains de l’action non-gouvernementale

L’expansion continue et parallèle d’organisations transnationales non-gouvernementales et d’organismes locaux au sein des sociétés civiles en développement des pays du Sud composent et articulent des stratégies renouvelées de développement, inextricablement liés à la promotion de mécanismes fluidifiés de régulation de la bonne gouvernance. Le changement d’échelle de l’espace non-gouvernemental s’est ainsi accompagné d’une transformation du statut et de la nature des structures qui le composent, non sans générer un certain nombre de tensions contextuelles et de dilemmes opérationnels, reproduits dans le tableau ci-dessous.

Tandis que le développement des ONG a reposé sur l’affirmation du volontarisme et de la gratuité, l’attrait accru des bailleurs de fonds et leur expansion, au Nord comme au Sud, se sont accompagnés de la professionnalisation de leurs membres (Le Naëlou 2004) et d’une bureaucratisation croissante de leurs procédures de fonctionnement (Dijkzeul 2003), sources de déconnection progressive entre ces ONG en développement et les modes locaux de gouvernance. Comment dès lors, faire rupture et inciter à la refonte des modes de gouvernance lorsque ces organisations tendent à devenir de véritables entreprises du changement qui fondent et justifient leur existence par les blocages de l’Etat et le statu quo de la situation économique, politique et sociale (Efficacité vs. légitimité) ?

L’injonction de la société civile comme double formule de développement et de démocratisation s’est traduite par l’affirmation de l’ONG comme relais opérationnel de la lutte contre la pauvreté et l’autoritarisme. Mais, tandis que la promotion de la bonne gouvernance s’impose comme le nouveau credo des stratégies de développement (Mappa, 2009), l’Etat n’est plus qu’un acteur parmi d’autres de la gestion publique, aux côtés du secteur privé et du secteur non-gouvernemental (Lachapelle et Paquin, 2004), amenés à assumer des fonctions jusque-là dévolues aux acteurs publics. Autrement dit, l’émergence de l’ONG comme acteur du développement n’engendre pas seulement modification des pratiques et de l’espace des solidarités. Par l'apparition d’un modèle de changement où le plaidoyer se substitue à des revendications collectives partisanes, elle contribue également à un brouillage accru des frontières entre public et privé ainsi qu'entre technique et politique et à la valorisation de la recherche du compromis et du changement incrémental, à des formes de mobilisation parfois ancrées depuis de nombreuses années dans les trajectoires et répertoires locaux de l’action militante.

Références